CE - Sentencia 08001233300020130081601 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 08001 23 33 000 2013 00816 01 (2733-2017)

Demandante: Denisse Figueroa Mercado Demandado: Nación (Ministerio de Educación , Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1) y otros Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías anuales

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte deman dante2 en contra de la sentencia emitida el 23 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda , anunciando desde ya que será confirmada.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de l acto ficto o presunto negativo que surgió del silencio del municipio de Sabanalarga frente a la petición radicada el 30 de julio de 2012 y del Oficio 2704 del 14 de agosto de 2013 suscrito por el secretario de educación del departamento del Atlántico.3

Sabanalarga frente a la petición radicada el 30 de julio de 2012 y del Oficio 2704 del 14 de agosto de 2013 suscrito por el secretario de educación del departamento del Atlántico.3

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se orden e a la s demandadas reconocer y pagar la sanción establecida en la Ley 344 de 1996, en el equivalente a un día de salario por cada día de retraso por la omisión de la consignación de las cesantías de los años 2001 a 2003, la cual debe liquidarse desde el 14 de febrero siguiente al año en que se causó cada una de las anualidades de dicha prestación; de igual manera, indexar las sumas debidas, imponer condena en costas a la parte demandada y disponer el reconocimiento de intereses moratorios a partir de la ejecutori a de la sentencia, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 187, 188, 192 y 195 del Código de

1 En adelante, Fomag. 2 Se precisa que aunque se presentó recurso a nombre del Ministerio de Educación y del municipio de Sabanalarga, el primero de ellos se declaró desierto porque quien dijo actuar como apoderada de la entidad no allegó el poder correspondiente y el segundo porque fue extemp oráneo. La constancia al respecto se dejó en el acta de la audiencia celebrada el 23 de septiembre de 2016, en el Tribunal del Atlántico, visible en los folios 469 a 471. Frente a tal decisión no se interpusieron recursos, como tampoco se formularon frente al auto que admitió la apelación únicamente respecto de la parte demandante.

en los folios 469 a 471. Frente a tal decisión no se interpusieron recursos, como tampoco se formularon frente al auto que admitió la apelación únicamente respecto de la parte demandante. 3 Según subsanación de la demanda. Folios 39 a 42 del expediente físico.Radicación: 08001 23 33 000 2013 00816 01 (2733-2017)

Demandante: Denisse Figueroa Mercado

2 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, respectivamente.

3. Argumentó que labora como docente territorial desde el 28 de diciembre de 2000, razón por la cual sus cesantías de liquidan en forma anual según lo establecido en la Ley 344 de 1996, dicha norma fue reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 el cual remite al artículo 99 de la Ley 50 de 1990, según el cual la consignación de dicha prestación debe realizarse antes del 15 de febrero del año siguiente a su causación y si el empleador incumple dicho plazo debe pagar un día de salario por cada día de retaso, situación que ocurrió en el sub lite y da viabilidad a las pretensiones de la demanda.

Contestación de la demanda.

4. El departamento del Atlántico se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la demandante fue afiliada al Fomag el 19 de agosto de 2005, con pasivo prestacional, pero que la vinculación «se realizó y legalizó en los términos de la Resolución No 116 del 26 de diciembre de 2000»; en consecuencia, la entidad obligada al reconocimiento y pago de las cesantías es el Fomag, pero el municipio de Sabanalarga

Resolución No 116 del 26 de diciembre de 2000»; en consecuencia, la entidad obligada al reconocimiento y pago de las cesantías es el Fomag, pero el municipio de Sabanalarga debe asumir las que se causaron antes del año 2003 y la eventual sanción por la mora en su acreditación, según lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 3752 de 2003. Finalmente, propuso la excepción de prescripción.

5. El municipio de Sabanalarga alegó que en el caso de los docentes no aplica la Ley 344 de 1996, pues sus cesantías están regidas por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989; en consecuencia planteó las excepciones de inaplicabilidad de la primera ley citada y del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la que denominó «imposibilidad de cancelar cesantías e indemnización moratoria debido a que dichas acreencias no fueron presentadas en el contexto de la admisión a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos - Ley 550 den 1999 - municipio de Sabanalarga».

6. La Nación (Ministerio de Educación, Fomag) contestó la demanda extemporáneamente5.

II. SENTENCIA APELADA.

7. El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas de primera instancia. Para el efecto, señaló que las normas que rigen a los docentes permiten concluir que la competencia para el reconocimiento y pago de sus cesantías recae en cabeza de la Nación (Ministerio de Educación, Fomag) aunque el trámite se lleve a cabo ante la secretaría de educación

para el reconocimiento y pago de sus cesantías recae en cabeza de la Nación (Ministerio de Educación, Fomag) aunque el trámite se lleve a cabo ante la secretaría de educación territorial; sin embargo, como en el proceso se demostró que el municipio de Sabanalarga no giró los recursos correspondientes a las cesantías de la demandante por los años 2001 y 2002, este e s el responsable del pago de la prestación por tales años, mientras

4 En adelante CPACA. 5 Memorial de folios 292 a 303. Sobre la extemporaneidad se dejó constancia en la sentencia de primera instancia. Folios 406 del expediente físico.Radicación: 08001 23 33 000 2013 00816 01 (2733-2017)

Demandante: Denisse Figueroa Mercado

3 que sí hay constancia del reporte de cesantías del año 2003, por parte del departamento del Atlántico.

8. En lo que respecta a la sanción moratoria por la inoportuna consignación de la prestación, la responsabilidad recae en el municipio frente a los años 2001 y 2002 y en el departamento respecto del año 2003, esto último en la medida en que no se demostró la fecha en que se hizo la consignación respectiva. Frente a dicha sanción no hay lugar a declarar la prescripción, debido a que la relación laboral se encuentra vigente. Dicho reconocimiento se ordenó en los siguientes términos:

Entonces, como se dan los presupuestos legales para acceder al reconocimiento y pago de la sanción establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de las cesantías de manera oportuna, correspondientes a los periodos 2001, 2002 y 2003, se

sanción establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de las cesantías de manera oportuna, correspondientes a los periodos 2001, 2002 y 2003, se ordenará a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Municipio de Sabanalarga, cancelar al a (sic) demandante un día de salario por cada día de retardo en la consignación de sus cesantí as correspondientes a los años 2001 y 2002, desde el 16 de febrero de 2002, hasta el 16 de febrero de 2004, fecha a partir de la cual la responsabilidad del pago de la sanción moratoria es a cargo de la NaciónMinisterio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Atlántico, hasta la fecha en que se haga efectiva la consignación de las cesantías. Sin embargo, está acreditado en el expediente que a la señora Denisse Margarita Figuera (sic) Mercado le fueron reconocidas una (sic) cesantías parciales, las cuales comprenden las anualidades de 2003 a 2007, el día 5 de junio de 2009, según certificación del Coordinador de la Secretaria de Educación del Departamento del Atlántico que obra a folio 186 del expediente. Siendo esto así, resulta pertinente aclarar que la obligación de consignar las cesantías correspondientes a la anualidad de 2003, cesó el día 05 de junio de 2006 fecha en la cual que (sic) le fueron reconocidas las cesantías parciales, pues a partir de ahí la administración no está obligada a consignarlas en el fondo al cual se encontraba afiliada la actora, sino que tales

(sic) le fueron reconocidas las cesantías parciales, pues a partir de ahí la administración no está obligada a consignarlas en el fondo al cual se encontraba afiliada la actora, sino que tales sumas deben ser canceladas directamente a la actora. Como quiera (sic) que la posición que asume esta sala concerniente al pago de la sanción moratoria conlleva a que no se puede pagar más de una sanción moratoria, y en el presente asunto la sanción moratoria corresponde al Departamento del Atlántico por la anualidad de 2003, se generó a partir del 16 de febrero de 2004 hasta el día 5 de junio de 2009, se concluye entonces que a partir del 6 de junio de 2009 la obligación que se causa por concepto de sanción moratoria por las anualidades correspondientes a lo s años 2001 y 2002, está en cabeza del Municipio de Sabanalarga – Atlántico, hasta el día en que se haga efectivo el pago de las sumas adeudadas por concepto de cesantías de los años 2001 y 2002.

III. RECURSO DE APELACIÓN.

9. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación 6 en contra de la referida sentencia. Adujo que no se comparte la tesis según la cual la sanción moratoria no se debe aplicar de manera separada e independiente por cada una de las anualidades en mora, pues aquella debe tener correspondencia con la falta ejecutada, la cual, para este caso, debe ser prop orcional al número de incumplimientos por parte del empleador. Agregó que un entendimiento contrario atenta contra el principio de equidad y vulnera el derecho a la igualdad, máxime cuando la conducta morosa de la entidad es

cual, para este caso, debe ser prop orcional al número de incumplimientos por parte del empleador. Agregó que un entendimiento contrario atenta contra el principio de equidad y vulnera el derecho a la igualdad, máxime cuando la conducta morosa de la entidad es

6 Folios 440 a 443 del expediente físico. En todo caso, ver pie de página 2.Radicación: 08001 23 33 000 2013 00816 01 (2733-2017)

Demandante: Denisse Figueroa Mercado

4 reincidente.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

10. Mediante auto proferido el 10 de abril de 2019 y notificado en estado del 26 de abril siguiente7 se admitió el recurso de apelación y el 10 de marzo de 2022 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

11. Dentro de la oportunidad procesal la demandante se pronunció insistiendo en el objeto del recurso de apelación. El municipio de Sabanalarga realizó la misma actuación y consideró que el Tribunal debió declarar probadas las excepciones propuestas en la contestación de l a demanda, razón por la cual solicitó revocar la sentencia recurrida y exonerar de responsabilidad a esa entidad territorial. Por su parte, el departamento del Atlántico solicitó denegar las pretensiones de la demanda y declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de dicha entidad8.

V. CONSIDERACIONES.

Competencia.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos

V. CONSIDERACIONES.

Competencia.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso ( CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

13. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si procede el reconocimiento simultáneo de la sanción moratoria respecto de cada una de las anualidades de cesantías frente a las que se causó la mora.

Caso concreto.

14. En el presente caso, el recurso busca el reconocimiento de la sanción moratoria de manera concurrente por cada uno de los periodos en mora, debido a qu e estos se acumularon. Pues, bien, el Tribunal Administrativo del Atlántico precisó lo siguiente en torno a ello: «luego del último análisis del que se tiene conocimiento por parte del H.

Consejo de Estado, plasmado en la providencia de 29 de febrero de 20169, en la que se explica de manera detallada por qué no deben liquidarse las cesantías de manera individual y sí de forma unificada, se llega al convencimiento que es ésta última la tesis que habrá de aplicarse en cada uno de los proceso (sic) sometidos asignados (sic) a su

7 Folios 9 y 12 de Samai. 8 Los memoriales aparecen en los índices 31, 32 y 34 de Samai del Tribunal. 9 Cita original del texto transcrito « Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

7 Folios 9 y 12 de Samai. 8 Los memoriales aparecen en los índices 31, 32 y 34 de Samai del Tribunal. 9 Cita original del texto transcrito « Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Magistrado Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Radicación No. 08001 -23-31-000-2010000941-01, Exp. 1366-2012, actor Alberto Enrique Atencio Salas.»Radicación: 08001 23 33 000 2013 00816 01 (2733-2017)

Demandante: Denisse Figueroa Mercado

5 conocimiento».

15. La Sala concuerda con la anterior interpretación pues resulta desproporcionado pretender el reconocimiento de varios días de salario, a título de mora, cuando el empleador ha incurrido sucesivamente en tardanza en la consignación de varios periodos de cesantías. Así lo consideró la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación SUJ2-004 de 2016: Precisado lo anterior, y como quiera que hay eventos en que la mora se extiende por más de un año y se produce por periodos sucesivos , es imperioso hacer una excepción a la regla planteada, no sin antes advertir que en el evento en que el empleador se retrase en la consignación de diferentes periodos de cesantías anualizadas, en forma sucesiva e incluso concurrente, no corre en forma independiente un día de salario por cada día de mora por cada uno de los periodos de cesantías debidos, sino que en el supues to en que se produzca tal acumulación de periodos anuales de cesantías debidas, corre una única sanción que va desde el primer día de mora que se causó respecto del primer

mora por cada uno de los periodos de cesantías debidos, sino que en el supues to en que se produzca tal acumulación de periodos anuales de cesantías debidas, corre una única sanción que va desde el primer día de mora que se causó respecto del primer periodo, hasta aquél en que se produzca el pago de la prestación, o el retiro del servicio, atendiendo los parámetros dados en los acápites previos. [Se destaca]

16. Acogiendo el anterior criterio jurisprudencial, no hay lugar a acceder a la proposición del recurso de apelación que busca el reconocimiento simultaneo de varios días de salario cuando se han acumulado varios periodos anuales de cesantías en mora, lo que lleva a confirmar la decisión de primera instancia.

17. Definido lo anterior, esta Subsección debe precisar que aunque no comparte el restante análisis realizado en la sentencia recurrida, particularmente en cuanto el reconocimiento de la sanción moratoria se hizo sin aplicar la prescripción 10 no se examinará ni modificará ese aspecto, pues si bien es cierto que el artículo 187 del CPACA habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse sobre todas las excepciones de fondo, propuestas o no, también garantiza el principio de la no reforma en perjuicio y como el recurso fue interpuesto exclusivamente por la parte demandante, un análisis en ese sentido atentaría contra dicho postulado.

Condena en costas.

18. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código

establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)11; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

19. Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, 12 por lo que resulta improcedente la condena en

10 Pues no está acorde con los pronunciamientos de unificación que aplica la Sala en la actualidad. 11 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación , casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] 12 El recurso de apelación fue presentado antes de que se definiera la tesis según la cual no procede el reconocimiento simultáneo de varios días de mora, cuando se ha incurrido en tardanza sucesiva del reconocimiento de varios años de cesantías.Radicación: 08001 23 33 000 2013 00816 01 (2733-2017)

Demandante: Denisse Figueroa Mercado

6 costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 23 de junio de 2016, por el Tribunal Administrativo del Atlántico , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.