CE - Sentencia 08001233300020150049401

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00494 01 (5788-2019)

Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio)1 y otros2

Tema: Cesantías, intereses y sanción moratoria Decisión: Confirma sentencia. La sanción moratoria está afectada por el fenómeno de la prescripción. Se adiciona para incluir normas que se deben seguir para el cumplimiento de la condena.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia del 3 de mayo de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de los Oficios

2015EE061358 del 17 de junio de 2015 y 1988 del 5 de junio de 2015 y de la Resolución 0288 del 25 de mayo de 2015, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y

2015EE061358 del 17 de junio de 2015 y 1988 del 5 de junio de 2015 y de la Resolución 0288 del 25 de mayo de 2015, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de las cesantías correspondiente s a los años de 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002, los intereses sobre estas y la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar los conceptos reclamados con los debidos ajustes de ley, particularmente los previstos en el artículo 187 del CPACA;3 que se concedan los intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem y se les imponga condena en costas.

1 En adelante, Fomag. 2 Departamento del Atlántico y municipio de Sabanalarga. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.2

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00494 01 (5788-2019)

Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz

3. Argumentó que las entidades incumplieron la obligación legal de consignar dentro del término establecido las cesantías de los años mencionados, conforme al régimen aplicable a los servidores públicos del nivel territorial. Señaló que dicha omisión vulnera lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, en concordancia con los artículos 99 y siguientes de la Ley 50 de 1990. Además, indicó que tampoco fue afiliada

lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, en concordancia con los artículos 99 y siguientes de la Ley 50 de 1990. Además, indicó que tampoco fue afiliada oportunamente al Fomag, en contravía de lo previsto en el Decreto 196 de 1995.

Contestación de la demanda.

4. El Fomag4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que carecen de sustento fáctico y jurídico. Para el efecto, señaló que a la actora no le asiste derecho a la sanción moratoria reclamada, dado que en las disposiciones que regulan el auxilio de cesantías de los docentes afiliados al Fondo no se contempló la indemnización moratoria por la consignación inoportuna de aquella prestación y formuló las excepciones de inexistencia de la obligación, pago de lo no debido, prescripción, compensación, la genérica y buena fe.

5. El departamento del Atlántico5 cuestionó las pretensiones e indicó que las cesantías de los años «1999 a 2002 »6 cuyo reconocimiento y pago reclama la demandante, son responsabilidad del municipio de Sabanalarga , toda vez que el nombramiento de la demandante es de origen municipal y fue afiliada al Fomag por parte de dicho ente territorial «solo hasta el 19 de agosto de l 2005». Asimismo, propuso las excepciones de ausencia de legitimación en la causa por pasiva, «inaplicabilidad del régimen de cesantías previsto en las normas generales de la Ley 50 de 1990, 344 de 1999 y el Decreto 1582 de 1998 […]» e inexistencia de responsabilidad por parte del departamento.

cesantías previsto en las normas generales de la Ley 50 de 1990, 344 de 1999 y el Decreto 1582 de 1998 […]» e inexistencia de responsabilidad por parte del departamento.

6. El municipio de Sabanalarga 7 también controvirtió lo pretendido por la actora .

Sostuvo que no tiene certeza respecto de las cesantías, intereses y sanción moratoria reclamados, por cuanto dichas acreencias no fueron incluidas en el proceso de reestructuración de pasivos adelantado en el marco de la Ley 550 de 1999. Mencionó que, en todo caso, la entidad responsable del reconocimiento y pago de dichas obligaciones es el Fomag, quien debió corroborar que estaban satisfechas las prestaciones para el momento del traslado. Finalmente, planteó las excepciones de inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996, prescripci ón, imposibilidad de cancelar cesantías e indemnización moratoria debido a que dichas acreencias no fueron presentadas en el contexto de la admisión a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos e inaplicabilidad del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Sentencia apelada.8

4 Archivo 05. CONTESTACION MINEDUCACION.pdf del expediente digital. 5 Archivo 04. CONTESTACION DPTO ATLANTICO.pdf ibidem. 6 Así se mencionó en la página 9 de la contestación aun cuando las pretensiones buscan el reconocimiento desde 1990. 7 Archivo 03. CONTESTACION MPIO SABANALARGA.pdf ibidem. 8 Archivo 12.SENTENCIA-IMPEDIMENTO DR CERRA.pdf ibidem.3

desde 1990. 7 Archivo 03. CONTESTACION MPIO SABANALARGA.pdf ibidem. 8 Archivo 12.SENTENCIA-IMPEDIMENTO DR CERRA.pdf ibidem.3

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00494 01 (5788-2019)

Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz

7. El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; por un lado, declaró probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por las demandadas respecto de la sanción moratoria por la consignación inoportuna del auxilio de cesantías de los años 1990 a 2002 y por otro lado, anuló parcialmente los actos acusados y en consecuencia condenó al Fomag a reconocer y pagar a favor de la demandante el auxilio de cesantías de dichas anualidades y los intereses sobre estas, en caso de que no lo hubiera hecho, pues en el expediente no reposa prueba que acredite su pago.

Recurso de apelación.9

8. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación en el que argumentó que mientras el vínculo laboral se encuentre vigente no se puede hablar de prescripción de «cesantías» y por ello la sanción derivada de la consignación inoportuna de aquellas debe correr la misma suerte. Bajo ese entendimiento, la exigibilidad de dicha sanción debe empezar a contabilizarse a partir del momento en que se consignen las cesantías, pues es un derecho accesorio a estas y hacer el conteo desde antes constituye una violación del debido proceso y del derecho a la igualdad de la ley, por tal razón no podía declararse la extinción de ese derecho.

se consignen las cesantías, pues es un derecho accesorio a estas y hacer el conteo desde antes constituye una violación del debido proceso y del derecho a la igualdad de la ley, por tal razón no podía declararse la extinción de ese derecho.

9. Por otro lado, indicó que el Tribunal omitió disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, inciso 4, 192 y 195 del CPACA, es decir, ordenar el ajuste de la condena y el pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, así como tener en cuenta la estimación razonada de la cuantía, para el efecto del restablecimiento del derecho.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

10. Mediante auto del 26 de enero de 2023 se admitió el recurso de apelación10 y el 12 de octubre de 202311 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión, término durante el cual solo se pronunció el departamento del Atlántico,12 el cual pidió aplicar al presente asunto la Sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023 y declarar que en este caso no es procedente el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

11. Por otro lado, el procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto13 en el cual pidió confirmar la providencia recurrida al considerar que se configuró la prescripción de la sanción moratoria reclamada.

III. CONSIDERACIONES.

9 Archivo 13.RECURSO DE APELACION.pdf ibidem.

configuró la prescripción de la sanción moratoria reclamada.

III. CONSIDERACIONES.

9 Archivo 13.RECURSO DE APELACION.pdf ibidem. 10 Índice 12 de Samai. 11 Índice 18 ibidem. 12 Índice 23 ibidem 13 Índice 24 ibidem.4

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Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz

Competencia.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP)14, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

13. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si se configuró la prescripción de la sanción moratoria producto de la omisión en la consignación de las cesantías de la demandante durante los años 1990 a 2002 y si el Tribunal se abstuvo de pronunciarse en torno a las pretensiones dirigidas a disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, inciso 4, 192 y 195 del CPACA así como tener en cuenta la estimación razonada de la cuantía, pa ra el efecto del restablecimiento del derecho.

Análisis del problema jurídico.

14. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que confirmará la sentencia de

del restablecimiento del derecho.

Análisis del problema jurídico.

14. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda , por las razones que se exponen a continuación y se adicionará para ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, inciso 4, y 192 del CPACA.

15. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, la Sala precisa que en lo que atañe a la sanción moratoria por la tardanza en la consignación de las cesantías anuales de los docentes, en providencia del 11 de octubre de 202315 emitida por esta corporación, se fijó la siguiente regla de unificación: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de

1989. Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.

[Negrilla fuera de texto]

16. A partir de la regla anterior, podría concluirse que por tratarse de una docente afiliada al Fomag, la demandante no tendría derecho a la sanción moratoria pretendida.

No obstante, en este proceso se verificó que para el momento en que se causaron las cesantías de los años objeto de reclamo -1990 a 2002 -, aún no estaba afiliada al

No obstante, en este proceso se verificó que para el momento en que se causaron las cesantías de los años objeto de reclamo -1990 a 2002 -, aún no estaba afiliada al mencionado Fondo, pues dicha gestión se realizó el 19 de agosto de 2005, por parte del

14 Aunque también se produjo una modificación en el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, esta no estaba vigente para el momento en que se interpuso la apelación. 15 Sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023.5

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Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz

municipio de Sabanalarga ,16 motivo por el cual resulta aplicable la segunda parte de la regla de unificación. En virtud de esta, a los docentes en servicio activo que no estén afiliados al Fomag les es aplicable el régimen previsto en la Ley 50 de 1990, incluida la sanción moratoria del artículo 99, como una garantía mínima de protección social.

17. Ahora bien, como la recurrente considera que no se configuró la excepción de prescripción, es preciso remitirse a los lineamientos establecidos por la Sección Segunda de esta Corporación en cuanto a la fecha a partir de la cual debe empezar a contabilizarse la prescripción. Al respecto, en la sentencia CESUJ004 de 201617 se definió que «2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal […]» y en la CE-SUJ-SII-022-202018 se precisó lo siguiente:

El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la

sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal […]» y en la CE-SUJ-SII-022-202018 se precisó lo siguiente:

El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.

[Se destaca]

18. Adicionalmente en la última providencia citada se determinó que «las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial , dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso19 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva.

19. Así las cosas, el término con que contaba la actora para reclamar la sanción moratoria por la i noportuna consignación de sus cesantías empezó a correr en las siguientes fechas y se extinguió en el término indicado en el cuadro siguiente:

16 Según se informó en la página 9 de la contestación de la demanda por parte del departamento y se corroboró con el Oficio 1988 del 5 de junio de 2015 visible en el archivo 01. DEMANDA-ANEXOS.pdf página 41.

16 Según se informó en la página 9 de la contestación de la demanda por parte del departamento y se corroboró con el Oficio 1988 del 5 de junio de 2015 visible en el archivo 01. DEMANDA-ANEXOS.pdf página 41. 17 Del 25 de agosto de 2016. 18 Del 6 de agosto de 2020. 19 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. Año Fecha en la que surgió la mora y el derecho a reclamar la indemnización Fecha en que se extinguió el derecho por prescripción 1990 15 de febrero de 1991 15 de febrero de 1994 1991 15 de febrero de 1992 15 de febrero de 1995 1992 15 de febrero de 1993 15 de febrero de 19966

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20. Con base en lo anterior y como en el expediente está demostrado que la petición de la indemnización moratoria se formuló los días 14, 19 y 25 de mayo de 2015 20 ante las autoridades administrativas, ello quiere decir que sí se configuró la prescripción de la sanción pretendida respecto de las cesantías causadas en los años 199 0 a 20 02, pues se reclamaron cuando habían transcurrido más de tres años desde el momento en que la obligación se hizo exigible; por ende, procedía declarar probada la excepción extintiva de dicha penalidad, tal como lo consideró el a quo.

21. El anterior criterio es el que impera para determinar si en el caso analizado se

obligación se hizo exigible; por ende, procedía declarar probada la excepción extintiva de dicha penalidad, tal como lo consideró el a quo.

21. El anterior criterio es el que impera para determinar si en el caso analizado se configuró la prescripción, de manera que no es viable acoger los planteamientos formulados en el recurso de apelación pues, en primer lugar, los lineamientos de la sentencia de unificación son aplicables a todos los casos pendientes de definición como el que se analiza y en segundo lugar, porque en dichas providencias se examinaron las hipótesis que propone la demandante y se definió que ninguna de ellas prevalecía a fin de determinar la fecha de inicio de contabilización del término prescriptivo.

22. En efecto, en la sentencia CE - SUJ004 de 2016 se dispuso que la fecha de finalización de la relación laboral no podía considerarse como aquella en que debía iniciar el conteo del término de prescripción de la sanción moratoria pues predominaba la tesis según la cual debía empezar a correr «incluso durante la vigencia del vínculo laboral,

[pues]21 está más acorde, no solo con la realidad fáctica de la controversia, sino con la disposición legal que la consagra».

23. Por su parte, en la sentencia CE -SUJ-SII-022-2020 se determinó que la exigibilidad de la sanción moratoria no podría partir de la fecha de consignación de las cesantías «pues en voces de la jurisprudencia, el nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago de parte del empleador dentro de los términos de ley, por lo que

está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago de parte del empleador dentro de los términos de ley, por lo que

20 Folios 32 a 38 del archivo 01. DEMANDA-ANEXOS.pdf. 21 Se agrega para mejor lectura. 1993 15 de febrero de 1994 15 de febrero de 1997 1994 15 de febrero de 1995 15 de febrero de 1998 1995 15 de febrero de 1996 15 de febrero de 1999 1996 15 de febrero de 1997 15 de febrero de 2000 1997 15 de febrero de 1998 15 de febrero de 2001 1998 15 de febrero de 1999 15 de febrero de 2002 1999 15 de febrero de 2000 15 de febrero de 2003 2000 15 de febrero de 2001 15 de febrero de 2004 2001 15 de febrero de 2002 15 de febrero de 2005 2002 15 de febrero de 2003 15 de febrero de 20067

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Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz

la subsistencia de la ob ligación prestacional tampoco puede impedir la extinción por el paso del tiempo. En términos sencillos, la existencia formal y subsistencia de la cesantía, no determina ni la causación ni la extinción de la moratoria»; en consecuencia, no prosperan los planteamientos del recurso.

24. Por otro lado, en lo que respecta al segundo problema jurídico relativo a la omisión del Tribunal de pronunciarse sobre las pretensiones dirigidas a disponer el cumplimiento

prosperan los planteamientos del recurso.

24. Por otro lado, en lo que respecta al segundo problema jurídico relativo a la omisión del Tribunal de pronunciarse sobre las pretensiones dirigidas a disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 , 192 y 195 del CPACA se observa que en el numeral quinto de su parte resolutiva se ordenó lo siguiente:

Quinto.- La entidad demandada deberá cumplir esta decisión en los términos de los artículos 194 a 195 del C.P.C.A.

25. Lo anterior quiere decir que el Tribunal dentro de dicha orden sí se refirió al artículo 195 que se echa de menos en el recurso, pero no se incluyó lo establecido en el inciso 4 del artículo 187 y en el 192 del CPACA, es decir que omitió pronunciarse fre nte a lo solicitado en las pretensiones 7 y 9 de la demanda, 22 lo que amerita adicionar la sentencia, en aplicación del artículo 287 del Código General del Proceso. 23

26. Ahora bien, en cuanto a que la condena atienda los parámetros de la estimación razonada de la cuantía, se observa que en el capítulo pertinente de la demanda, se incluyó no solo las cesantías correspondientes a los años reclamados sino los intereses sobre estas y la sanción moratoria; pese a lo anterior, no todas las pretensiones fueron reconocidas, de modo que no hay lugar a modificación alguna en ese aspecto.

Condena en costas.

27. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a

Condena en costas.

27. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armón ica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

28. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de pr ocesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

22 En las que se reclamaba «7. Que se ordene en la sentencia, que la suma que resulte como condena sea ajustada tomando como base el índice de precios al consumidor de conformidad con el artículo 187 del C.P.C.A. […] 9. También solicitamos se condene al pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, según lo previsto en el artículo 192 Y 195 inciso 4º del C.P.C.A.» 23 «Artículo 287. Adición […] El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior

de la sentencia, según lo previsto en el artículo 192 Y 195 inciso 4º del C.P.C.A.» 23 «Artículo 287. Adición […] El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado;»8

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00494 01 (5788-2019)

Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz

29. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

30. En ese contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes ha ya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. ADICIONAR la sentencia expedida el 3 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el sentido de que para su cumplimiento se deberá atender lo dispuesto en los artículos 187, inciso 4, y 192 del CPACA, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

lo dispuesto en los artículos 187, inciso 4, y 192 del CPACA, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida. TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia. CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con aclaración de voto

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado9

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00494 01 (5788-2019)

Demandante: Manuela Isabel Rangel Ruiz

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.