CE - Sentencia 08001233300020150025601

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 26 de marzo de 2025

Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

Demandante: Tiberio Villarreal Mendoza Demandados: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y otros Referencia: Acción de reparación directa

Temas: reparación directa – daños causados por la administración – transporte público terrestre.

Síntesis del caso: la administración revocó la autorización para realizar una ruta de bus a la empresa de transporte a la que estaba afiliado el demandante como conductor. Según la demanda, la administración tardó varios meses en asignarle una nueva ruta a la empresa, lo que le causó perjuicios al actor.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 12 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 19 de agosto de 2015 , Tiberio Villarreal Mendoza presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa , en contra del Área Metropolitana de Barranquilla (el Área Metropolitana), el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (el Distrito) y la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (la Policía), con el fin de que se hiciera la siguiente

declaración (se trascribe):

“Declarar administrativamente responsables a [las entidades demandadas] por los perjuicios materiales y morales causados a la demandante del proceso de la referencia, que implican las consecuencias de esa operación

1 Documento “ 3ED_002DEMANDA” del expediente digital. Disponible para consulta en el índice 2

Samai.Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

Demandante: Tiberio Villarreal Mendoza Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y otros Decisión: confirma – niega las pretensiones

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administrativa, por el daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel

un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir lo s administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, ya que hasta antes del 27 de junio de 2013, el demandante, señor TIBERIO VILLARREAL MENDOZA, ejerc ía su labor como transportador del servicio colectivo de transporte en el Distrito de Barranquilla, por la ruta TRONCAL MURILLO, sin ningún inconveniente”.

2. Los perjuicios reclamados se resumen así:

Tipo de perjuicio Valor Daño emergente $9.112.747 por los gastos de reparaciones y mantenimiento del vehículo desde “la salida habitual de la ruta” Lucro cesante consolidado $326.675.650 por lo dejado de percibir desde el momento del daño hasta el 31 de mayo de 2015 Morales 100 salarios mínimos

3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos:

4. Durante más de diez años Tiberio Villarreal trabajó como conductor de bus de servicio público. Para el 2013 estaba vinculado a la empresa Transportes Lolaya Ltda. y realizaba una ruta que incluía la vía o avenida

Murillo en Barranquilla.

5. El 20 de junio de 2013, la Secretaría de Tránsito Distrital envió un oficio al comandante seccional de tránsito , en el que le solicitaba sancionar las infracciones de las empresas de transporte que circulaban por la vía

comandante seccional de tránsito , en el que le solicitaba sancionar las infracciones de las empresas de transporte que circulaban por la vía referida. La decisión la justificaba en la implementación del sistema de transporte masivo del Distrito.

6. El 27 de junio de 2013 , las entidades demandadas , “por medio de operativos, (…) utilizando la fuerza pública”, ordenaron “quitar los buses que transitaban por la vía Murillo ”. Lo anterior, en cumplimiento del Convenio Interadministrativo 12 de 2013, suscrito entre el Distrito y el Área

Metropolitana.

7. Con la entrada en servicio del transporte masivo por la vía Murillo, “ el servicio prestado por” el demandante “se convirtió para las autoridades en ilegal”. El actor nunca fue indemnizado “ por haber sido sacado de forma violenta” de su ruta habitual . Aunque las actuaciones de las entidades se hicieron como parte del “ progreso y desarrollo de la ciudad ”, “no tenía[n] derecho a empobrecer al pequeño transportador”. Afirmó que la demanda no cuestionaba la legalidad de los actos administrativos ni de las decisionesRadicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

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de la administración, sino el hecho de que rompieron “el equilibrio de las cargas públicas”.

8. Como consecuencia de la exclusión de “la ruta Murillo”, Tiberio Villarreal “tuvo que dejar su vehículo de transporte público (…) guardado en un

cargas públicas”.

8. Como consecuencia de la exclusión de “la ruta Murillo”, Tiberio Villarreal “tuvo que dejar su vehículo de transporte público (…) guardado en un parqueadero” porque el Área Metropolitana tardó hasta el 25 de diciembre de 2013 en asignarle una nueva ruta a la sociedad. El demandante se vio afectado económicamente pues el contrato de vinculación con Transportes Lolaya Ltda. continuaba vigente.

1.2. Posición de la parte demandada

9. El Distrito contestó la demanda2. Afirmó que, aunque estaba acreditada la relación contractual del demandante y la empresa de transporte, no así que realizara la “ruta troncal Murillo”, lo que debió demostrar con “la tarjeta de operación o certificación de vinculación ” emitida por el Área

Metropolitana.

10. Era cierto que el Área Metropolitana ordenó inmovilizaciones, de acuerdo con varios actos administrativos que había proferido para la reestructuración del servicio de transporte público colectivo. En concreto, mediante la Resolución 329 de 12 de julio de 20 10 revocó el permiso de operación sobre la vía Murillo. Para el cumplimiento de esta y otras órdenes, la Secretaría de Movilidad suscribió un contrato con la Policía Nacional.

11. No era cierto que la administración hubiera “ sacado a la fuerza ” de la ruta al demandante. El objeto del contrato suscrito entre este y la empresa de transporte consistía en “prestar el servicio en las rutas actualmente asignadas a la empresa, o en cualquier ruta que le [fuera] asignada con posterioridad”. Era claro, entonces, que podía realizar otro de los recorridos

de transporte consistía en “prestar el servicio en las rutas actualmente asignadas a la empresa, o en cualquier ruta que le [fuera] asignada con posterioridad”. Era claro, entonces, que podía realizar otro de los recorridos permitidos y no únicamente el de la vía Murillo.

12. Tampoco era cierto que el Área Metropolitana hubiera tardado hasta el 25 de diciembre para asignar una nueva ruta a la empresa de transportes, porque a la sociedad no le fue revocado el permiso de operaciones. Lo que ocurrió es que los transportadores no r espetaron los trazados permitidos y utilizaban, sin permiso, la vía Murillo. Fue por esta situación que en diciembre de 2013 “se les asignó otra ruta para que ellos desarrollaran” su actividad.

13. Afirmó que “los derechos de operación del transporte público colectivo no genera [ba]n derechos adquiridos, sino que, por su naturaleza [eran] revocables cuando el interés general impone una necesidad social ”. Si el demandante continuó transitando por la avenida Murillo, lo hizo de forma

2 Archivo “7ED_011CONTESTACIONPD” del expediente digital.Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

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ilegal, po rque los actos administrativos de reestructuración de las rutas gozaban de vigencia y no habían sido anulados. Por lo anterior, concluyó, no hubo un rompimiento de las cargas públicas, pues era una obligación de las empresas transportadoras y sus vinculados prestar el servicio en la forma autorizada.

gozaban de vigencia y no habían sido anulados. Por lo anterior, concluyó, no hubo un rompimiento de las cargas públicas, pues era una obligación de las empresas transportadoras y sus vinculados prestar el servicio en la forma autorizada.

14. El Área Metropolitana contestó la demanda 3 a través del mismo apoderado del Distrito. En el escrito hizo idénticas consideraciones sobre los hechos y planteó los mismos argumentos de defensa.

15. La Policía contestó la demanda 4. Afirmó que el contrato de afiliación suscrito entre Tiberio Villarreal y Transportes Lolaya Ltda. tenía un término de seis meses, prorrogables por escrito. El demandante no aportó dicha prueba, por lo que debía entenderse que, para el momento de los hechos, no existía relación contractual. En todo caso, tampoco estaba demostrado que el actor trabajara como conductor de bus.

16. Indicó que las empresas de transporte conocían el “ gran pacto de Transmetro” que se había realizado en coordinación previa con ellas y sus afiliados. Que los cambios en las rutas eran necesarios para mejorar la movilidad de la ciudad y no afectaba a los transportadores retirados de la troncal Murillo, ya que “ fueron reubicado s en rutas alternas ”. Los nuevos trazados presentaban una rentabilidad suficiente y, por tanto, si el actor decidió dejar de operar fue una situación ajena a las entidades demandadas.

17. Destacó que no tenía injerencia en el trazado de las rutas de transporte público; su deber en este ámbito se limitaba a brindar apoyo en el cumplimiento de los actos administrativos . Por último, sostuvo que e l demandante no aportó prueba alguna de que la Policía hubiera

público; su deber en este ámbito se limitaba a brindar apoyo en el cumplimiento de los actos administrativos . Por último, sostuvo que e l demandante no aportó prueba alguna de que la Policía hubiera inmovilizado su vehículo o lo hubiera sancionado.

1.3. Sentencia de primera instancia

18. Mediante la Sentencia de 12 de marzo de 2021 5, el Tribunal Administrativo de Atlántico negó las pretensiones de la demanda. Se acreditó que el demandante suscribió un contrato de vinculación con Transportes Lolaya Ltda. , con el vehículo de placas UYQ 701 de su propiedad. El término del contrato era de seis meses desde la firma, sin prórroga automática. El documento fue suscrito en el año 2010 sin que se conociera la fecha exacta , ni si la empresa optó por extender la duración

3 Documentos “8ED_012CONTESTACION2” y “9ED_013CONTESTACION2” del expediente digital. 4 Documento “11ED_016CONTESTACION3” del expediente digital. 5 Documento “37ED_036SENTENCIAPRIME” del expediente digital.Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

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del negocio. Por tanto, se desconocía si estaba vigente al momento de los hechos “sobre los cuales se pretende endilgar responsabilidad del Estado”.

19. De acuer do con el boletín 99 de la oficina de comunicaciones de la Secretaría Distrital de Movilidad, a pesar de la reorganización que se

hechos “sobre los cuales se pretende endilgar responsabilidad del Estado”.

19. De acuer do con el boletín 99 de la oficina de comunicaciones de la Secretaría Distrital de Movilidad, a pesar de la reorganización que se realizaba en la ciudad, algunas empresas como Transportes Lolaya Ltda. insistían “ en despachar sus vehículos vinculados en unos recorridos eliminados, razón por la cual, est [aba]n infringiendo normas de transporte como son el prestar un servicio no autorizado ”. Así, se requerían operativos para hacer cumplir la Resolución 51 de 2010. No obstante, con la demanda no se allegaron documentos que demostraran “que alguna medida restrictiva a la circulación o de otra índole reca yó sobre el vehículo de propiedad del demandante, atendiendo a que no logró acreditarse que su circulación por la ruta Murillo se encontrara activa para esa fecha”.

20. Adicionalmente, a partir de las pruebas aportadas, no podía concluirse que las demandadas tuvieran obligación alguna de “ mantener la prestación del servicio del vehículo de propiedad del actor sobre la ruta Troncal Murillo, ni mucho menos est[aba]n probados los perjuicios”. Aunque en el proceso se practicó el interrogatorio de parte al demandante, del mismo no se extraía la certeza del daño. Así, la parte demandante incumplió con su carga de la prueba, lo que llevaba a negar las pretensiones de la demanda.

1.4. Recurso de apelación

21. La parte demandante interpuso recurso de apelación 6. Afirmó que , como consecuencia de las decisiones de la administración, Tiberio Villarreal

demanda.

1.4. Recurso de apelación

21. La parte demandante interpuso recurso de apelación 6. Afirmó que , como consecuencia de las decisiones de la administración, Tiberio Villarreal tuvo que dejar estacionado su bus y no le fue asignada una nueva ruta.

22. Se demostró que el 27 de junio de 2013 la Policía realizó un operativo mediante el cual expulsó a los transportadores de la avenida Murillo, según constaba en los recortes de prensa. Para esa fecha, el demandante sí prestaba el servicio “con complacencia de la empresa transportadora”.

23. Agregó que, mediante el auto admisorio de 24 de junio de 2011, en una acción de grupo, el juez segundo administrativo de Barranquilla ordenó la suspensión provisional de las resoluciones que ordenaban la supresión de rutas. La providencia fue confirmada el 16 de julio 2013. En consecuencia, al momento de los hechos, el demandante prestaba un servicio de forma legal.

6 Documento “38ED_038RECURSODEAPEL” del expediente digital.Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

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24. Finalmente, el apelante hizo un extenso resumen sobre las facultades y poderes del juez para decretar pruebas de oficio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. CONSIDERACIONES

24. Finalmente, el apelante hizo un extenso resumen sobre las facultades y poderes del juez para decretar pruebas de oficio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas

2.1. Síntesis de la controversia

25. La Sala confirmará la decisión de primera instancia por las mismas razones elaboradas por tribunal. La parte demandante incumplió con su carga de la prueba, pues no demostró que para la época de los hechos estuviera vinculado a la empresa de transportes, que fuera conductor de bus por la “ruta Troncal Murillo”, ni la inmovilización de su vehículo.

26. Según los hechos narrados en la demanda, el daño consistió en que a Tiberio Villarreal le fue impedida su actividad económica entre el 27 de junio y el 25 de diciembre de 2013 , fecha en que , supuestamente, a Transportes Lolaya Ltda. le fueron asignadas nuevas rutas. El daño así planteado es de naturaleza continuada, ya que, según el demandante, durante ese tiempo no pudo trabajar. Así, el plazo para demandar vencía, en principio, el 26 de diciembre de 2015. La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 26 de junio de 2015 y el trámite se declaró fallido el 13 de agosto del mismo año7. En consecuencia, la demanda presentada el 19 de agosto de 2015 fue oportuna.

2.2. Análisis sustantivo

año7. En consecuencia, la demanda presentada el 19 de agosto de 2015 fue oportuna.

2.2. Análisis sustantivo

27. No está probado que, para la fecha de los hechos, el actor ejerciera su actividad como conductor de bus por la vía “ troncal Murillo ”, ni que estuviera vinculado a la empresa de transporte Lolaya Ltda.

28. Al proceso se allegaron las Resoluciones 51, 327, 328 y 463 de 2010 8, expedidas por el Área Metropolitana, relativas a la reorganización del trazado de las rutas de transporte urbano. También se aportó la Resolución 329 del mismo año , mediante la cual la entidad revocó “ el permiso de

7 Documento “24ED_007SUBSANACIONDDA” del expediente digital. 8 Mediante la Resolución 51 se establecieron “ los criterios generales para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana ”. Mediante la Resolución 327 de 2010 se ordenó “ la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la ruta valle silencio autorizado a transportes Lolaya Ltda. ”. Mediante la Resolución 328 de 2010 se revocó “el permiso de operación de transporte público colectivo de la ruta prado porvenir autorizado a Trasportes Lolaya Ltda. ”. Mediante la Resolución 463 de 2010 la entidad resolvió “ una solicitud de revocatoria directa contra las resoluciones metropolitanas ”. Los actos administrativos están disponibles en el archivo “10ED_014PRUEBASCONTEST” del expediente digital.Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

solicitud de revocatoria directa contra las resoluciones metropolitanas ”. Los actos administrativos están disponibles en el archivo “10ED_014PRUEBASCONTEST” del expediente digital.Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

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operación de transporte público colectivo de la ruta Murillo – Soledad 2000 – Granabastos autorizado a Transportes Lolaya Ltda.”9.

29. Se allegó, además, el Convenio Interadministrativo 12, suscrito el 2 de mayo de 2013 entre el Distrito y el Área Metropolitana, cuyo objeto consistía en “aunar esfuerzos para que el Distrito, a través de la Secretaría Distrital de Movilidad, con el concurso del Cuerpo Especializado de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, realice el operativo al transporte público colectivo y masivo en el Distrito de Barranquilla, y apoye al Área en la proyección de las investigaciones por presuntas infracciones a las normas que regulan el transporte público y masivo en la jurisdicción de Barranquilla”10.

30. Asimismo, unos recortes de prensa 11 que reseñaron las modificaciones de las rutas de transporte público y la inmovilización de vehículos por la vía Murillo. Finalmente, consta en el expediente el contrato de vinculación suscrito en el año 2010 12 —sin fecha— entre Tiberio Villarreal y la empresa Transportes Lolaya Ltda. Según el documento, el término de duración era de

Murillo. Finalmente, consta en el expediente el contrato de vinculación suscrito en el año 2010 12 —sin fecha— entre Tiberio Villarreal y la empresa Transportes Lolaya Ltda. Según el documento, el término de duración era de seis meses, sin renovación automática. Para que se prorrogara el acuerdo, la empresa debía comunicárselo por escrito al vinculado. Adicionalmente, el conductor debía prestar “el servicio en las rutas actualmente asignadas a la Empresa o en cualquier ruta que con posterioridad [fuera] adjudicada a la misma”.

31. Ninguno de los documentos mencionados permite establecer que, para el momento de los hechos, el actor continuara vinculado a la empresa de transportes y realizara la ruta por la avenida Murillo . Por tanto , no está acreditado que se le hubiese impedido realizar su actividad económica, es decir, no está probado el daño alegado en la demanda. En este escenario, por la lógica consecuencial de la responsabilidad extracontractual, resulta inane cualquier análisis sobre el nexo causal, así como sobre las implicaciones de la suspensión provisional de los actos administrativos relativos a la reorganización de las rutas de bus.

32. En el proceso se realizó un interrogatorio de parte, en el que Tiberio Villarreal insistió de forma general en las afirmaciones de la demanda, sin que, como se expuso, exista sustento alguno en el expediente. En el recurso de apelación la parte actora hizo varias consideraciones sobre las facultades oficiosas del juez de lo contencioso administrativo . Conviene precisar que , de acuerdo con el artículo 213 del CPACA, las pruebas de oficio se decretan cuando sean “ necesarias para el esclarecimiento de la

facultades oficiosas del juez de lo contencioso administrativo . Conviene precisar que , de acuerdo con el artículo 213 del CPACA, las pruebas de oficio se decretan cuando sean “ necesarias para el esclarecimiento de la verdad”, lo que no puede entenderse, en manera alguna , como un relevo de la carga probatoria de la parte demandante.

9 Documento “10ED_014PRUEBASCONTEST” del expediente digital. 10 Documento “30ED_027RESPUESTAREQUE” del expediente digital. 11 Documento “4ED_003PRUEBASDDA” del expediente digital. 12 Documento “4ED_003PRUEBASDDA” del expediente digital.Radicación: 08001-23-33-000-2015-00256 01 (69841)

Demandante: Tiberio Villarreal Mendoza Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y otros Decisión: confirma – niega las pretensiones

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33. En conclusión, en vista de la deficiente actuación probatoria de la parte demandante —que se limitó a aportar unos pocos documentos y ni siquiera solicitó que se decretaran pruebas — la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

2.3. Condena en costas

34. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP se condenará en costas a la parte demandante porque fue vencida en el proceso. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, de acuerdo con el artículo 366 del CGP.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

de manera concentrada, de acuerdo con el artículo 366 del CGP.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR Sentencia de 12 de marzo de 2021 , proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas del proceso a la parte demandante. La liquidación se hará de manera concentrada en el tribunal de primera instancia.

Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado