CE - Sentencia 08001233300020180005002 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2018-00050-02 (1522-2026) Demandante: Juan Calvo de Ávila Demandado: Nación – Ministerio de Educación y d epartamento del AtlánticoSecretaría de Educación.

Tema: Sanción moratoria por pago tardío diferencias de cesantías reconocidas en proceso de homologación de cargos y nivelación

salarial. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de l Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. El señor Juan Calvo de Ávila instauró demanda en contra de l departamento del Atlántico - Secretaría de Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin

de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad de la Resoluci ón 00507 del 22 de enero de 2017 y del acto administrativo del 9 de febrero de 2017 mediante los cuales se le negó el reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación completa y oportuna de las cesantías.

3. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene pagar la indemnización moratoria de los años 1999 a 2009 cuando se le canceló el restante de las cesantías adeudadas y, de ahí en adelante, la sanción moratoria consagrada en el artículo 65 del CST . Que la condena sea ajustada conforme al IPC y, se impongan costas yRadicación: 08001-23-33-000-2018-00050-02 (1522-2026)

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agencias en derecho a la parte pasiva.

HECHOS

4. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

5. Que labora en la Secretaría de Educación departamental del Atlántico y a través de los actos demandados se le negó la indemnización moratoria por el no giro, consignación y pago de forma completa y oportuna de sus cesantías debido a la homologación de cargos y nivelación salarial.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

6. Se indicaron como normas violadas los artículos 4, 11, 13, 29, 53 y 209 de la

homologación de cargos y nivelación salarial.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

6. Se indicaron como normas violadas los artículos 4, 11, 13, 29, 53 y 209 de la Constitución; 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990 ; 138 del CPACA y, 8 de la Ley 153 de 1887, así mismo, la Ley 344 de 1996.

7. En el concepto de la violación se adujo que la Constitución consagra la irrenunciabilidad de los derechos mínimos del trabajador, especialmente el pago completo y oportuno de los salarios y prestaciones sociales.

8. Que el pago de las cesantías se dio de forma incompleta por la no homologación a tiempo de cargos y la nivelación salarial , a pesar de que la Ley 4ª de 1992 que desarrolló el artículo 13 de la Constitución, ordenó el equilibrio de los salarios nacionales con los territoriales.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

9. El 3 de marzo de 20231 el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó la vinculación de la NaciónMinisterio de Educación , entidad que no contestó la demanda.

10. El departamento del Atlántico se opuso a las pretensiones indi cando que no existe agotamiento de reclamación por parte del actor teniendo en cuenta que la Resolución 507 del 22 de enero de 2017 habla acerca del reconocimiento y pago de los valores retroactivos del personal administrativo que se financia con los recursos del sistema general de participaciones de conformidad con la aprobación del estudio técnico y certificación de la deuda por el Ministerio de Educación Nacional dentro del

los valores retroactivos del personal administrativo que se financia con los recursos del sistema general de participaciones de conformidad con la aprobación del estudio técnico y certificación de la deuda por el Ministerio de Educación Nacional dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial pero en ningún aparte de la resolución se toca el tema relacionado a la sanción moratoria frente a lo cual si el interesado presentaba alguna inconformidad debió interponer los recursos dentro de los términos de ley. En lo que respecta al Oficio de fecha 9 de febrero de 2017, dijo que no se puede tomar como si fuera un acto administrativo porque a través de él únicamente se le suminist ró una información sin hacerse referencia a la sanción por mora hoy deprecada.

1 Luego de haber sido inadmitida en auto del 2 2 de febrero de 2018 y rechazada en proveído del 2 4 de mayo de la misma anualidad; decisión que fue objeto de recurso de apelación decidido el 20 de septiembre de 2022, revocándola parcialmente.Radicación: 08001-23-33-000-2018-00050-02 (1522-2026)

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11. En auto del 7 de noviembre de 2025 , en aplicación de la figura de sentencia anticipada, entre otras decisiones, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

12. En sentencia del 9 de diciembre de 2025 el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones al considerar que los “intereses moratorios” tienen una naturaleza sancionatoria y requieren norma expresa que los autorice . Q ue no existía suficiencia probatori a sobre la fecha en que la entidad demandada realizó el

Atlántico negó las pretensiones al considerar que los “intereses moratorios” tienen una naturaleza sancionatoria y requieren norma expresa que los autorice . Q ue no existía suficiencia probatori a sobre la fecha en que la entidad demandada realizó el pago del retroactivo de los derechos salariales y prestacionales reconocidos, de manera que no se probó que hubiera transcurrido un largo periodo entre el acto de reconocimiento y su pago o que se hubiera incurrido en una dilación injustificada, teniendo en cuenta la complejidad de los trámites económicos y administrativos para terminar los procesos de homologación y nivelación salarial.

13. Que, en el acto administrativo cuestionado, las sumas de dinero que resultaron a favor del demandante fueron reconocidas de forma indexada, por lo que al haberse traído a valor presente no hay lugar a reconocer intereses moratorios a su favor, además, porque no existe norma que los contemple.

RECURSO DE APELACIÓN

14. La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que argumentó que existió un error de derecho por indebida calificación de los intereses moratorios como exclusivamente sancionatorios, dado que también cumplen una función resarcitoria, pues compensan la pérdida de poder adquisitivo del dinero y el retardo en el cumplimiento de obligaciones laborales ciertas y exigibles.

15. Que existió una falsa motivación en cuanto se afirmó que la s sumas de dinero reconocidas fueron indexadas lo que impide el reconocimiento de intereses moratorios, porque se trata de figuras que responden a finalidades distintas y compatibles.

16. Finalmente, dijo que se desconoce el principio de la favorabilidad y de la mora objetiva y una errónea valoración de la carga probatoria contrariando los principios de

porque se trata de figuras que responden a finalidades distintas y compatibles.

16. Finalmente, dijo que se desconoce el principio de la favorabilidad y de la mora objetiva y una errónea valoración de la carga probatoria contrariando los principios de protección y facilidad probatoria.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

17. El 10 de julio de 2026 se admitió el recurso de apelación. Las partes no efectuaron pronunciamientos adicionales.

18. El agente del Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia recurrida por considerar que el retardo en el reconocimiento y pago del retroactivo fruto de la homologación encuentra una explicación objetiva en el desarrollo del procedimiento legalmente establecido y no en un incumplimiento jurídicamente imputable a la administración. Que, por ello, no existe fundamento jurídico para acceder alRadicación: 08001-23-33-000-2018-00050-02 (1522-2026)

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reconocimiento de intereses o de la indemnización moratoria, pues la indexación constituye el mecanismo procedente para preservar el valor real de las acreencias reconocidas durante el tiempo que demandó la culminación del proceso de homologación.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

19. Constatadas las pretensiones de la demanda con las consideraciones de la sentencia y los argumentos vertidos en el recurso de apelación, concluye la Sala que no existe congruencia , en tanto lo solicitado e s el reconocimiento de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las cesantías y de la consagrada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, sin embargo, el Tribunal de Primera

no existe congruencia , en tanto lo solicitado e s el reconocimiento de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las cesantías y de la consagrada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, sin embargo, el Tribunal de Primera Instancia orientó su decisión , valga la redundancia, al reconocimiento de lo que denominó “intereses moratorios” “por la expedición tardía del acto administrativo que ordenó en su favor el reconocimiento y pago de valores retroactivos como empleado administrativo de la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial”, sentido en el cual le asiste razón al recurrente cuando afirmó que se confundió la naturaleza jurídica de la sanción pretendida.

20. Precisado lo anterior, justamente en observancia del principio de congruencia citado, la Sala deberá determinar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías correspondiente a los años 1999 a 2009 y, a la establecida en el artículo 65

del Código Sustantivo del Trabajo.

Improcedencia de la sanción moratoria por la tardía consignación de diferencias de las cesantías

21. En el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 se consagró el régimen especial de cesantías y, de manera específica se estableció una sanción en caso de mora en la consignación del valor de aquellas en la cuenta individual, así:

“Artículo 99 .- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:

1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por

“Artículo 99 .- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:

1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo.

2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.

3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondoRadicación: 08001-23-33-000-2018-00050-02 (1522-2026)

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de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.”

22. En diferentes oportunidades esta Corporación ha sostenido que la sanción moratoria no está prevista para aquellos eventos en los que se produzca un a consignación o pago tard ío de una diferencia o reajuste de las cesantías 2, al

considerar:

“El apoderado de la demandante considera que tal circunstancia sí constituye un elemento causante de la sanción moratoria, en cuanto se trata de un pago incompleto, toda vez que desde que se efectuó la liquidación de la prestación, se debió realizar en lega l forma, esto es, con todos los factores que debieron

elemento causante de la sanción moratoria, en cuanto se trata de un pago incompleto, toda vez que desde que se efectuó la liquidación de la prestación, se debió realizar en lega l forma, esto es, con todos los factores que debieron integrarla, pues el pago fragmentado debe generar igual sanción que la cancelación tardía de la totalidad de su monto.

Sin embargo, la Sala no acoge ese argumento, como quiera que, tal como se indicó en la providencia citada con antelación, la sanción moratoria no se causa por la cancelación o pago inoportuno de «una diferencia en la liquidación de las cesantías definitivas», la cual, incluso, en el caso concreto, se reconoció en un acto administrativo autónomo, expedido tiempo después de haber quedado el firme la resolución de reconocimiento de la prestación”3

23. Aunque el asunto traído a colación se refiere a una diferencia por la reliquidación de las cesantías ante la inclusión de un factor salarial, el razonamiento allí consignado aplica perfectamente cuan do se trata de una diferencia en la liquidación , pero con ocasión del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial.

24. También se ha dicho por parte de esta Corporación:4

“En ese contexto, la Sala considera que no le asiste derecho al actor al reconocimiento y pago de sanción moratoria por la diferencia reclamada, pues, con independencia del reconocimiento efectuado por la administración en el mencionado acto, la sanción moratoria no está prevista para el evento en que se produzca un pago tardío de una diferencia o reajuste de las cesantías, en este caso, surgida como consecuencia de la homologación y nivelación salarial.”

mencionado acto, la sanción moratoria no está prevista para el evento en que se produzca un pago tardío de una diferencia o reajuste de las cesantías, en este caso, surgida como consecuencia de la homologación y nivelación salarial.”

25. En efecto, esta Subsección ha considerado que, ante una diferencia en la liquidación de las cesantías, el pago inoportuno no puede constituir mora en la consignación de tal prestación, que tenga el efecto de generar la sanción moratoria5.

26. En consecuencia, la inoportuna cancelación de una diferencia o reajuste en la liquidación de la prestación social no conlleva la imposición de la sanción porque se trata de una circunstancia fáctica que no se encuentra prevista en la ley.6

2 Ver reciente decisión Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de noviembre de 2025, radicado 08001-23-33-000-2015-00154-02 (3627-2023). 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 18 de julio de 2024, radicado 17001-23-33-000-2018-0019501 (6398-2019). 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2025 radicado 76001 23 33 000 2016 00947 01 (5332-2022). 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 13001-23-31-000-200700225-01 (1483-2013).

00947 01 (5332-2022). 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 13001-23-31-000-200700225-01 (1483-2013). 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de febrero de 2022, radicado 25000 -23-42-000-201902188-01 (6664-2019) y Sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 68001-23-33-0002015-01238-01 (5257-2021).Radicación: 08001-23-33-000-2018-00050-02 (1522-2026)

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Resolución del caso concreto

27. Conforme lo considerado por la jurisprudencia citada en precedencia, la diferencia en la liquidación de las cesantías como resultado de la homologación de cargos y nivelación salarial no constituye un escenario que genere el derecho al pago de la sanción moratoria prevista para la no consignación oportuna de las cesantías (Ley 50 de 1990), ni la indemnización por falta de pago regulada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo porque esta última consagra como premisa principal el no pago de salarios y prestaciones debidas a la terminación de un contrato lo que no está demostrado en este caso.

28. Entonces, no puede darse un alcance diferente a la norma, porque para que se genere el derecho a la sanción, se debe partir de la hipótesis prevista en el precepto legal, la consignación inoportuna de las cesantías y no de una diferencia o reajuste de su valor.

genere el derecho a la sanción, se debe partir de la hipótesis prevista en el precepto legal, la consignación inoportuna de las cesantías y no de una diferencia o reajuste de su valor.

29. Repárese que la sanción moratoria se genera, como consecuencia de la no consignación de las cesantías, es decir, se causa ante el desconocimiento por parte del empleador de los términos allí previstos y no, por la inoportuna consignación o pago de unas diferencias generadas por un reajuste salarial, pues así no lo contempló el legislador.

30. En lo que toca al argumento relacionado con la carga de la prueba se advierte que no es cierta la afirmación conforme la cual en estos casos la misma se invierte y es la administración quien tiene la carga de probar los hechos, pues ello contrar ía lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso que establece: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, por tanto, le asistía al extremo interesado el deber de acreditar los supuestos fácticos que soportaban sus pretensiones y al no hacerlo, la consecuencia no puede ser otra que la negación de las pretensiones, como en, efecto aconteció.

31. Lo expuesto para insistir en que los argumentos vertidos en el recurso de apelación carecen de asidero, lo que conlleva a confirmar la sentencia recurrida que denegó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en este proveído.

De la condena en costas de segunda instancia

32. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley

las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en este proveído.

De la condena en costas de segunda instancia

32. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

33. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creandoRadicación: 08001-23-33-000-2018-00050-02 (1522-2026)

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así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

34. Así, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

35. En consecuencia, no se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto

se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

35. En consecuencia, no se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto prosperaron algunos de los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, pese a que la sentencia será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 9 de diciembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo considerado en la parte motiva.

Segundo. NO CONDENAR en costas a la parte demandante por las razones expuestas en la presente providencia.

Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente