CE - Sentencia 08001233300020190085301 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022)

Demandantes: Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Tema: Nulidad del acto administrativo. Infracción de las normas en que debe fundarse y falsa motivación. Estructura de la responsabilidad

disciplinaria. Tipicidad. REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo d el Atlántico , por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que

Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias expedidas el 26 de julio de 2018 por la Procuraduría Provincial de Barranquilla y el 20 de noviembre del mismo año por la Procuraduría Regional del Atlántico, mediante las cuales fue sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 5 meses , convertidos en salarios devengados durante la vigencia 2014.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la cancelación de las anotaciones derivadas de los actos disciplinarios, la anulación del pago de la suma objeto de sanción y como indemnización el reconocimiento de perjuicios materiales (representados en el contrato de prestación de servicios que no pudo celebrar en razón de la sanción disciplinaria) y morales (representados en las afectaciones sufridas por su núcleo familiar).

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 22 de mayo de 2007 la inspección general de policía de Tubará (Atlántico) amparó el derecho de ocupación y tenencia sobre un lote ubicado en Puerto Velero

www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 22 de mayo de 2007 la inspección general de policía de Tubará (Atlántico) amparó el derecho de ocupación y tenencia sobre un lote ubicado en Puerto Velero (Tubará) al ciudadano William Pestano Mazo , quien posteriormente transfirió la posesión a título de venta al señor William de Jesús Santiago Ariza . Este último, el 18 de marzo de 2014 solicitó el cumplimiento de una orden policiva por reincidencia en la ejecución de actos perturbatorios de la posesión en contra de personas indeterminadas y de la señora Olga Pinillos, ante lo cual el 27 del mismo mes y año se llevó a cabo la diligencia de cumplimiento.

Afirmó que en la diligencia de cumplimiento de la orden de policía, la señora Olga Pinillos presentó un recurso de reposición y en subsidio apelación . El primero fue rechazado por improcedente por parte del inspector de policía; el segundo fue concedido ante el secretario de gobierno y asuntos administrativos de Tubará y sustentado el 1 de abril de 2014.

Que el 11 de abril de 2014 la señora Olga Pinillos formuló una queja ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla, lo que dio lugar a la apertura de una investigación disciplinaria, a la que fue vinculado el 22 de agosto de 2014, luego de que la señora Pinillos ampliara su queja , relatando que, en su condición de secretario de gobierno, el 6 de mayo de 2014, declaró improcedente el recurso de apelación.

Agregó que el 31 de octubre de 2017 se le formuló como cargo haber incumplido el deber consagrado en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, porque no

apelación.

Agregó que el 31 de octubre de 2017 se le formuló como cargo haber incumplido el deber consagrado en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, porque no aplicó los artículos 193, 194, 238 y 239 de la Ordenanza 0018 de 2004 ni el procedimiento regulado en el artículo 321 numeral 9 de la Ley 1564 de 2012, con lo cual desconoció el derecho al debido proceso y el principio de la doble instancia de la señora Olga Mercedes Pinillos en el marco de la diligencia de cumplimiento de fallo policivo.

Que, recibidas sus intervenciones y practicadas las pruebas, el 26 de julio de 2018 fue sancionado por la ejecución de una falta disciplinaria grave culposa, con suspensión por el término de 5 meses, convertidos en salarios devengados, porque ya no ejercía como secretario del referido despacho; medida que fue confirmada el 30 de noviembre del mismo año.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Constitución Política: artículos 2, 6, 25, 29 y 40; ley 734 de 2002: 4, 5, 6, 13, 23, 141 y 142.

Considera que los actos demandados incurrieron en falta de motivación por la ausencia de adecuación típica de la conducta, porque la demandada afirmó que no se aplicó el artículo 214 de la Ordenanza 0018 de 2004 y que, con ello, no se le dio trámite a una nulidad que se planteó durante la diligencia de cumplimiento de fallo policivo; consideración que resultaba contraria a lo ocurrido durante el referido

trámite a una nulidad que se planteó durante la diligencia de cumplimiento de fallo policivo; consideración que resultaba contraria a lo ocurrido durante el referido trámite, pues la señora Pinillos no presentó recursos en contra de la decisión del inspector de rechazar la solicitud de nulidad.

Que, por el contrario, en la Resolución del 6 de mayo de 2014 se resolvió el recurso de apelación, aun cuando se declaró improcedente, con lo cual se garantizó a la recurrente el principio de la doble instancia.Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Agregó que las decisiones sancionatorias fueron irregularmente expedidas, por indebida valoración probatoria y por inversión de la carga de la prueba, pues era carga de la quejosa demostrar que no se dio el debido trámite a la solicitud de nulidad que formuló.

Señaló como causal de nulidad de los actos la infracción de las normas en que debían fundarse, por considerar que no se analizó la afectación al deber funcional, como lo exige el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 y porque la demandada afirmó que se debían aplicar disposiciones administrativas al procedimiento policivo, cuando ello proscrito en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 9 de agosto de 2019 1 por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla y se notificó a la entidad, quien se opuso a las

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 9 de agosto de 2019 1 por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones por considerar que sus actuaciones se ajustaron al ordenamiento jurídico y que se respetó el debido proceso del demandante.

Señaló que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo no es una tercera instancia del trámite disciplinario y que, por ello, no es posible reabrir el debate probatorio ni las diferencias interpretativas entre la administración y el juez implican que los actos demandados hubiesen incurrido en alguna causal de nulidad.

Que no se configuran los vicios de nulidad alegados, porque la adecuación típica se ajustó a la normativa disciplinaria y la valoración probatoria respetó los parámetros del artículo 29 constitucional, lo que desvirtúa la falta de motivación que reprochó el demandante; sumado a que sí se analizó la afectación al deber funcional, como puede apreciarse desde la formulación de cargos.

Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la falta de jurisdicción o competencia2.

En audiencia del 13 de diciembre de 2019 el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla declaró probada la excepción de falta de competencia y ordenó la remisión del proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico3.

Dicha Corporación avocó conocimiento por auto del 21 de enero de 20204 y celebró audiencia inicial el 11 de febrero del mismo año5, en la que se fijó el litigio, se resolvió

Dicha Corporación avocó conocimiento por auto del 21 de enero de 20204 y celebró audiencia inicial el 11 de febrero del mismo año5, en la que se fijó el litigio, se resolvió sobre el decreto de pruebas y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintiuno (2021) 6, negó las pretensiones, tras concluir que en la expedición de los actos demandados no se incurrió en las causales de nulidad

1 Véanse folios 436-437 del cuaderno 3. 2 Véanse folios 446 a 453 del cuaderno 3 y 459 del mismo cuaderno (escrito con excepción de falta de jurisdicción o competencia). 3 Véanse folios 471 a 474 del cuaderno 3. 4 Véanse folios 478-479 del cuaderno 3. 5 Véanse folios 481 a 485 del cuaderno 3. 6 Véanse folios 500 a 510 del cuaderno 3.Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 invocadas por el demandante.

Respecto de la falta de motivación por ausencia de adecuación típica del

www.consejodeestado.gov.co 4 invocadas por el demandante.

Respecto de la falta de motivación por ausencia de adecuación típica del comportamiento, señaló que al demandante se le sancionó por desconocer el deber del artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, pues según la demandada no dio aplicación a los artículos 214 numeral 4 de la Ordenanza 00018 de 2004 y 321 numeral 9 de la Ley 1564 de 2012, en el marco de la diligencia de cumplimiento de un fallo policivo que se llevó a cabo el 27 de marzo de 2014.

Explicó que el 27 de marzo de 2014 el inspector de policía de Tubará realizó la diligencia de cumplimiento del fallo policivo del 22 de mayo de 2007, y que la querellada solicitó la nulidad del trámite por indebida notificación y violación al debido proceso ; asunto que fue desestimado por el inspector de policía, quien concedió el recurso de apelación. No obstante, el 6 de mayo de 2014 el demandante lo declaró improcedente, (i) porque operó la cosa juzgada respecto de la decisión del 22 de mayo de 2007; y (ii) por «ausencia objetiva del funcionario en el proceso».

Consideró que el recurso que interpuso la querellada no atacó la decisión del 22 de mayo de 2007, sino la que el inspector tomó el 27 de marzo de 2014 de negar la nulidad propuesta y que, por tanto, la conducta del demandante de declarar improcedente el recurso, contravino lo dispuesto por el artículo 214 numeral 4 de la Ordenanza 00018 de 2004, según el cual el recurso de apelación procede en contra

nulidad propuesta y que, por tanto, la conducta del demandante de declarar improcedente el recurso, contravino lo dispuesto por el artículo 214 numeral 4 de la Ordenanza 00018 de 2004, según el cual el recurso de apelación procede en contra del auto que decide sobre una nulidad.

Que si bien la demandada citó disposiciones del Código General del Proceso, qu e aún no habían entrado en vigencia para el 6 de mayo de 2014, el análisis de las mismas y su aplicación devenía en inocuo, porque una norma especial, la contenida en la Ordenanza, fue desconocida por el demandante y, en consecuencia, el cargo de nulidad por indebida adecuación típica no estaba llamado a prosperar.

Tampoco encontró configurada la nulidad de los actos por infracción de las normas en las que debían fundarse, porque la Procuraduría General de la Nación sí aplicó lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 y, en ese sentido, en los actos demandados se realizó el análisis de la ilicitud sustancial del comportamiento y se encontró que con la conducta ejecutada desconoció sus deberes funcionales y afectó al función pública.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN

El demandante7 interpuso recurso de apelación en el cual insistió en que la demandada desconoció el derecho al debido proceso, porque la decisión del 22 de mayo de 2007 había hecho tránsito a cosa juzgada y, por ello, al declarar improcedente el recurso de apelación formulado por la querellada actuó conforme

demandada desconoció el derecho al debido proceso, porque la decisión del 22 de mayo de 2007 había hecho tránsito a cosa juzgada y, por ello, al declarar improcedente el recurso de apelación formulado por la querellada actuó conforme lo exigían el Decreto 1355 de 1970 y la Ordenanza 00018 de 2004 , teniendo en cuenta que no podía revivir un trámite legalmente concluido y que si la querellada consideraba que la decisión de policía y su posterior diligencia de cumplimiento vulneraban sus derechos podía acudir a la acción de tutela, «que es el mecanismo idóneo para atacar los fallos ejecutoriados».

7 Véanse folios 513-514 y 516 a 518 de cuaderno 3.Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que la aplicación de normas del Código General del Proceso por parte de la demandada desconoció el principio de legalidad, porque dichas disposiciones aún no estaban vigentes para la fecha en que tramitó el recurso interpuesto por la querellante, pues según el Acuerdo PSAA15-10392 del 1 de octubre de 2015, la Ley 1564 de 2012 empezó a regir en los distritos judiciales del país a partir del 1 de enero de 2016.

Reiteró que no era posible aplicar disposiciones administrativas al interior del proceso policivo, pues el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 exceptúa estos asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

proceso policivo, pues el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 exceptúa estos asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 16 de mayo de 20228 fue admitido el recurso de apelación. En dicha providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

La demandada9 reiteró que la adecuación típica se realizó según lo que disponen las normas disciplinarias; que en la actuación las pruebas recaudadas dieron cuenta de que el demandante incurrió en la conducta por la que fue sancionado y que se explicó de qué manera su comportamiento había quebrantado el deber funcional, lo que, en síntesis, significa que los actos demandados no incurrieron en las causales de nulidad alegadas.

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado 10 presentó concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia apelada, tras señalar que el procedimiento adelantado en contra del demandante respetó los presupuestos formales y sustanciales de la normativa y que, en cuanto a la conducta investigada, resultaba claro el incumplimiento del deber consagrado en el artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, pues al omitir el trámite del recurso de apelación interpuesto por la señora Olga Pinillos desconoció el contenido de la Ordenanza 018 de 2004, que en su artículo 214 dispone la procedencia de dicho recurso en contra del auto

por la señora Olga Pinillos desconoció el contenido de la Ordenanza 018 de 2004, que en su artículo 214 dispone la procedencia de dicho recurso en contra del auto que decide sobre una nulidad.

Que la remisión al artículo 321, numeral 9, de la Ley 1564 de 2012 no variaba en nada la estructura típica del comportamiento, ni afectaba su derecho de defensa y contradicción, pues resultaba claro que fue investigado por omitir el deber de dar trámite y resolver de fondo el recurso de apelación, asunto que no está regulado en dicha disposición.

El demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico debe revocarse, porque en la expedición de los actos

8 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 527 del cuaderno 3. 9 Véase índice 00008 de SAMAI. 10 Véanse índices 00009 y 00012 de SAMAI.Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 demandados se incurrió en falsa motivación y en infracción de las normas en que debían fundarse. Lo primero, por falencias en el juicio de adecuación típica; lo segundo, por la aplicación de disposiciones no vigentes para imputar responsabilidad. Con este propósito, la providencia se referirá a las causales de

debían fundarse. Lo primero, por falencias en el juicio de adecuación típica; lo segundo, por la aplicación de disposiciones no vigentes para imputar responsabilidad. Con este propósito, la providencia se referirá a las causales de nulidad invocadas, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y a bordará el caso concreto.

Causales de nulidad del acto administrativo

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertine ntes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13711 y 138 12 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió.

De las anteriores, se analizarán la falsa motivación y la infracción de las normas en

falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió.

De las anteriores, se analizarán la falsa motivación y la infracción de las normas en que el acto debe fundarse, causales que el demandante expuso en su concepto de violación y cuyos argumentos se retomaron en el recurso de apelación.

• Nulidad del acto administrativo por falsa motivación

Esta causal de nulidad tiene lugar cuando las razones que se plasman en la fundamentación de un acto administrativo resultan contrarias a la realidad fáctica o jurídica, sobre la cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que guarda estrecha relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa13.

En esa misma línea, se ha precisado que la prosperidad de la pretensión de nulidad, cuando se invoca esta causal, es necesaria la concurrencia de tres elementos:

«(…) (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado»14.

11 Del medio de control de nulidad. 12 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Exp. 11001-03-27-000-2018-0000611 Del medio de control de nulidad. 12 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Exp. 11001-03-27-000-2018-0000600 (22326). C.P. Milton Chaves García. 14 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2020. Exp. 52001-2333-000-2015-00155-01 (3093-2016). C.P. William Hernández Gómez.Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El último elemento en cita puede demostrarse acreditando una de dos circunstancias: i) que los hechos que la autoridad tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o ii) que la autoridad no tuvo en cuenta hechos que sí estaban probados y que, de haberse considerado, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente15.

• Nulidad del acto administrativo por infracción de las normas superiores en que debe fundarse

Esta causal de nulidad, también denominada nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para sustentar el acto , se relaciona con los elementos que, en términos generales, debe validarse en un acto administrativo frente a cada elemento que lo compone: las reglas de competencia, de procedimiento, los componentes de la motivación y el debido proceso,

relaciona con los elementos que, en términos generales, debe validarse en un acto administrativo frente a cada elemento que lo compone: las reglas de competencia, de procedimiento, los componentes de la motivación y el debido proceso, concretado en el derecho de audiencia y de defensa16.

En un sentido más estricto, esta causal de nulidad se ha entendido por esta Corporación como la contravención directa de la norma que serviría como fundamento al acto administrativo, lo que puede ocurrir por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.

Lo primero, es decir, la falta de aplicación , puede suceder porque la autoridad administrativa ignore la existencia de la norma o, a pesar de conocerla, no la aplique a la solución del caso o crea, de manera errónea, que la norma no es aplicable al asunto que examina.

La aplicación indebida tiene lugar cuando la autoridad hace valer disposiciones que no son pertinentes para resolver asunto objeto de decisión; lo que a su vez puede ocurrir por que i) hubo un error al seleccionar la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra, y/o ii) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.

En cuanto a la interpretación errónea se ha precisado que ocurre cuando las disposiciones que se aplican son en efecto las que regulan el asunto que se debe decidir, pero la autoridad las entiende de manera errónea y, con esa interpretación, las aplica. En otras palabras, es lo que ocurre cua ndo se asigna a una disposición un sentido o alcance que no le corresponde17.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria

las aplica. En otras palabras, es lo que ocurre cua ndo se asigna a una disposición un sentido o alcance que no le corresponde17.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria

La Ley 734 de 2002, régimen disciplinario aplicable al demandante, señala en el artículo 27, que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo». De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento

15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Exp. 11001-03-27-000-2018-0000600 (22326). C.P. Milton Chaves García. 16 Al respecto, Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2020. Exp. 52001-23-33-000-2015-00045-01 (3779-2017). C.P. William Hernández Gómez. 17 Cfr. Ibid. También Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Exp. 25000-2327-000-2004-92271-02 (16660). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones18.

Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.

El primero se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria, en virtud del principio de legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único 19; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 20; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria21 y se concreta en la exigencia de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.

Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa de que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único22, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a

que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único22, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas; sumado a ello, el dolo exige un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los

18 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de

2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 19 Ley 734 de 2002. « Artículo 4. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización». 20 Ley 734 de 2002. «Artículo 5. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». 21 Ley 734 de 2002. « Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplina queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa». 22 Ley 734 de 2002. «Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados int ernacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo

[hoy CPACA], Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimie