CE - Sentencia 05001233300020190189901 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022)

Demandante: Caridad Ceballos García

Demandado:

Departamento de Antioquia – Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

Tema: reliquidación pensión de jubilación. Subtema 1: reajuste por inclusión y pago de prima de vida cara . Subtema 2 : reajuste anual por IPC y por actualización de salarios percibidos.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de diciembre de 202 1 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

El departamento de Antioquia mediante las resoluciones S-2018060358932 del 07 de septiembre de 2018 y S -2019060001046 del 15 de enero de 2019 , negó la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante con la inclusión de la prima de vida cara y la nivelación de salarios percibidos durante los años 1963 a 1993 conforme al IPC. Por lo anterior, la demandante solicita la nulidad de los actos

reliquidación de la pensión de vejez de la demandante con la inclusión de la prima de vida cara y la nivelación de salarios percibidos durante los años 1963 a 1993 conforme al IPC. Por lo anterior, la demandante solicita la nulidad de los actos administrativos anteriormente citados y, en consecuencia, se reliquide la prestación de la forma solicitada.

II. ANTECEDENTES

2.1. La demanda

1. Caridad Ceballos García , por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se expresan.

2.1.1. Pretensiones

2. Solicitó2 que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el departamento de Antioquia : i) Resolución S-2018060358932 del 07 de septiembre de 2018, por medio de la cual se le negó la reliquidación de pensión de

1 Según el medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. La demanda fue presentada el 30 de julio de 2019, conforme al «ACTA DE REPARTO» visible en el índice 003 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_01EXPESCANEADO(.pdf) NroActua 3», fl 116. 2 Índice 003 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_01EXPESCANEADO(.pdf) NroActua 3», fl 1.Radicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022)

Demandante: Caridad Ceballos García Demandado: Departamento de Antioquia, Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co

2 jubilación; y ii) Resolución S-2019060001046 del 15 de enero de 2019 mediante la cual se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación.

3. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene al departamento de Antioquia a: i) reconocer y liquidar de las mesadas pensionales por concepto de prima de vida cara, dejada de pagar desde el mes de febrero de 2018 ; ii) reliquidar y pagar la pensión de jubilación, considerándose para dichos efectos, la nivelación de los salarios percibidos en algunos periodos durante los años 1963 a 1993 conforme el valor del reajuste anual por IPC certificado por el DANE, por ser más favorable; iii) pagar la pensión de jubilación a partir del monto actualizado del 100% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio y el mayor valor que resulte; y iv) pagar intereses moratorios o en subsidio, indexar las diferencias pensionales adeudadas conforme al IPC.

2.1.2. Hechos

4. La Sala sintetiza los principales hechos del caso de la siguiente manera:

1. La demandante prestó sus servicios al departamento de Antioquia en el Servicio Seccional de Salud desde el 02 de diciembre de 1963 y mediante el Decreto 4008 de 09 de octubre de 1993, le fue aceptada su renuncia a partir del 29 de noviembre de

1993.

Seccional de Salud desde el 02 de diciembre de 1963 y mediante el Decreto 4008 de 09 de octubre de 1993, le fue aceptada su renuncia a partir del 29 de noviembre de 1993.

1. A través de la R esolución 629 del 09 de diciembre de 1993, el departamento de Antioquia le reconoció la pensión de jubilación, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1993, en cuantía mensual de $392.616.

1. Con sustento en las Ordenanzas 34 de 1973, 33 de 1974, 31 de 1975, 33 de 1980,34 de 1982 y 12 de 1988 expedidas por la Asamblea de Antioquia, la actora disfrutaba y devengaba el pago de la mesada de prima de vida cara y esta fue incluida como factor computable para liquidar su mesada pensional.

1. A partir de febrero de 2018, la demandada sin el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandante dejó de incluirle la prima de vida cara como factor computable para liquidar su mesada pensional.

1. Inconforme con la anterior decisión, el 31 de julio de 2018 la accionante solicitó ante la Dirección Seccional de Salud de Antioquia –Gestión Integral de Recursos, la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de la prima de vida cara y por IPC de sus mesadas , siempre que este sea más favorable y la actualización de los salarios percibidos , la cual fue resuelta negativamente mediante la R esolución S2018060358932 del 07 de septiembre de 2018.

1. Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la

salarios percibidos , la cual fue resuelta negativamente mediante la R esolución S2018060358932 del 07 de septiembre de 2018.

1. Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Resolución S-2019060001046 del 15 de enero de 2019 que confirmó en todas sus partes la Resolución S-2018060358932 del 07 de septiembre de 2018.

1. Manifestó que algunos aumentos salariales aplicados por la demandada durante los años 1963 a 1993, estuvieron por debajo del índice de inflación nacional, lo que refleja en la actualidad un valor inferior en el monto de la mesada pensional.

1. Sostuvo que la demandada no ha efectuado el reajuste de la mesada pensional según lo dispuesto por los artículos 1 de la Ley 71 de 1998 y 1 del Decreto 1160 de 1989 (incremento porcentual del salario mínimo legal).Radicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022) Demandante: Caridad Ceballos García Demandado: Departamento de Antioquia, Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

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3 9) La accionante afirmó que, por tratarse de un derecho adquirido y reconocido, debe continuar pagándosele como factor de liquidación de su pensión, la prima de vida cara.

2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

5. La entidad demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución

continuar pagándosele como factor de liquidación de su pensión, la prima de vida cara.

2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

5. La entidad demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, preámbulo, artículos 1, 2, 4, 5, 9, 11, 12, 13, 16, 22, 23, 25, 26, 29, 42, 43, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 58, 93, 94, 209, y 366 ; las ordenanzas 34 de 1973, 23 de 1974, 33 de 1974, 4 de 1975, 31 de 1975, 33 de 1980, 34 de 1982 y 12 de 1988 expedidas por la Asamblea de Antioquia; la Ley 71 de 1988, artículo 1; el Decreto 1160 de 1989; la Ley 100 de 1993, artículos 1, 3, 6, 11, 14, 36, 146, 151, 272, 273 y 288; el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 1437 de 2011, artículos 24 a 42, 88, 91 y 97.

6. En el concepto de violación expuso lo siguiente:

a) Sostuvo que en la sentencia que declaró la nulidad de la s ordenanzas 34 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y del artículo 1° de la 17 de 1981, no se dilucidaron aspectos como las situaciones jurídicas concretas (derechos pensionales) consolidados en vigencia de tales ordenanzas, los cuales están dotados de presunción de lega lidad y

como las situaciones jurídicas concretas (derechos pensionales) consolidados en vigencia de tales ordenanzas, los cuales están dotados de presunción de lega lidad y que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo los derechos pensionales extralegales obtenidos mediante acuerdo municipales u ordenanzas departamentales.

b) Insistió en que la nulidad declarada no previó la eliminación del derecho de los pensionados a seguir devengando periódicamente esas mesadas, al constituirse en un derecho adquirido conforme con los artículos 11, 146 y 273 de la Ley 100 de 1993 y con el Acto legislativo 01 de 2005.

c) Precisó que la demandada desconoció el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, en tanto la prima de vida cara constituye un derecho laboral irrenunciable para quienes adquirieron el derecho a la pensión.

d) Argumentó que la mesada pensional fue calculada con base en un salario básico desactualizado, pues durante los años 1963 a 1993 el incremento salarial fue inferior a índice de precios al consumidor, lo que quiere decir que el ingreso base de liquidación a partir del cual se liquidó la mesada pensional es inferior al que en derecho corresponde y se ha visto afectad a por la pérdida de poder adquisitivo propio del fenómeno inflacionario.

2.2. Contestación de la demanda

7. La demandada 3, se opuso a las pretensiones, y manifestó que la ordenanza que creó la prima de vida cara fue declarada nula por decisión del Consejo de Estado y por ello, se dejó de reconocer.

8. Sostuvo que no puede hablarse de derechos adquiridos, pues este pago no estaba

creó la prima de vida cara fue declarada nula por decisión del Consejo de Estado y por ello, se dejó de reconocer.

8. Sostuvo que no puede hablarse de derechos adquiridos, pues este pago no estaba amparado en normas acordes con el ordenamiento jurídico, por lo tanto, su derecho no está legitimado.

9. Frente al reajuste de la pensión por IPC o salario mínimo, precisó que desde el momento en que se reconoció la pensión a la actora, el 1 de enero de cada año se le han pagado sus mesadas con los reajustes anuales con el SMMLV y según la variación del IPC certificado por el DANE. Tanto así que para el año 1993, su mesada era de $392.616 y para el año 2019 es de $3.576.213.

3 Índice 003 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_01EXPESCANEADO(.pdf) NroActua 3», fl 127.Radicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022) Demandante: Caridad Ceballos García Demandado: Departamento de Antioquia, Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

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10. Señaló que la actora no tiene derecho a la indexación invocada, toda vez que la primera mesada se reconoció con los factores salariales que corresponden al año anterior en que adquirió el estatus de pensionada, de manera que no hubo deterioro o una pérdida de poder adquisitivo de la primera mesada.

primera mesada se reconoció con los factores salariales que corresponden al año anterior en que adquirió el estatus de pensionada, de manera que no hubo deterioro o una pérdida de poder adquisitivo de la primera mesada.

11. Finalmente, propuso las excepciones denominadas « legalidad de los actos », «inexistencia de la obligación de reliquidar la mesada pensional de jubilación », «ausencia de título jurídico de imputación», y «genérica».

2.3. Sentencia de primera instancia

12. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad mediante sentencia del 7 de diciembre de 202 14 negó las pretensiones de la demanda, sin

condena en costas. Argumentó lo siguiente:

a) Sostuvo que e stá acreditado que, a Caridad Ceballos García al momento de reconocerse su derecho pensional, le fue incluida la prima de vida cara como factor salarial computable para liquidar su mesada pensional. No obstante, en cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado que declaró que este emolumento fue creado sin la competencia que otorga la ley, a partir del año 2018 la demandada dejó de reconocer dicho factor, al considerar que las normas que la consagraban estaban por fuera del ordenamiento jurídico.

b) Argumentó que no observa desacierto en la decisión de la administración de dar cumplimiento de manera inmediata a las decisiones que en la providencia del Consejo de Estado se plasmaron respecto a la prima de vida cara, toda vez que la sentencia que declara la nulidad de una norma tiene efectos ex tunc y erga omnes , en ese sentido, no hay lugar a continuar con el reconocimiento y pago de una prestación cuyo

de Estado se plasmaron respecto a la prima de vida cara, toda vez que la sentencia que declara la nulidad de una norma tiene efectos ex tunc y erga omnes , en ese sentido, no hay lugar a continuar con el reconocimiento y pago de una prestación cuyo sustento jurídico fue anulado.

c) Precisó que contrario a lo manifestado en la demanda, no puede hablarse en este asunto de la vulneración de un derecho adquirido, ya que, la supresión de la denominada «prima de vida cara », no se debe a la creación de una norma posterior que la derogó, sino a las diferentes decisiones judiciales que estudiaron su legalidad, encontraron que la misma desde su génesis era ilegal, dado que fue creada por la Asamblea de Antioquia sin contar con la competencia para ello, lo que hizo necesario sacar las ordenanzas del ordenamiento jurídico.

d) Indicó que n o puede hablarse de que se desmejoró la situación particular de la demandante, debido a que el juez no puede entrar a proteger «derechos» que se basan en normas ilegales, que nunca debieron existir. Por lo tanto, no se desvirtúa la legalidad del acto acusado.

e) Finalmente, frente a la pretensión de reajustar la pensión de jubilación conforme al incremento del IPC o del Salario mínimo legal, señaló que según los actos acusados el incremento pensional efectuado sobre la prestación percibida por la demandante ha sido realizado en principio conforme a la Ley 71 de 1988 y luego de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se realiza según el IPC certificado por el DANE. Aplicación que según el Consejo de Estado 5 no afecta los derechos adquiridos de

sido realizado en principio conforme a la Ley 71 de 1988 y luego de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se realiza según el IPC certificado por el DANE. Aplicación que según el Consejo de Estado 5 no afecta los derechos adquiridos de quienes se pensionaron con anterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones, toda vez que , la prestación se mantiene en los términos en que fue reconocida. Diferente es que el reajuste de la mesada se realice con la fórmula prevista en la normativa vigente para asegurar el poder adquisitivo.

4 Índice 003 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_SENTENCIA_06SENTENCIAANTICIPAD(.pdf) NroActua 3». 5 Sentencia del 2 de mayo de 2013, Exp. 2009-00680-01(1185-12).Radicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022) Demandante: Caridad Ceballos García Demandado: Departamento de Antioquia, Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co

5 2.4. Recurso de apelación

13. Caridad Ceballos García, a través de apoderado interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia6, y reiteró los argumentos de la demanda, además señaló que frente a los pensionados del departamento de Antioquia cuyo derecho a la pensión de jubilación se consolidó antes de la entrada en vigencia de la

contra de la sentencia de primera instancia6, y reiteró los argumentos de la demanda, además señaló que frente a los pensionados del departamento de Antioquia cuyo derecho a la pensión de jubilación se consolidó antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, operó a su favor la denominada cosa juzgada constitucional, que les da derecho , además, a devengar de manera vitalicia, las mesadas pensionales de prima de vida cara, así algunas de las ordenanzas que previeron su creación, fueran declaradas nulas.

14. Precisó que el a quo no se pronunció frente al argumento consistente en que el departamento de Antioquia omitió la obtención de consentimiento de revocación parcial de la resolución que otorgó a la actora el reconocimiento de la pensión de jubilación, y consecuentemente, la liquidación sucesiva de las primas de vida cara en los términos de las ordenanzas 33 de 1980 y 34 de 1982, la entidad debió adelantar este procedimiento si pretendía dejar de pagar ese factor salarial.

15. Por último, indicó que el Tribunal no interpretó, o no entendió adecuadamente la consistencia de esta pretensión, que involucr ó conceptos salariales, lo pedido fue la nivelación y reajuste salarial a partir del costo de vida (inflación), para lo cual se deben aplicar principios de nominalismo y valorismo , porque no reajustar los salarios devengados en años pasados, según el porcentaje de inflación, incide y afecta el valor de la mesada pensional actual, en contravención al artículo 53 de la Constitución y del principio de progresividad salarial. Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar conceder

de la mesada pensional actual, en contravención al artículo 53 de la Constitución y del principio de progresividad salarial. Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar conceder todas las pretensiones incoadas.

2.5. Trámite de segunda instancia

16. El recurso de apelación fue admitido por el despacho sustanciador a través de auto del 26 de mayo de 20227 y conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20218, no se dio traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas.

2.6. El Ministerio Público

17. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

18. El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

3.2. Problema jurídico y metodología de su resolución

19. De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir de l siguiente problema jurídico: ¿determinar si la demandante tiene derecho a que se

6 Índice 003 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_APELACION_08APELACIONDTE(.pdf) NroActua 3». 7 Índice 004 del expediente electrónico de Samai.

6 Índice 003 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_APELACION_08APELACIONDTE(.pdf) NroActua 3». 7 Índice 004 del expediente electrónico de Samai. 8 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo-ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.Radicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022) Demandante: Caridad Ceballos García Demandado: Departamento de Antioquia, Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co

6 reanude el pago de la prima de vida cara que le fue pagada con ocasión de la pensión de jubilación de la cual es titular; y si hay lugar a reliquidar la asignación salarial de la mesada, durante los años 1963 a 1993, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor correspondiente de cada año.

20. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala reseñará, en primer lugar, el marco normativo del factor denominado «prima de vida cara ». En segundo lugar , se estudiará el caso en concreto.

3.4. Marco normativo de la prima de vida cara

21. Mediante la Ordenanza 34 del 23 de noviembre de 1973 la Asamblea Departamental de Antioquia, creó una «prima de vida cara » para los empleados públicos del departamento de Antioquia.

21. Mediante la Ordenanza 34 del 23 de noviembre de 1973 la Asamblea Departamental de Antioquia, creó una «prima de vida cara » para los empleados públicos del departamento de Antioquia.

22. A su vez la Ordenanza 33 de 1974 la consagró para todos los servidores del departamento, incluidos los obreros o trabajadores oficiales así: «se reconoce la prima de vida cara para los servidores departamentales, empleados, obreros, profesores y maestros, consistente en un setenta y cinco por ciento (75%), de su salario mensual, por una sola vez, durante el año de 1975 y de ciento por ciento (10 0%) a partir de 1976, cubierta en dos períodos por partes iguales; la primera durante el mes de febrero y la segunda mitad en el mes de agosto».

23. Y mediante Ordenanza 31 de 1975 se elevó el monto de la prestación al 100% del salario mensual «La prima de vida cara de que tratan las Ordenanzas 34 de 1973 y 033 de 1974 se pagará a todos los servidores del Departamento de Antioquia, con excepción de aquellos que desempeñen los cargos de gobernador, contralor General, etc., en cuantía del 100% del salario básico que será cubierta en dos cuotas iguales, así: el primer equivalente a la mitad de dicho salario, en el mes de febrero y la segunda, por igual valor, en el mes de agosto, de cada año».

24. Finalmente, la Ordenanza 33 de 1980, extendió la prima de vida cara a todos los pensionados del ente territorial «La prima especial de vida cara se debe pagar también a quienes disfruten de pensiones de jubilación e invalidez y traspaso o sustituciones

24. Finalmente, la Ordenanza 33 de 1980, extendió la prima de vida cara a todos los pensionados del ente territorial «La prima especial de vida cara se debe pagar también a quienes disfruten de pensiones de jubilación e invalidez y traspaso o sustituciones de pensiones cuando estas son cubiertas directamente a los beneficiarios por el

Departamento de Antioquia».

25. No obstante, valga resaltar que el compendio normativo anterior, se emitió por la Asamblea Departamental en contravía con las normas constitucionales vigentes, esto es, los artículos 76, numeral 9, y 120, numeral 21, de la Constitución de 1886, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 01 de 1968, que radican la competencia para fijar factores prestacionales de los servidores públicos en el legislativo y la potestad reglamentaria en el presidente de la República.

26. En esta misma dirección la Constitución Política de 1991, ratificó la potestad exclusiva del Congreso de la República para la regulación de factores salariales y prestacionales de los servidores públicos, de conformidad con la previsión del numeral 19 literal e) del artículo 150. En este contexto es claro que los concejos municipales y las asambleas departamentales carecen de competencia constitucional y legal para establecer factores salariales y prestacionales de los empleados públicos y trabajadores ofic iales del orden territorial, pues dicha atribución, se reitera, es exclusiva del Congreso de la República a través de una ley marco.

27. Con fundamento en el razonamiento anterior el Consejo de Estado, en sentencia del 18 de abril de 2018 en los procesos acumulados 05001233100020050097401

exclusiva del Congreso de la República a través de una ley marco.

27. Con fundamento en el razonamiento anterior el Consejo de Estado, en sentencia del 18 de abril de 2018 en los procesos acumulados 05001233100020050097401 (1231-2014) y 05001233100020050760602 (0091 -2012), dispuso «Declárese laRadicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022) Demandante: Caridad Ceballos García Demandado: Departamento de Antioquia, Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

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7 nulidad de las Ordenanzas 34 de 1973; 033 de 1974; 31 de 1975 y del artículo 1 de la Ordenanza 17 de 1981; todas ellas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia y de los numerales 4 y 5 del artículo 1 del Decreto 001 Bis de 1981 proferido por el gobernador del Departamento de Antioquia».

28. Así las cosas, por efecto de la declaratoria de nulidad, las disposiciones que regulaban la prima de vida cara se excluyen del ordenamiento jurídico, record ó que, en relación con los efectos de esa decisión, que el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011,

prescribe:

«Efectos de la sentencia. - La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue

prescribe:

«Efectos de la sentencia. - La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. […]».

29. Sobre este tema, esta Sala en sentencia del 27 de abril de 2017, expediente

11001032500020130108700 (2512-2013), precisó:

«En un primer momento la Corporación sostuvo, a partir de la sentencia de 14 de junio de 1915, con ponencia del Consejero Adriano Muñoz, que, para definir los efectos en el tiempo de las sentencias de nulidad, se debía aplicar el régimen de los actos jurídicos civiles contemplado en el Código Civil. Ello por cuanto para ese entonces, la jurisdicción contenciosa y la teoría del acto administrativo aún no había alcanzado la autonomía y madurez que lograron consolidar posteriormente y, en consecuencia, el acto administrativo era considerado y estudiado desde la (sic) órbitas del acto y del negocio jurídico civil. Entonces, de acuerdo con esta postura jurisprudencial, se tenía la nulidad

madurez que lograron consolidar posteriormente y, en consecuencia, el acto administrativo era considerado y estudiado desde la (sic) órbitas del acto y del negocio jurídico civil. Entonces, de acuerdo con esta postura jurisprudencial, se tenía la nulidad como una sanción que afectaba el acto administrativo por haber trasgredido el ordenamiento jurídico y, por tanto, debía restablecerse el entramado de las relaciones jurídicas al estado que tenían antes de su expedición, y sus efectos o consecuencias en el mundo jurídico se consideraban inválidos, es decir, que la sentencia de nul idad tenía alcances retroactivos, o sea, «ex tunc».

Dada la relevancia que cobra el referido latinazgo, precisa la Sala que significa «desde el origen» o «desde siempre»; entonces, la declaratoria de nulidad con efectos «ex tunc» es aquella que se retrotrae al día en que se concluyó un contrato, se dictó la resolución impugnada o, entró en vigor una norma de carácter general, como lo sería una ley o un acto administrativo.

Desde entonces y hasta la fecha, el mencionado criterio jurisprudencial se ha mantenido vigente, pero su sustento ha variado en el sentido de considerarse que su fuente de inspiración no se ubica en los postulados esenciales del derecho civil, sino que encuentra su razón de ser ante la necesidad de proteger principios generales del derecho adoptados por el constitucionalismo moderno, como el de conservación del ordenamiento jurídico, certeza del derecho y primacía de las normas de carácter superior.

Bajo esta óptica la jurisprudencia contenciosa ha afirmado, que como la declaración

ordenamiento jurídico, certeza del derecho y primacía de las normas de carácter superior.

Bajo esta óptica la jurisprudencia contenciosa ha afirmado, que como la declaración judicial de nulidad se funda en la existencia comprobada de vicios que afectan la validez del acto administrativo, los efectos de tal declaración deben ser «ex tunc», es decir, retroactivas, para deshacer las consecuencias derivadas de la aplicación de actos administrativos espurios. […]». [Resaltado de Sala].Radicación: 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022) Demandante: Caridad Ceballos García Demandado: Departamento de Antioquia, Secretaría Seccional de Salud y Protección Social

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co

8 3.5. Estudio del caso concreto

3.5.1. Hechos probados

30. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se puede establecer

lo siguiente:

a) Caridad Ceballos García nació el 26 de julio de 19439, de conformidad con la cédula de ciudadanía.

b) A través de la R esolución 629 del 09 de diciembre de 1993 10, el departamento de Antioquia le reconoció la pensión de jubilación, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1993, en cuantía mensual de $392.616.

c) Con sustento en las ordenanzas 34 de 1973, 33 de 1974, 31 de 1975, 33 de 1980,

1993, en cuantía mensual de $392.616.

c) Con sustento en las ordenanzas 34 de 1973, 33 de 1974, 31 de 1975, 33 de 1980, 34 de 1982 y 12 de 1988 expedidas por la Asamblea de Antioquia 11, la actora disfrutaba y devengaba el pago de la mesada de prima de vida cara y esta fue incluida como factor computable para liquidar su mesada pensional.

d) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado a través del concepto 2302 del 28 de febrero de 2017, advirtió a las entidades territoriales que «no es posible la cancelación de primas extralegales con recursos del E