CE - Sentencia 05001233300020190225801 de 2025

Radicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E)

Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

Demandada: Municipio de Puerto NareAntioquia

Temas: Impuesto de ICA año s 2015 y 20 16. Venta. Operación interna.

Transmisión de energía. Base gravable. Sanción por inexactitud.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandado contra la sentencia del 30 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo Antioquia, que decidió lo siguiente2:

PRIMERO. DECLARAR la nulidad de los actos contenidos en: i) la Resolución nro. LR -585-18-01 del 2 de abril de 2018, a través de la cual se efectuó Liquidación Oficial de Revisión en del impuesto de industria y comercio, avisos y complementarios y tableros y sobretasa bomberil por la vigencia

del 2 de abril de 2018, a través de la cual se efectuó Liquidación Oficial de Revisión en del impuesto de industria y comercio, avisos y complementarios y tableros y sobretasa bomberil por la vigencia 2015 a EPM, por parte de la Administración tributaria de Puerto Nare; ii) la Resolución LR -585-1802 del 3 de abril de 2018, mediante la cual de impuso la Liquidación Oficial de revisión en la misma materia y por la misma Administración tributaria a EPM, por la vigencia 2016; iii) la Resolución nro. 3200-23-02-08 del 3 de mayo de 2019, por medio de la cual, la Administración tributaria de Puerto Nare resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por EPM contra el acto de Liquidación Oficial de Revisión nro. LR -585-18-01; iv) la Resolución nro. 320023-02-09 del 3 de mayo de 2019, por medio de la cual, la Administración tributaria de Puerto Nare resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por EPM contra el acto de Liquidación Oficial de Revisión nro. LR-585-18-02.

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, la Administración tributaria de Puerto Nare deberá RECONOCER la firmeza de las declaraciones privadas del ICA realizadas por los años gravables 2015 y 2016. De igual forma, se ordena la devolución de los valores que EPM hubiese pagado a la Administración Tributaria de Puerto Nare, con ocasión de las Liquidaciones Oficiales LR-585-18-01 del 2 de abril de 2018 y LR -585-18-02 del 3 de abril de 2018, así como l os valores que se hubieren pagado por la sanción por inexactitud impuesta en esos mismos actos, sumas que

LR-585-18-01 del 2 de abril de 2018 y LR -585-18-02 del 3 de abril de 2018, así como l os valores que se hubieren pagado por la sanción por inexactitud impuesta en esos mismos actos, sumas que deberán ser indexadas a la fecha de la devolución efectiva.

TERCERO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO. No se condena en costas en esta instancia a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Previos requerimientos especiales y sus respectivas respuestas, mediante liquidaciones oficiales de revisión del 02 de abril de 2018 y del 03 de abril de 2018 3, el municipio de

1 Ingresó por primera vez al despacho el 06 de diciembre de 2024. SAMAI CE índice 3. 2 SAMAI Tribunal índice 42. 3 CP, ff. 57 a 66 y 116 a 125.Radicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Puerto Nare, departamento de Antioquia, modificó las declaraciones del impuesto de ICA de las Empresas Públicas de Medellín, en adelante EPM, por los años gravables 2015 y 2016, respectivamente, en el sentido de adicionar ingresos gravados por las actividades de comercialización de gas combustible y transmisión y conexión de energía eléctrica e imponer sanción por inexactitud del 50 %4, acto s que fueron confirmados en

2016, respectivamente, en el sentido de adicionar ingresos gravados por las actividades de comercialización de gas combustible y transmisión y conexión de energía eléctrica e imponer sanción por inexactitud del 50 %4, acto s que fueron confirmados en reconsideración por resoluciones del 03 de mayo de 20195.

Demanda

En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), la demandante formuló las siguientes pretensiones6:

1. Que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión nro. LR -585-18-01 de abril 2 de 2018 en materia del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil por la vigencia 2015, y de la Liquidación Oficial de Revisión No. LR-585-18-02 de abril 3 de 2018 en materia del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil por la vigencia 2016.

2. Que se declare la nulidad de las Resoluciones 320023-02-08 de 2019 y 32002302-09 de 2019 proferidas por el Municipio de Puerto Nare decisiones, emitidas frente a los recursos de reconsideración interpuestos contra las liquidaciones oficiales de revisión.

3. Que en consecuencia de la declaración anterior, se declaren en firme las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio presentadas por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. al municipio de Puerto Nare por los años gravables 2015 y 2016.

4. Que se declare que Empresas Públicas de Medellín E.S.P. no está obligada a reconocer y pagar

municipio de Puerto Nare por los años gravables 2015 y 2016.

4. Que se declare que Empresas Públicas de Medellín E.S.P. no está obligada a reconocer y pagar al municipio de Puerto Nare los valores determinados por concepto del impuesto de industria y comercio, su complementario de avisos y tableros, la sobretasa bomberil, ni las sanciones por inexactitud de que tratan las Liquidaciones Oficiales de Revisión No. LR -585-18-01 de abril 2 de 2018 y nro. LR-585-18-02 de abril 3 de 2018.

5. Que a título de restablecimiento del derecho, el Municipio de Puerto Nare devuelva a Empresas Públicas de Medellín ESP toda suma que por concepto de Impuesto de Industria y Comercio ésta le haya cancelado con fundamento en los actos administrativos demandados y que dicha suma sea indexada y devuelta con intereses comerciales.

6. Que se condene en costas al Municipio de Puerto Nare.

La actora invocó como normas vulneradas, las siguientes:

Artículo 29 de la Constitución Política. Artículos 1494,1495 y 1849 del Código Civil. Artículo 905 del Código de Comercio. Artículos 1 y 14 [nums. 21 y 28] de la Ley 142 de 1994. Artículo 647 del Estatuto Tributario (ET). Artículos 32, 33, 35, 36 y 37 de la Ley 14 de 1983. Artículo 196 del Decreto 1333 de 1986. Artículo 51 de Ley 383 de 1997. Artículos 28 numeral 3 y 205 del Acuerdo 021 de 2013 del Concejo Municipal de Puerto Nare.

Artículo 196 del Decreto 1333 de 1986. Artículo 51 de Ley 383 de 1997. Artículos 28 numeral 3 y 205 del Acuerdo 021 de 2013 del Concejo Municipal de Puerto Nare. Artículo 21 del Acuerdo 011 de 2017 del Concejo Municipal de Puerto Nare.

4 El artículo 21 del Acuerdo Municipal 011 de 2017 rebajó al 50% la sanción por inexactitud que el artículo 205 del Acuerdo Municipal 21 de 2013, vigente por los periodos 2015 y 2016, establecía en el 160%. 5 CP, ff. 86 a 102 y 144 a 160. 6 CP, f. 3.Radicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Como concepto de la violación, expuso, en síntesis, lo siguiente7:

1. No procede la adición de ingresos por comercialización de gas combustible. El artículo 18 de la Ley 142 de 1994 impone a las sociedades, que bajo una misma persona jurídica prestan simultáneamente diferentes servicios públicos domiciliarios, la obligación de llevar contabilidad separada por cada una de estas actividades. Teniendo en cuenta lo anterior, los negocios de alcantarillado, energía y gas que realiza EPM entre sus dependencias se celebran entre la misma persona jurídica y, en consecuencia, las operaciones contables que realiza la empresa por cada negocio deben consolidarse al final, bajo unos mismos estados financieros . Este proceso contable implica que debe

dependencias se celebran entre la misma persona jurídica y, en consecuencia, las operaciones contables que realiza la empresa por cada negocio deben consolidarse al final, bajo unos mismos estados financieros . Este proceso contable implica que debe hacerse un proceso depurativo para eliminar las operaciones económicas realizadas entre distintas dependencias de la misma compañía, con el fin de reflejar únicamente los saldos de las operaciones realizadas con terceros , correspondientes a las entradas y salidas efectivas de recursos, que son las que se reflejan fiscalmente en los impuestos de renta e ICA. De no ser así, los estados financieros quedarían sobreestimados por la inclusión de partidas que no son efectivas, esto es, que no devienen de la realización de operaciones económicas con terceros.

En esa dinámica, la vicepresidencia de gas y la vicepresidencia de generación eléctrica de EPM celebraron un acuerdo por el cual la primera se comprometió a proveerle gas a la segunda para generación de energía en una termoeléctrica. Esta operación fue tomada por el municipio demandado como una compraventa de gas , por lo cual procedió a adicionar como ingresos gravados por los años 2015 y 2016, el monto estipulado del acuerdo, que, se reitera, solo es fijado para efectos internos. Dicho acuerdo no puede ser considerado una venta o suministro de gas por ausencia del requisito de la bilateralidad que es connatural a contratos como el de compraventa. Entonces, en realidad se trata de la utilización de un insumo de la compañía y no de una venta, pues EPM no puede venderse gas a sí misma.

En definitiva, no se configura el hecho generador del impuesto de ICA en tanto que la operación interna de la compañía no puede considerarse actividad comercial, industrial o

venderse gas a sí misma.

En definitiva, no se configura el hecho generador del impuesto de ICA en tanto que la operación interna de la compañía no puede considerarse actividad comercial, industrial o de servicios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Acuerdo Municipal 021 de 2013 y la ley de servicios públicos.

2. Improcedencia de la adición de ingresos por transmisión de energía. Según el demandado, EPM debe adicionar todos los ingresos obtenidos por el servicio de transmisión de energía prestado al cliente Mansarovar. Si bien los ingresos adicionados corresponden a lo facturado a dicha sociedad, no todo lo facturado es ingreso para EPM en los periodos fiscalizados, pues una parte corresponde a «ingresos diferidos» que, en realidad, no representan flujos de entrada efectiva de recursos, en forma de incrementos del activo o disminuciones del pasivo o una combinación de ambos, dado que son dineros que se obtendrán en periodos distintos a los fiscalizados. En efecto, de acuerdo con el modelo financiero del negocio celebrado con Mans arovar, el servicio de conexión de energía se realizó a 10 años, pero el pago se pactó a 5 años, en periodos mensuales y actualizaciones anuales, de acuerdo con el índice de precios del productor (IPP), con la posibilidad de diferir los ingresos por un término igual al del contrato.

Por otro lado, las redes de transmisión pasan por varios municipios y no únicamente por Puerto Nare, por lo que, en relación con el servicio prestado a Mansarovar, la tributación debe hacerse de forma proporcional en cada uno de estos municipios.

Por otro lado, las redes de transmisión pasan por varios municipios y no únicamente por Puerto Nare, por lo que, en relación con el servicio prestado a Mansarovar, la tributación debe hacerse de forma proporcional en cada uno de estos municipios.

7 CP, ff. 6 vto. al 22.Radicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

3. No hay lugar a la sanción por inexactitud. Como acaba de verse, el menor valor a pagar por impuesto se debe a una diferencia de criterios entre la actora y la Administración frente al derecho aplicable que la exime de la sanción.

Contestación de la demanda

El demandado se opuso a las pretensiones, por las siguientes razones8:

1. Procede la adición de ingresos por comercialización de gas combustible. Al desarrollar diferentes actividades de servicios públicos , EPM está obligada a lleva r contabilidad individual por cada una de estas actividades para generar independencia interna y externa, pues, pese a ser un solo ente jurídico, se somete a las condiciones legales propias de cada actividad. En este caso, por los años 2015 y 2016, la vicepresidencia de gas vendió gas combustible a la vicepresidencia de energía. Por tanto, existe una actividad de comercialización de gas en la medida en que hay un suministrador del gas ( vicepresidencia gas), un receptor ( vicepresidencia energía) y un pago, por lo

vicepresidencia de gas vendió gas combustible a la vicepresidencia de energía. Por tanto, existe una actividad de comercialización de gas en la medida en que hay un suministrador del gas ( vicepresidencia gas), un receptor ( vicepresidencia energía) y un pago, por lo que, en los términos del artículo 51 de la Ley 383 de 1997, es una actividad gravada con el impuesto de ICA.

No hubo pronunciamiento frente a la adición de ingresos por transmisión de energía.

2. Procede la sanción por inexacti tud. La sanción impuesta es legal pues no se está ante una diferencia de criterios frente al derecho aplicable, sino, ante unas cifras declaradas que no son correctas o verdaderas.

Sentencia apelada

El Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados sin condenar en costas por las siguientes razones9:

1. No procede la adición de ingresos por comercialización de gas. El convenio celebrado entre las vicepresidencias del EPM sobre el cual el demandado hizo recaer el impuesto de ICA no corresponde a una compraventa, pues no existen l os elementos esenciales de onerosidad y bilateralidad que son propios de este tipo de contratos, dado que dichas dependencias no tienen personería jurídica, sino, que hacen parte del mismo ente económico. Se trata de un movimiento contable que hizo EPM , consistente en trasladar un insumo, gas combustible, a una dependencia y, a cambio, entregar el valor de éste a la dependencia que facilitó dicho combustible. Es decir, es un convenio interno de servicios en el marco de los negocios propios de EPM , sin repercusiones tributarias, que tiene explicación en el hecho de que el artículo 18 de la Ley de 142 de 1994 exige a

de servicios en el marco de los negocios propios de EPM , sin repercusiones tributarias, que tiene explicación en el hecho de que el artículo 18 de la Ley de 142 de 1994 exige a las empresas de servicios públicos llevar contabilidad separada por cada tipo de servicio que presten. Así, la regulación jurídica en la materia justifica en el caso bajo examen la existencia de contabilidades separadas en E PM, una para la unidad estratégica de comercialización y suministro de gas y, otra, para la unidad estratégica de generación de energía eléctrica.

2. Es improcedente la adición de ingresos por comercialización de energía. La venta de energía es una actividad gravada con el impuesto de ICA. No obstante, en el caso concreto no procede la adición de ingresos por que se trató de una venta diferida, con

8 CP, ff. 186 a 195 vto. 9 SAMAI Tribunal índice 42.Radicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 plazos para su amortización. Por ello, por los periodos fiscalizados no existe ningún ingreso efectivo que incremente el patrimonio de la empresa, de forma tal que la adición de ingresos no tiene fundamento legal.

Teniendo en cuenta que se anulan los actos demandados, a título de restablecimiento del derecho, se ordena la firmeza de las declaraciones de ICA de los periodos 2015 y 2016, por lo que «resulta procedente ordenar la devolución de los valores que EPM hubiese

Teniendo en cuenta que se anulan los actos demandados, a título de restablecimiento del derecho, se ordena la firmeza de las declaraciones de ICA de los periodos 2015 y 2016, por lo que «resulta procedente ordenar la devolución de los valores que EPM hubiese pagado a la administración tributaria de Puerto Nare, con ocasión de las liquidaciones oficiales», debidamente indexados . No obstante, se niega la pretensión de reconocimiento de intereses comerciales, pues estos «solo proceden como sanción por un incumplimiento en el pago, situación que en este proceso no se ha dado en la medida en que solo a partir de la ejecutoria de esta decisión, en caso de producirse, aparece la obligación de hac er (devolver lo pagado) por la demandada».

3. Sin condena en costas. No se condena en costas puesto que la actuación de las partes no es temeraria o sin fundamento legal.

Recurso de apelación

El demandado apeló la sentencia de primera instancia por los motivos que se resumen de la siguiente manera10:

1. Procede la adición de ingresos. En el acuerdo entre vicepresidencias queda claro que EPMgas compra gas para luego venderlo a EPM -energía para la operación de la planta termoeléctrica Termosierra, lo que configura una actividad comercial de compraventa de gas. En efecto, cuando la dependencia EPM-gas ejecuta la actividad de suministro de gas, asume la responsabilidad de comercialización del gas, calcula el monto de cada transacción y liquida el respectivo documento de cobro que es pagado por EPMenergía, situación que no fue analizada por el Tribunal . La realidad es que el fallo de primera instancia apli có la regla general de causación y base gravable del

monto de cada transacción y liquida el respectivo documento de cobro que es pagado por EPMenergía, situación que no fue analizada por el Tribunal . La realidad es que el fallo de primera instancia apli có la regla general de causación y base gravable del impuesto de industria y comercio, desconociendo las reglas especiales del tributo establecidas en las Leyes 142 de 1994, 383 de 1997 y 401 de 1997.

Se reitera que, al desarrollar diferentes actividades de servicios públicos, EPM está obligada a llevar contabilidad individual por cada una de estas actividades para generar independencia interna y externa, pues, pese a ser un solo ente jurídico, se somete a las condiciones legales propias de cada actividad y sobre cada una de estas actividades recae el impuesto de ICA.

Transmisión de energía. El Tribunal no tuvo en cuenta que el presente proceso versa sobre la actividad de transmisión y conexión de energía eléctrica, cuyo impuesto de ICA se causa donde está ubicada la subestación, según el artículo 51 de la Ley 383 de 1997. No se refiere a la venta de energía, como lo entendió el fallo apelado.

Como se expuso en la contestación de la demanda, EPM facturó a Mansarovar cargos de conexión a las redes SDL, STR y STN, por los años 2015 y 2016, ingresos que no fueron declarados en esos periodos. El hecho que se hayan pactado ingresos diferidos, es una situación que no exonera a EPM de ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, conforme la regla especial según la cual, en las actividades de transmisión y conexión de energía eléctrica, dicho impuesto se causa en el municipio donde se

es una situación que no exonera a EPM de ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, conforme la regla especial según la cual, en las actividades de transmisión y conexión de energía eléctrica, dicho impuesto se causa en el municipio donde se

10 SAMAI CE índice 2, certificado 48ED_RECURSODE_43RecursodeApelacion(.pdf) NroActua 2.Radicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 encuentre ubicada la subestación y la base gravable es el promedio mensual de ingresos obtenidos. Por ello, contrario al entendimiento de EPM, no es determinante que las redes pasen por varios municipios.

Pronunciamientos finales

La demandante pidió confirmar la sentencia apelada. Al efecto, insistió en que la realización de actividades comerciales, industriales o de servicios requiere del elemento de la bilateralidad, esto es, de la interacción de dos o más personas, lo cual no ocurre, pues lo glosado por la administración corresponde a operaciones de índole interno, entre dependencias de la misma compañía, que no pueden considerarse actos de comercio o venta.

En lo que respecta a la transmisión de energía, el apelante se limita a señalar que lo relevante es la ubicación de la subestación, pero no se pronuncia y menos desvirtúa el argumento del Tribunal sobre la obtención efectiva del ingreso por tratarse de ingresos diferidos que no se obtuvieron en los periodos fiscalizados sino en los años en que se

relevante es la ubicación de la subestación, pero no se pronuncia y menos desvirtúa el argumento del Tribunal sobre la obtención efectiva del ingreso por tratarse de ingresos diferidos que no se obtuvieron en los periodos fiscalizados sino en los años en que se empieza a amortizar el pago. Siendo así, no hay lugar a la adición de ingresos ni a revisar la decisión del Tribunal en ese aspecto.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

En los términos de la apelación interpuesta por el demandado, la Sala establece si por los periodos en discusión es procedente la adición oficial a la actora de ingresos gravados con el impuesto de industria y comercio por concepto de comercialización de gas y transmisión de energía ($38.145.009.000 por el año gravable 2015 y $20.540.302.000 , por el periodo 2016). De ser el caso, analiza la procedencia de la sanción por inexactitud impuesta.

Análisis del caso concreto

En los actos enjuiciados, proferidos por los años 2015 y 2016, el demandado consideró, de un lado, que el acuerdo celebrado entre la vicepresidencia gas (suministrador) y la vicepresidencia energía (receptor), de EPM, en el que la primera se comprometió a suministrar gas a la segunda para generación de energía en una termoeléctrica, constituía una actividad de comercialización de gas gravada con el impuesto de ICA en los términos de los artículos 24-1 de la Ley 142 de 1994, 51 de la Ley 383 de 1997 y 11 de la Ley 401 de 1997. De otro lado, el municipio también consideró que EPM no declaró

los términos de los artículos 24-1 de la Ley 142 de 1994, 51 de la Ley 383 de 1997 y 11 de la Ley 401 de 1997. De otro lado, el municipio también consideró que EPM no declaró todos los ingresos facturados al cliente Mansarovar por concepto de transm isión de energía.

Por su parte, la demandante alega que el acuerdo entre vicepresidencias es una operación contable de índole interno de la compañía, dada la obligación legal de llevar contabilidad separada por cada uno de los servicios públicos prestados, que no puede considerarse venta por ausencia del elemento esencial de la bilateralidad propio de los contratos de compraventa y de toda actividad comercial.

En lo que atañe a los ingresos por transmisión de energía, señaló que no todo lo adicionado por el municipio son ingresos para la sociedad, pues existen «ingresosRadicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 diferidos» que no se han percibido efectivamente en los periodos discutidos, sino que sólo constituirán ingresos en periodos posteriores, «cuando se empiecen a «amortizar». En ese orden de ideas, dichos ingresos no deben hacer parte de la base gravable del impuesto de ICA en los periodos fiscalizados.

El Tribunal acogió los argumentos de la demandante y anuló los actos acusados, f rente a lo cual el demandado, en la apelación, insistió en que el acuerdo entre vicepresidencias

impuesto de ICA en los periodos fiscalizados.

El Tribunal acogió los argumentos de la demandante y anuló los actos acusados, f rente a lo cual el demandado, en la apelación, insistió en que el acuerdo entre vicepresidencias de EPM es una actividad de comercialización de gas combustible donde EPM -energía actúa como usuario final y EPM -gas, como vendedora, sin que sea relevante que dicha operación se dé dentro de la misma compañía. En lo que respecta a la transmisión de energía, insistió en la procedencia de la adición de todos ingresos facturados en la medida en que la subestación de energía se encuentra ubicada en la jurisdicción de Puerto Nare y el diferimiento de ingresos no la exime del impuesto.

Ahora bien, en consonancia con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el artículo 28 [numeral 3] del Acuerdo Municipal 021 de 2013 (Estatuto de Rentas de Puerto Nare) señala que constituye hecho generador del impuesto de ICA «la realización y/o desarrollo de actividades industriales, comerciales, de servicios y financieros en forma directa o indirecta en jurisdicción de Puerto Nare». Esta misma norma local, al igual que lo hace el artículo 33 de la citada ley frente a la base gravable, dispone que el impuesto «se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: devoluciones, ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios».

devoluciones, ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios».

A su turno, el artículo 31 del referido acuerdo reproduce el concepto de actividad comercial del artículo 35 de la Ley 14 de 1983, al señalar que «se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios».

Por su parte, el artículo 51 de la Ley 383 de 1997, establece que el impuesto de industria y comercio en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final, sobre el valor promedio mensual facturado y «en las actividades de transmisión y conexión de energía eléctrica, el impuesto se causa en el municipio en donde se encuentre ubicada la subestación y, en la de transporte de gas combustible, en puerta de ciudad. En ambos casos, sobre los ingresos promedios obtenidos en dicho municipio».

La noción de ingresos se encuentra definida en el artículo 38 del Decreto 2649 de 1993 (vigente para la época de los hechos) como «flujos de entrada de recursos, en forma de incrementos del activo o disminuciones del pasivo o una combinación de ambos, que generan incrementos en el patrimonio, devengados por la venta de bienes, por la prestación de servicios o por la ejecución de otras actividades, realizadas durante un periodo, que no provienen de los aportes de capital».

incrementos en el patrimonio, devengados por la venta de bienes, por la prestación de servicios o por la ejecución de otras actividades, realizadas durante un periodo, que no provienen de los aportes de capital».

De otro lado, esta Sección ha distinguido entre el servicio público domiciliario de gas y la comercialización de gas que se hace al margen del servicio público domiciliario de gas . De acuerdo con el régimen jurídico establecido en la Ley 142 de 1994, el primero corresponde al «conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición», así comoRadicado: 05001-23-33-000-2019-02258-01 (29646)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «las actividades complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria» (artículo 14.28); mientras que la comercialización de gas, al margen del servicio público domiciliario de gas, consiste en «la compra del producto para su posterior venta a usuarios que no sean finales »11. De forma similar, el artículo 3 de la Resolución CREG 089 de 2013, (vigente para la época de los hechos) , señala que la comercialización de gas es la «actividad consistente en la compra de gas natural y/o de capacidad de transporte en el mercado primario y/o en el mercado secundario y su venta con

comercialización de gas es la «actividad consistente en la compra de gas natural y/o de capacidad de transporte en el mercado primario y/o en el mercado secundario y su venta con destino a otras operaciones en dichos mercados, o a los usuarios finales. En el caso de la venta a los usuarios finales también incluye la intermediación comercial de la distribución de gas natural».

De acuerdo con el artículo 3 de la Resolución CREG 15 de 2018, el usuario final es «la persona natural o jurídica que se benefici