CE - Sentencia 08001233100020120036101 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 08001 2331 000 2012 00361 01

Demandante: Transportes Monterrey Ltda.

Demandada: Área Metropolitana de Barranquilla Tema: Principio de legalidad en materia sancionatoria. Efectos de sentencia que declara la nulidad de un acto general. Son inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 20 de junio de 2014 , proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda1

I.1.1. Las pretensiones

1. La sociedad Transportes Monterrey Ltda., en adelante parte demandante, por conducto de apoderad a judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda previa solicitud de suspensión provisional, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“[…] Se acude a este medio de control con el objeto de que declare mediante sentencia que haga transito (sic) a cosa juzgada la nulidad de los siguientes actos

el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“[…] Se acude a este medio de control con el objeto de que declare mediante sentencia que haga transito (sic) a cosa juzgada la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución Metropolitana No. 080 -12 del Veintiséis (26) de Marzo de Dos Mil Doce (2012) suscrito (sic) por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla, doctor RICARDO RESTREPO ROCA y por medio del cual (sic) se falla investigación administrativa adelantada contra la empresa TRANSPORTES MONTERREY LIMITADA con Nit No. 890.100.499 - 1 y Resolución Metropolitana No. 156 -12 del Veinte (20) de Junio de Dos Mil Doce (2012) suscrito por el Director Encargado del Área Metropolitana de Barranquilla, doctor FRANCO FIORENTINO POSTERARO y por medio del cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto por TRANSPORTES MONTERREY LIMITADA contra la Resolución Metropolitana No. 080 - 12 del Veintiséis (26) de Marzo de Dos Mil Doce (2012).

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad pretendida se restablezca el derecho, exonerando a la empresa TRANSPORTES MONTERREY LIMITADA frente

1 Cfr. Folios 1 a 36 del cuaderno principal. Escrito de corrección de la demanda obra a folios 78 a 83 del cuaderno principal. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”.2

Radicación núm.: 08001 2331 000 2012 00361 01

Demandante: Transportes Monterrey Ltda.

Radicación núm.: 08001 2331 000 2012 00361 01

Demandante: Transportes Monterrey Ltda.

a la investigación administrativa adelantada contra esta por la presunta comisión de contravenciones a normas de transporte publico (sic) colectivo de pasajeros de radio de acción urbana relacionados con el despacho servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados por hechos ocurridos el día 29 de Agosto de 2011.

También se solicita que a título de restablecimiento del derecho el pago de los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales que se causen como consecuencia de la imposición y práctica de las medidas cautelares que en ejercicio de la Jurisdicción Coactivas (sic) que adelante la demandada en procura de hacer valer el crédito contenido en la multa impuesta. Para determinar el monto de dicho reconocimiento, se insiste ante este Honorable Tribunal que en la sentencia que resuelva el fondo de este asunto se de (sic) dentro de los parámetros establecidos en el Artículo 193 de la Ley 1437 de 2011, a fin de poder promover el trámite incidental de rigor. […]”. (Mayúsculas del texto)

I.1.2. Los hechos

2. La actora adujo como principales hechos relevantes los siguientes:

3. El Área Metropolitana de Barranquilla que funge como autoridad de transporte público metropolitano en la jurisdicción de los municipios de Soledad, Galapa, Puerto Colombia, Malambo y el distrito de Barranquilla adelantó una investigación administrativa en contra de la empresa Transporte Monterrey Ltda., por haber infringido las normas de transporte contenidas en el Decreto 3366 de 21 de

Puerto Colombia, Malambo y el distrito de Barranquilla adelantó una investigación administrativa en contra de la empresa Transporte Monterrey Ltda., por haber infringido las normas de transporte contenidas en el Decreto 3366 de 21 de noviembre de 20033.

4. Mediante la Resolución 080.12 de 26 de marzo de 2012 4, la parte demandada impuso una sanción de una multa por valor de 500 SMLMV, equivalentes a $283.350.000, por haber transgredido el literal o) del artículo 22 del Decreto 3366 de 2003.

5. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 24 de septiembre de 20095, declaró la nulidad del artículo 22 del Decreto 3366 de 2003, que sirvió de fundamento para adoptar la sanción.

6. El artículo 22 del decreto ibidem contempla sanciones para los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos taxi, calidad que no tiene la sociedad actora puesto que es una empresa dedicada a la prestación del transporte público colectivo de pasajeros, por lo que no le era aplicable esa sanción.

7. La parte demandante interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Área Metropolitana de Barranquilla, mediante la Resolución 156.12 de 20 de junio de 2012 6, en el sentido de confirmar el acto recurrido.

3 “[…] Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos. […]”. 4 “[…] Por medio de la cual se falla la investigación administrativa adelantada contra la empresa transportes Monterrey

Automotor y se determinan unos procedimientos. […]”. 4 “[…] Por medio de la cual se falla la investigación administrativa adelantada contra la empresa transportes Monterrey Limitada identificada con NIT No. 890.100.499-1. […]”. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2009, radicado: 11001 0324 0000 2004 00186 01. 6 “[…] Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Transportes Monterrey Ltda., contra la Resolución 080.12 de veintiséis (26) de marzo de dos mil doce (2012) […]”.3

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Demandante: Transportes Monterrey Ltda.

8. El Área Metropolitana de Barranquilla, mediante la Resolución 156.12 de 2012 supra, reconoció que si bien se invocó como norma infringida el literal o) del artículo 22 del Decreto 3366 de 2003, ello obedeció a un error de digitalización, puesto que la normatividad aplicable era el literal o) del artículo 14 del decreto ibidem.

9. El literal o) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003 indica que las empresas de transporte público colectivo de pasajeros y mixto de radio de acción metropolitano, municipal o distrital serán sancionadas con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes por “[…] o) Despachar servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados […]”.

10. Los actos demandados fueron suscritos por el director del Área Metropolitana de

mínimos mensuales legales vigentes por “[…] o) Despachar servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados […]”.

10. Los actos demandados fueron suscritos por el director del Área Metropolitana de Barranquilla, sin tener competencia para ello.

I.1.3. Fundamentos de derecho y el concepto de violación

I.1.3.1. Fundamentos de derecho

11. La parte demandante estimó que se transgredieron las siguientes normas: los artículos 4.°, 6.°, 29 y 58 de la Constitución Política y; 4.°, 5.°, 7.°, 8.°, 9.° y 26 del Decreto 3366 de 2003.

I.1.3.2. El concepto de violación

12. Sostuvo que la parte demandada inobservó el principio de legalidad, toda vez que esta autoridad impuso una sanción a la parte demandante, sin que exista norma expresa que así lo permita y sin que la infracción se encuentre tipificada como falta en el ordenamiento jurídico vigente.

13. Resaltó que el inciso 2.° del artículo 29 de la Constitución Política reconoce el principio de legalidad, según el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa , garantía que resulta aplicable no solo a los juicios penales sino extensiva a todos los procedimientos a dministrativos sancionatorios.

14. Aludió a los pronunciamientos de la Corte Constitucional , en los cuales se ha señalado que la sanción administrativa no puede ser ajena al principio de legalidad.

A través de est a garantía se busca que toda infracción sea castigada de

14. Aludió a los pronunciamientos de la Corte Constitucional , en los cuales se ha señalado que la sanción administrativa no puede ser ajena al principio de legalidad.

A través de est a garantía se busca que toda infracción sea castigada de conformidad con las normas preexistente s al hecho que se le atribuye al sancionado.

15. Indicó que el principio de legalidad exige que la sanción se encuentre contemplada en una norma con rango de ley, la cual debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos, el legislador debe permitir su determinación.4

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16. Agregó que la parte demandada omitió dar aplicación al artículo 4.° del Decreto 3366 de 2003, que establece los criterios para la graduación de las sanciones, puesto que, le impuso una multa a la sociedad actora por valor de 500 SMLMV, sin indicar cuál fue el grado de perturbación del servicio público de transporte ; especificar cuáles fueron los daños ocasionados a la infraestructura de transporte ; identificar en qué consistió el riesgo a la integridad y a la vida de las personas, a los bienes que se transportaban y; precisar los perjuicios ocasionados a los mismos para justificar la máxima sanción posible.

17. Expuso que los actos demandados incurren en falsa motivación, porque la situación de hecho que sirvió de fundamento para adoptar l a sanción se re vela inexistente.

18. Explicó que la empresa fue sancionada por haber despachado servicios de

situación de hecho que sirvió de fundamento para adoptar l a sanción se re vela inexistente.

18. Explicó que la empresa fue sancionada por haber despachado servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados . S in embargo, “[…] lo que sumariamente se probo (sic) es la existencia de un vehículo por fuera del plan de rodamiento de la empresa, que transitaba por una vía pública de la ciudad, sin que se demostrase que efectivamente había sido despachado por la empresa, por el contrario, lo que quedo (sic) probado es que efectivamente el mismo no había sido despachado por la empresa hacia el lugar donde fue encontrado […]”.

19. Argumentó que los actos demandados fueron suscritos por el director del Área Metropolitana de Barranquilla, sin tener competencia para ello. Al respecto, destacó que de conformidad con los artículos 7.°, 18 y 19 de la Ley 128 de 23 de febrero de 19947, la dirección y administración del área metropolitana está a cargo de una junta metropolitana, un gerente y las unidades técnicas, sin que esté prevista la figura del director.

I.2. La contestación de la demanda8

20. El Área Metropolitana de Barranquilla contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones.

21. Explicó que el Área Metropolitana de Barranquilla es una autoridad de transporte colectivo y masivo dentro de la jurisdicción de los municipios de Soledad, Galapa, Puerto Colombia, Malambo y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y, como tal, tiene a su cargo la inspección, la vigilancia y el control de

Puerto Colombia, Malambo y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y, como tal, tiene a su cargo la inspección, la vigilancia y el control de la prestación del servicio público de transporte terrestre colectivo metropolitano.

22. Aceptó que era cierto que el artículo 22 del Decreto 3366 de 2003 fue declarado nulo por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 24 de septiembre de 2009, al considerar que las sanciones deben estar contempladas en la ley. Por ende, se debía acudir al artículo 46 de la Ley 336 de 20 de diciembre de 19969, en especial, el literal c) que señala que la imposición de las multas procede

7 “[…] Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas. […]”. 8 Cfr. Folios 100 a 105 del cuaderno principal. 9 “[…] Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte. […]”.5

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en todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas de transporte.

23. Estimó que el artículo 7.° de la Ley 128 de 1994 establece que la dirección y administración del área metropolitana está a ca rgo de una junta metropolitana, un alcalde metropolitano y un gerente, quien será su representante legal . Ahora, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1569 de 1998, estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales y el cargo

alcalde metropolitano y un gerente, quien será su representante legal . Ahora, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1569 de 1998, estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales y el cargo de gerente fue catalogado como “[…] Director del Área Metropolitana […]”.

24. Observó que los actos demandados fueron expedidos por el Director General del Área Metropolitana de Barranquilla, en su calidad de representante lega l del área metropolitana, quien tiene la competencia “[…] de ejercer las funciones que la Constitución, la Ley y los Estatutos le asignan a esta entidad en materia de transporte público colectivo metropolitano. […]”.

25. Destacó que el servicio público esencial de l transporte se encuentra sujeto a la regulación por parte del Estado, el cual debe estar dirigido a la prelación del interés general sobre el particular y los actos que emanan de la administración pública se encuentran cobijados por el principio de presunción de legalidad.

I.3. La fijación del litigio

26. El 6 de marzo de 201410 se celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 y se fijó el litigio en los siguientes términos:

“[…] Problema jurídico:

Se deberá determinar si la actuación administrativa adelantada por parte del Área Metropolitana de Barranquilla, que culminó con la imposición de multa de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes , a la empresa Transporte Monterrey Ltda., estuvo ajustada a la normatividad aplicable para el caso. (Ley 336 de 1996 y Decreto 3366 de 2003).

mínimos legales mensuales vigentes , a la empresa Transporte Monterrey Ltda., estuvo ajustada a la normatividad aplicable para el caso. (Ley 336 de 1996 y Decreto 3366 de 2003).

Igualmente, en dicho interrogante jurídico se estudiará, lo concerniente a s i la multa impuesta a la empresa Transportes Monterrey Ltda., tuvo en cuenta el tema de la gradualidad de la infracción cometida.

[…]

Seguidamente el señor magistrado acoge lo solicitado por la actora y resuelve que además de lo dicho en la fijación del litigio de (sic) incorpora lo dicho por la parte demandante de tener en cuenta la falta de motivación, el debido proceso y las normas que se han violado.

[…]”.

10 Cfr. Folios 191 a 199 del cuaderno principal.6

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I.4. La sentencia de primera instancia11

27. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 20 de junio de 2014, denegó las pretensiones de la demanda y no condenó en costa s, con

fundamento en los siguientes argumentos:

28. Explicó que el Área Metropolitana de Barranquilla adelantó una investigación en contra de la empresa Transportes Monterrey Ltda., con sustento en el informe único de infracción de transporte, por haber infringido el literal o) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003, consistente en haber despachado servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados. Como consecuencia de ello, impuso una sanción

de infracción de transporte, por haber infringido el literal o) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003, consistente en haber despachado servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados. Como consecuencia de ello, impuso una sanción de multa equivalente a 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

29. Agregó que el artículo 14 del Decreto 3366 de 2003, establece que esta conducta es sancionada con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes. No obstante ello, el Consejo de Estado, en sentencia de 24 de septiembre de 2009, declaró la nulidad de algunas disposiciones contenidas en el Decreto 3366 de 2003, al considerar que las sanciones debían estar previstas en la ley.

30. Indicó que era necesario acudir al literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, que señala que hay lugar a la imposición de multas que pueden oscilar entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando las conductas no tuvieran asignada una sanción específica y constituyeran violación a las normas de transporte, situación que se presentó en el caso sub examine.

31. Aclaró que era cierto que mediante la Resolución 080.12 de 26 de marzo de 2012, la parte demandada incurrió en un yerro por cuanto se dispuso que la infracción era la prevista en el literal o) del artículo 22 del Decreto 3366 de 2003. Sin embargo, a través de la Resolución 156 .12 de 20 de junio de 2012, se aclaró que se había incurrido en un error de digitalización, por cuanto la infracción se encontraba

través de la Resolución 156 .12 de 20 de junio de 2012, se aclaró que se había incurrido en un error de digitalización, por cuanto la infracción se encontraba contenida en el literal o) del artículo 14 ibidem.

32. Anotó que la actuación administrativa que culminó con la imposición de la sanción de multa a la empresa Transportes Monterrey Ltda. se encuentra ajustada a la normatividad aplicable al caso, en particular, a la Ley 336 de 1996 y al Decreto 3366 de 2003.

33. En relación con la gradualidad de la multa, precisó que en los actos demandados sí se tomaron en cuenta los parámetros previstos en el artículo 46 de la Ley 336 de

1996. Así las cosas, consideró que la conducta de la parte demandante afectó negativamente la prestación adecuada del servicio , en condiciones de calidad , oportunidad y seguridad.

11 Cfr. Folios 249 a 262 del cuaderno principal.7

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34. Advirtió que la sanción de multa impuesta a la parte actora “[…] no fue arbitraria, ni desproporcional con relación a la conducta cometida, ya que con el proceder de dicha empresa, no sólo se afectó la línea de rutas que estaba autorizada para transitar por Murillo – Soledad 2000Granabastos, sino que además desatendió la orden señalada en la Resolución Metropolitana No. 301 -10 de fecha 6 de julio de 2010, que había revocado el permiso de la empresa demandante, para circular por dicho recorrido, y que era de obligatorio cumplimiento. […]”.

orden señalada en la Resolución Metropolitana No. 301 -10 de fecha 6 de julio de 2010, que había revocado el permiso de la empresa demandante, para circular por dicho recorrido, y que era de obligatorio cumplimiento. […]”.

35. Consideró que los actos demandados fueron expedidos por el director del Área Metropolitana de Barranquilla, quien tiene la condición de representante legal de esa entidad.

1.5. El recurso de apelación12

36. La parte demandante apeló el fallo de primera instancia, con sustento en los

siguientes argumentos:

37. Reiteró que a través de la Resolución 080.12 de 26 de marzo de 2012, la parte demandada impuso una sanción de una multa por valor de 500 SMLMV, por haber transgredido el literal o) del artículo 22 del Decreto 3366 de 2003.

38. Expuso que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 24 de septiembre de 2009, declaró la nulidad del artículo 22 del Decreto 3366 de 2003, razón por la cual se transgred ió el principio de legalidad , toda vez que se impuso una sanción sin que exista norma expresa que así lo permita y sin encontrarse tipificada la falta en el ordenamiento jurídico.

39. Explicó que el artículo 22 del Decreto 3366 de 2003 introduce un catálogo de sanciones a los propietarios, poseedores, tenedores de vehículos de transporte público terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi y la sociedad actora es una empresa de transporte público colectivo de pasajeros con radio de acción en el área metropolitana.

público terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi y la sociedad actora es una empresa de transporte público colectivo de pasajeros con radio de acción en el área metropolitana.

40. Aseveró que el Área Metropolitana de Barranquilla reconoció el yerro cometido al identificar la falta, cuando en la Resolución 156.12 de 20 de junio de 2012 , que resolvió el recurso de reposición, indicó que la norma infringida era el literal o) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003, la cual solo contempla sanciones de multa entre diez (10) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, razón por la cual carecía de fundamento la sanción impuesta en su contra.

41. Insistió en que la parte demandada omitió dar aplicación al artículo 4.° del Decreto 3366 de 2003, que establece los criterios para la graduación de las sanciones, puesto que no indicó en qué consistió el grado de perturbación del servicio público de transporte, con ocasión de la falta cometida por la sociedad actora.

12 Cfr. Folios 265 a 272 del cuaderno principal.8

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42. Reiteró que los actos demandados incurren en falsa motivación, puesto que los fundamentos de hecho que sirvieron de fundamento para justificar la sanción resultan inexistentes, es decir, no existen pruebas que demuestren que la empresa actora despachó servicios de transporte en rutas o en recorridos no autorizados y además se “[…] transfigura el informe de infracciones de tránsito […] para

resultan inexistentes, es decir, no existen pruebas que demuestren que la empresa actora despachó servicios de transporte en rutas o en recorridos no autorizados y además se “[…] transfigura el informe de infracciones de tránsito […] para convertirlo en un referente de tipicidad […]”.

I.5. Trámite del proceso en segunda instancia

43. A través de auto de 25 de agosto de 2014 13 se concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

44. Mediante auto de 1.° de septiembre de 2015 14 se admitió la alzada y mediante proveído de 7 de junio de 201615 se corrió traslado a las partes para que presenten sus alega tos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto.

45. La actora y la parte demandada reiteraron, en su orden, los argumentos del recurso de apelación y del escrito de contestación de la demanda.

46. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

47. La Sala de Decisión, a efectos de resolver la presente controversia, abordará: i) la competencia de la Sala; ii) los actos demandados; iii) el problema jurídico; iv) hechos probados; v) análisis del caso concreto y; vi) el restablecimiento del derecho y el pronunciamiento sobre condena en costas.

II.1. Competencia de la Sala

48. Según el artículo 150 de la Ley 1437 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para

II.1. Competencia de la Sala

48. Según el artículo 150 de la Ley 1437 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto en segunda instancia.

II.2. Los actos demandados

49. La sociedad Transportes Monterrey Ltda. cuestiona la legalidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Área Metropolitana de Barranquilla: i) la Resolución 080.12 de 26 de marzo de 2012, por medio de la cual se impuso una sanción de multa a la demandante y; ii) la Resolución 156.12 de 20 de junio de 2012, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y confirmó el acto recurrido.

13 Cfr. Folios 274 a 275 del cuaderno principal 14 Cfr. Folio 4 del Cuaderno del Consejo de Estado. 15 Cfr. Folio 9 del Cuaderno del Consejo de Estado.9

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II.3. Problema jurídico

50. Siguiendo para tal efecto las prescripciones de los artículos 32016 y 32817 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 18 y atendiendo los argumentos planteados en el recurso de apelación, e l problema jurídico que será abordado por la Sala de Decisión tiene por objeto definir si los actos administrativos demandados mediante los cuales se impuso una sanción de multa a la empresa de transportes Monterrey

recurso de apelación, e l problema jurídico que será abordado por la Sala de Decisión tiene por objeto definir si los actos administrativos demandados mediante los cuales se impuso una sanción de multa a la empresa de transportes Monterrey Ltda. por haber infringido lo dispuesto en el literal o) del artículo 14 del Decreto 3366 de 2003, consistente en haber despachado servicios de transporte en rutas o recorridos no autorizados son nulos por haber transgredido: i) el principio de legalidad que rige en materia sancionatoria y ; ii) el principio de gradualidad de las sanciones.

51. En este sentido, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 20 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

II.4. Análisis del caso concreto

II.4.1. Transgresión del principio de legalidad

52. El principio de legalidad como expresión del principio democrático y de separación de poderes19 en el campo del derecho administrativo sancionatorio exige que los comportamientos que son objeto de reproche, los procedimientos previstos para su imposición y las sanciones deben estar previamente definidos en la ley. En relación con el alcance de este principio la Corte Constitucional, en sentencia C1161 de 2000 indicó:

“[…] 17.- Uno de los principales límites al ejercicio de la potestad punitiva por el Estado es el principio de legalidad 20, en virtud del cual “ las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad

es el principio de legalidad 20, en virtud del cual “ las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa21”. Este principio implica también que la sanción debe estar predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta, pues las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"22. Así, las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferirse al Gobierno o a otra autoridad administrativa una facultad abierta en esta materia”. (notas al pie, cursivas y paréntesis textuales)”.

16“[…] ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 17 “[…] ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 18 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. Aplicable en virtud

por la ley […]”. 18 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. Aplicable en virtud de la remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 19 Corte Constitucional, sentencia C -921 de 2001. 20 Ver la sentencia C-1161 de 2000. 21 Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. 22Sentencia C-417/93. En el mismo sentido, ver la sentencia C-280 de 1996.10

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53. De acuerdo con los antecedentes administrativos que reposan en el expediente, la Sala observa que el Área Metropolitana de Barranquilla ordenó una investigación administrativa en contra de la sociedad Transportes Monterrey Ltda. por presuntamente incurrir en la conducta prevista en “[…] el literal o) del artículo 22 del Decreto 3366 de 2003 […]”.

54. La investigación administrativa se justificó en el informe único de infracción de transporte, en el cual se indicó que el conductor del vehículo de placas XVL -633 prestaba el servicio público colectivo de transporte de pasajeros en la ruta MurilloSoledad 2000 – Granabastos, la cual no estaba autorizada, teniendo en cuenta que media