CE - Sentencia 05001233300020180158401

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

Demandante: Geidy Yohana Ramírez Moreno

Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación.

Tema: Sanción Moratoria. Buena fe. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones y no se condenó en costas.

ANTECEDENTES

La señora Geidy Yohana Ramírez Moreno, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad de los actos fictos o presuntos configurados con ocasión de las peticiones radicadas ANTIOQUIA -STH-No.2017037248912 del 24 de marzo de 2017 y ANTIOQUIA -STH-No. 20170370286562 del 5 de abril del mismo año, por medio de las cuales, se negó el reconocimiento y pago de las cesantías de los años 2014, 2015 y 2016 -proporcional-.

2017 y ANTIOQUIA -STH-No. 20170370286562 del 5 de abril del mismo año, por medio de las cuales, se negó el reconocimiento y pago de las cesantías de los años 2014, 2015 y 2016 -proporcional-.

Que, a título de restablecimiento del derecho , se condene al pago de la prestación solicitada, así mismo, de los perjuicios causados por la imposibilidad de retirar los dineros en el fondo correspondiente. También, al reconocimiento de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995.

Finalmente, que se ordene que los conceptos reconocidos sean ajustados conforme lo estipulado en los artículos 187 a 18 9 y 192 del CPACA y, se condene en costas .Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

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HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la demandante estuvo vinculada a la Fiscalía General de la Nación – Seccional Antioquia desde el 12 de marzo de 2007 hasta el 16 de mayo de 2016, siendo el último cargo desempeñado el de Profesional de Gestión III en la Subdirección Seccional de Fiscalías y Seguridad Ciudadana – Medellín, con un salario de $4.905.752.

Que el 27 de enero de 2016, la AFP PORVENIR S.A. le reconoció la pensión de invalidez, lo cual le fue comunicado a través de Resolución No. 2016370114812 del 16 de febrero de ese año.

Que el 27 de enero de 2016, la AFP PORVENIR S.A. le reconoció la pensión de invalidez, lo cual le fue comunicado a través de Resolución No. 2016370114812 del 16 de febrero de ese año.

Que en oficio No. 20160380003071 del 14 de marzo de 2017, la Subdirectora Seccional de Apoyo a la Gestión de Antioquia remitió la comunicación de PORVENIR1, para expedir el acto de retiro del servicio, lo cual fue atendido en Resolución No. 21070 del 18 de abril de 2016, aclarada en Resolución No. 2-2803 del 13 de septiembre, en el sentido de indicar que dicho retiro tendría lugar a partir del 1º de mayo de 2016.

Que en la liquidación de sus prestaciones sociales no se incluy eron las cesantías proporcionales del año 2016.

Que tampoco le han sido consignadas en el fondo respectivo, las cesantías de los años 2014 y 2015.

Que el 26 de octubre de 2016, solicitó la consignación del auxilio por los años antes indicados, sin respuesta alguna.

Que el 11 de julio de 2018, agotó el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

Se indicaron como violados los artículos 4, 25, 29, 53 y 93 de la Constitución Política; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, 13 de la Ley 344 de 1996 y, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

En el concepto de la violación manifestó que los actos acusados infringen las normas

1 y 2 de la Ley 244 de 1995, 13 de la Ley 344 de 1996 y, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

En el concepto de la violación manifestó que los actos acusados infringen las normas en que debían fundarse; además, se encuentran viciados por falsa motivación.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

El 9 de agosto de 2018 el Juzgado Treinta Administrativo Oral de Medellín orden ó la remisión de la demanda, atendiendo al factor cuantía, al Tribunal Administrativo de Antioquia, donde fue admitida en proveído del 24 de septiembre de 2018.

1 Página 2 del expediente físico.Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

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La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones , afirmando que fue en la Resolución No. 0-00712 del 31 de julio de 2018 donde se reconoció y ordenó el pago a favor de la actora por concepto de prestaciones sociales e indemnización por vacaciones; acto administrativo que fue comunicado el día 2 de agosto de ese año y, contra el cual, ella interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, el primero de estos resuelto en Resolución No. 0 -000861 del 14 de septiembre de 2018 y, el segundo, estando pendiente.

Que la entidad liquidó y consignó ante el Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR

de estos resuelto en Resolución No. 0 -000861 del 14 de septiembre de 2018 y, el segundo, estando pendiente.

Que la entidad liquidó y consignó ante el Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR el auxilio de cesantías de los años 2014 y 2015. En lo que tiene que ver con la porción del año 2016, contra las resoluciones que resolvió en su respecto con posterioridad a la finalización de su vínculo laboral, la interesada interpuso recursos que, como se dijo, se encuentran pendientes de atender.

Que, por lo anterior, deben prosperar las excepciones denominadas inexistencia de las obligaciones y cobro de lo no debido.

El 22 de agosto de 2019 se realizó la audiencia inicial y el 1º de octubre de ese año la de pruebas. Finalmente, en auto del 21 de julio de 2020 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

En sentencia del 19 de junio de 20242, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad parcial de las Resoluciones No. 000724 del 1º de agosto de 2018 y 000862 del 14 de septiembre del mismo año y, del acto ficto negativo. E n consecuencia, condenó a la Fiscalía a reconocer y pagar la sanción por la mora en el pago de las cesantías definitivas del año 2016, desde el 9 de septiembre de 2017 hasta el 27 de diciembre de 2018. Negó las demás pretensiones y no impuso costas procesales.

Precisó el Tribunal que con la contestación de la demanda se aportaron las

diciembre de 2018. Negó las demás pretensiones y no impuso costas procesales.

Precisó el Tribunal que con la contestación de la demanda se aportaron las Resoluciones Nos. 000724 del 1º de agosto y 000862 del 14 de septiembre de 2018 por medio de las cuales se reconoció el pago de las cesantías definitivas del año 2016 y, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra esta, pero que no se trajo al expediente, el acto por medio del cual se atendió el recurso de apelación, estructurándose un acto ficto negativo.

Que la demanda fue radicada el 1º de agosto de 2018, fecha para la cual, no se tenía conocimiento de la expedición de los actos antes reseñados, razón por la cual, afirmó, que sin que se vulnere el derecho de defensa y contradicción de las partes ni el principio de congruencia, fue frente a dichos actos que se realizó el análisis de legalidad.

2 Notificada electrónicamente el 20 de junio de 2024.Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que, de acuerdo con lo probado, no le asiste derecho a la actora al reconocimiento y pago de las cesantías de los años 2014 y 2015 por cuanto se acreditó que fueron liquidadas y consignadas, dentro de la oportunidad legal, en PORVENIR, y por ello tampoco es procedente la sanción moratoria en lo que a ello refiere.

liquidadas y consignadas, dentro de la oportunidad legal, en PORVENIR, y por ello tampoco es procedente la sanción moratoria en lo que a ello refiere.

Que en lo que toca al auxilio por el año 2016, se corroboró que la entidad consignó éste el 28 de diciembre de 2018, por lo que se configuró una mora entre el 9 de septiembre de 2017 -cuando finalizaron los 70 días con que se contaba para su pagoy el 27 de diciembre de 2018; derecho que no se encuentra prescrito .

Que no es de recibo el argumento conforme al cual para la imposición de la penalidad debe analizarse una mala fe por parte de la entidad, porque ello se exige para el reconocimiento y pago de la indemnización regulada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo; que, además, la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 18 de julio de 2018, no establece dicho requisito para la sanción prevista en la Ley 1071 de 2006, aplicable a los empleados públicos en general.

Que no es procedente ordenar la indexación de la sanción moratoria, solamente de la condena y, q ue no hay lugar a imponer costas a la parte vencida por cuanto no se causaron y tampoco hay una conducta procesal que lo justifique.

RECURSO DE APELACIÓN

La Fiscalía General de la Nación 3 interpuso recurso de apelación, expresando que tratándose de la aplicación de un castigo (sanción moratoria) que es de carácter sancionatorio, s í corresponde al juez verificar si dentro del proceso el demandante probó que la entidad actuó de mala fe, y que, al sancionarla automáticamente, existe

tratándose de la aplicación de un castigo (sanción moratoria) que es de carácter sancionatorio, s í corresponde al juez verificar si dentro del proceso el demandante probó que la entidad actuó de mala fe, y que, al sancionarla automáticamente, existe una indebida aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 .

Para respaldar su solicitud, cita el concepto emitido por la FGN el 3 de octubre de 2017, del que se destaca:

«(…) La sanción moratoria derivada de la consignación tardía de las cesantías se encuentra definida en el inciso 3 de artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (…) De acuerdo con dicha disposición, la sanción moratoria tiene lugar [por] la consignación extemporánea de cesantías por parte del empleador y equivalente a un día de salario por cada día de retraso. (…) Ahora bien, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha establecido que la sanción moratoria no opera de pleno derecho, en atención a su carácter sancionatorio, es necesario verificar si el empleador ha obrado de buena o de mala fe en el momento d e consignar las cesantías al trabajador. Así lo precisó esta Corporación en la sentencia del 1 de julio de 2015, en los siguientes términos:

“(…) En conclusión, la sanción moratoria establecida en el inciso tercero de artículo 99 de la Ley 50 de 1990 tiene lugar por la consignación extemporánea de las cesantías y consiste en el reconocimiento de un día de salario por cada día de retraso. Sin embargo, La Corte Suprema de Justicia ha establecido – de manera pacífica, en su jurisprudencia – que su reconocimiento, se encuentra condicionado

cesantías y consiste en el reconocimiento de un día de salario por cada día de retraso. Sin embargo, La Corte Suprema de Justicia ha establecido – de manera pacífica, en su jurisprudencia – que su reconocimiento, se encuentra condicionado

3 En escrito del 5 4 de julio de 2024.Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a demostrar la existencia de una mala fe del empleador respecto de su deber de consignar las cesantías en los plazos establecidos en la Ley»4

De acuerdo con la cita, el apelante solicita a esta Corporación dar aplicación a aquella postura y revocar la sanción moratoria.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 9 de septiembre de 2024 se admitió el recurso de apelación y se dijo que , una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto.

Las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público emitió concepto solicitando la confirmación de la sentencia recurrida.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Problema jurídico

En los estrictos términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si para la causación de la sanción moratoria pretendida, debe evaluarse la conducta subjetiva del empleador -buena o mala fe-, en el pago tardío del auxilio de cesantías.

para la causación de la sanción moratoria pretendida, debe evaluarse la conducta subjetiva del empleador -buena o mala fe-, en el pago tardío del auxilio de cesantías.

Sobre el reproche de la conducta subjetiva del empleador -buena o mala fe - en el pago tardío del auxilio de cesantías

La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en aplicación del postulado de la buena fe desde años atrás, indicó lo siguiente:

«(…) Si el empleador quería exonerarse de la condena por indemnización moratoria debía aportar los medios que llevaran a la convicción referente a que la omisión en la que pudo incurrir en el pago de los mencionados derechos tuvo origen en razones atendibles y correspondería al sentenciador evaluar los motivos derivados de tales pruebas para así determinar si lo exonera de la indemnización (…)

No obstante, el yerro jurídico del Tribunal, encuentra la Sala que para determinar la buena fe patronal el sentenciador no solo aludió al término que equivocadamente contabilizó, sino que además tuvo en cuenta algunos medios probatorios que lo llevaron al convencimiento de que la Caja Agraria obró de buena fe y de allí que hallaran demostradas unas razones, que resultan plausibles para exonerarla de la indemnización moratoria.

(…) es bueno aclarar inicialmente que lo sostenido por la jurisprudencia de la Sala, invariablemente y desde hace tiempo, es que la indemnización moratoria

4 Páginas 2 a 3 del recurso de apelación.Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

invariablemente y desde hace tiempo, es que la indemnización moratoria

4 Páginas 2 a 3 del recurso de apelación.Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contemplada tanto en el sector público como en el privado, no es de aplicación automática ni inexorable, sino que es necesario analizar, en cada caso, si la conducta del deudor estuvo justificada por razones atendibles y debidamente acreditadas, que demuestren de manera fehaciente que su actuar estuvo revestido de buena fe, esto es, que obró bajo la creencia legítima de no adeudar nada a su acreedor»5

Ahora, esta Subsección considera que no es necesario, el reconocimiento del derecho pretendido, que se estructure un elemento subjetivo en la actuación de la entidad demandada, pues el espiritu normativo de la sanción contenida en el artículo 5 de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 -, consistió en que, para su causación, bastaba acreditar la no cancelación de las cesantías solicitadas, dentro del término previsto en ese artículo: «(…) Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pag o de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo»

cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pag o de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo»

Esa ha sido la postura de esta Corporación, en donde se ha concluido:

«(…) la sanción por mora de que trata la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, previó una condición objetiva para su configuración, esto es, el incumplimiento de la entidad pública pagadora del plazo para la cancelación de la prestación social. Luego, la buena fe no constituye presupuesto o requisito sine qua non para la aplicación de los efectos de la norma, de manera que solo en el evento en el que se acredite la mala fe del empleador moroso haya lugar a su aplicación; contrario a ello, por mandato legal, para que se genere la indemnización en cabeza de la entidad obligada, bastará la acreditación por parte del afectado del no pago a partir del v encimiento de los 45 días siguientes a la ejecutoria del acto de reconocimiento; razón por la cual, no es un argumento válido la buena fe con la que dijo actuar el demandado para estos efectos»6

Resolución al caso concreto

Para esta Sala de decisión contrario a lo sostenido en el recurso interpuesto, no es necesario, para el reconocimiento del derecho pretendido, que se estructure un elemento subjetivo en la actuación de la entidad demandada, pues , se insiste, el espiritu normativo de la sanción consistió en que, para su causación, bastaba acreditar la no cancelación de las cesantías solicitadas dentro del término previsto, sin que para ello se hubiera establecido evaluación alguna de la conducta subjetiva del empleador

espiritu normativo de la sanción consistió en que, para su causación, bastaba acreditar la no cancelación de las cesantías solicitadas dentro del término previsto, sin que para ello se hubiera establecido evaluación alguna de la conducta subjetiva del empleador -buena o mala fe-.

Se aclara, que tal como lo consideró el tribunal de primera instancia, la postura de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, es propia de la indemnización moratoria contemplada en el artículo 65 del Codigo Sustantivo del Trabajo que impone la obligación de pagar , de manera completa , los salarios y prestaciones sociales a la terminación del contrato de trabajo ; pues, en caso contrario , el empleador deberá

5 Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral. Sentencia del 10 de julio de 2012, exp. 42.125, M.P. Jorge Burgos Ruiz. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1 7 de octubre de 2017, exp. 17001-23-33000-2013-00202-01(2944-14), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pagar una sanción equivalente a un día de salario por cada día de retardo, hasta por 24 meses, y un interés moratorio sobre los saldos, a partir del día siguiente al vencimiento de aquel término y hasta que se produzca el pago. En relación con ello, a nivel jurisprudencial , se ha establecido que la sola deuda no conduce de forma

24 meses, y un interés moratorio sobre los saldos, a partir del día siguiente al vencimiento de aquel término y hasta que se produzca el pago. En relación con ello, a nivel jurisprudencial , se ha establecido que la sola deuda no conduce de forma mecánica o automática a la imposición de la condena, razón por la cual, en cada caso, se hace necesario estudiar la conducta del empleador a fin de establecer si acreditó , o no, su buena fe.

De acuerdo a lo anotado, l a figura establecida en el artículo 65 del Codigo Sustantivo del Trabajo, claramente, es distinta7 a la sancion moratoria derivada del pago inportuno del auxilio de cesantias, y para cuyo reconocimiento el legislador no previó requisitos adicionales. Siendo, entonces, que en estos casos , la responsabilidad es objetiva derivada del incumplimiento de los plazos legales ; omisión que encontró acreditada el Tribunal de primera instancia.

Por todo lo anterior, se CONFIRMARÁ la decisión de primera instancia sin necesidad de elucubraciones adicionales , en la medida que los demás aspectos analizados en ésta, no fueron objeto de alzada.

De la condena en costas en segunda instancia

Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 8 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando lo s fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se

vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando lo s fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por l o antes considerado.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia.

7 La sanción contenida en el artículo 65 del CST, según su régimen, se aplica a trabajadores particulares y trabajadores oficiales, no a empleados públicos. 8 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.Radicado: 05-001-23-33-000-2018-01584-01 (4703-2024)

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Tercero: Ejecutoriado este fallo devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la aplicación “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente