CE - Sentencia 08001233300020200061901 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

Temas: LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO – Está sujeta a la existencia de una causa / EXCEPCIÓN DE PLEITO PENDIENTE – Requiere que medie identidad de partes, objeto y causa

1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

2. Entre el Fondo Adaptación 1 y la sociedad Asesorías, Interventorías, Diseño y Construcción Ltda.2 se celebró el contrato n° 135 de 2016, cuyo objeto consistió en la interventoría integral a la construcción de las obras de protección de orilla de la margen derecha del Canal del dique, en el municipio de Santa Lucía

(Atlántico). La demandante, que decla ró previamente el incumplimiento del negocio por parte del contratista, pretende que se efectúe la liquidación del contrato y, en consecuencia, se ordene la liberación de los recursos no

(Atlántico). La demandante, que decla ró previamente el incumplimiento del negocio por parte del contratista, pretende que se efectúe la liquidación del contrato y, en consecuencia, se ordene la liberación de los recursos no ejecutados por AIDCON, a favor del Fondo, y el pago del saldo pendien te al demandado.

ANTECEDENTES

La demanda

3. El 6 de octubre de 2020 3, el Fondo promovió demanda de controversias contractuales contra AIDCON, elevando las siguientes pretensiones, que se transcriben con sus propios énfasis y posibles errores:

“PRIMERA. – Que se declare la liquidación judicial del contrato de interventoría 135 de 2016 suscrito entre el FONDO y ASESORIAS, INTERVENTORÍAS, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN AIDCON LTDA., con el siguiente balance de ejecución financiera.

Balance de Ejecución Financiera del contrato 135 de 2016

CONCEPTO VALOR

1. VALOR INICIAL DEL CONTRATO $1.712.844.072,00

2. ADICIONES $0,00

3. VALOR FINAL CONTRATO $1.712.844.072,00

4. VALOR EJECUTADO $1.712.844.072,00

1 En adelante, también, el Fondo, la contratante o la demandante. 2 En lo sucesivo, igualmente, AIDCON, la contratista o la demandada. 3 Archivo “3ED_01DemandaAIDCON135VF” del expediente digital, índice 002 del aplicativo SAMAI, en segunda instancia.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

3 Archivo “3ED_01DemandaAIDCON135VF” del expediente digital, índice 002 del aplicativo SAMAI, en segunda instancia.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

2

5. VALOR PAGADO $1.011.861.078,42

6. SALDO DEL CONTRATO $700.982.993,58

7. VALOR PENDIENTE DE PAGO $700.982.993,58

8. RETENCIÓN DE GARANTÍA

PRACTICADA

$101.186.107,84

9. RETENCIÓN DE GARANTÍA

REINTEGRADA

$ 0,00

10. ANS PRACTICADA $89.924.313,18

11. ANS POR PRACTICAR $30.831.194,00

12. RETESANCION POR PRACTICAR DE CONFORMIDAD CON RESOLUCION 0344 de 2016 - ACTIVIDADES

TOPOBATIMETRICAS NO EJECUTADAS

(ACTAS 5, 6, y 7)

$122.915.637,00

13. ESTAMPILLA PROUNIVERSIDADES

RETENIDA

$8.722.940,32

14. SALDO PENDIENTE DE PAGO

(NUMERAL 7NUMERALES 11 Y 12)

$547.236.162,58

15. SALDO POR LIBERAR EN FAVOR DEL FONDO (NUMERALES 11+12)

$153.746.831,00

Nota 1: Este valor está compuesto por:

$547.236.162,58

15. SALDO POR LIBERAR EN FAVOR DEL FONDO (NUMERALES 11+12)

$153.746.831,00

Nota 1: Este valor está compuesto por:

(i) Actas parciales de interventoría presentadas por AIDCON LTDA al Fondo Adaptación, que están pendientes de pago, de acuerdo con la siguiente relación:

Acta N° Radicado Devolución Total Pago pendiente 30% pago mensual 70% contra avance de obra Periodo 5 E-2017030668 $108.354.631,75 $46.713.929,24 $61.640.701,51 18/11/2016 al 17/12/2016 6 E-2017030668 $129.520.303,62 $46.713.929,24 $82.806.373,39 18/12/2016 al 31/12/2016 20/01/2017 al 08/02/2017 7 E-2017030668 $196.864.511,27 $46.713.929,24 $150.150.582, 04 09/02/2017 al 08/03/2017 8 E-2017030668 $125.495.357,47 $46.713.929,24 $78.781.428,24 09/03/2017 al 08/04/2017 $560.234.802,11 $186.855.717,95 $373.379.085,17

(ii) Valor pendiente por facturar por $140.748.791,47

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior se ordene la liberación de los recursos

$560.234.802,11 $186.855.717,95 $373.379.085,17

(ii) Valor pendiente por facturar por $140.748.791,47

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior se ordene la liberación de los recursos a favor del Fondo Adaptación en la suma de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES

SETECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y UN PESOS

($153.746.831,00).

TERCERA: Que en razón al balance de ejecución financiera que se apruebe con la liquidación judicial se ordene el pago del saldo a favor del contratista, esto es de la suma de QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL

CIENTO SESENTA Y DOS PESOS CON CINCUENTA Y OCHO CENTAVOS

($547.236.162,58).

CUARTA: Que se condene al demandado, al pago de las costas y agencias en derecho, de conformidad con las disposiciones legales vigentes al momento de proferirse sentencia que ponga fin al presente proceso”.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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4. Como fundamentos fácticos, en síntesis, se narraron los siguientes:

5. El 5 de julio de 2016 se celebró con AIDCON el contrato n° 135, cuyo objeto consistió en “la interventoría integral a la construcción de las obras de protección de orilla de la margen derecha del Canal del Dique en el municipio de Santa

consistió en “la interventoría integral a la construcción de las obras de protección de orilla de la margen derecha del Canal del Dique en el municipio de Santa Lucía en el departamento del Atlántico, en el área de influencia del Canal del Dique”. El precio pactado en el negocio fue de $1.712’844.072 y el acta de inicio fue suscrita el 18 de julio siguiente 4. La labor de interventoría fue desarrollada respecto del contrato de obra n° 133 de 2016, celebrado entre el Fondo y A Construir S.A.

6. El contrato n° 135, cuya ejecución se prolongó hasta el 31 de mayo de 2018, tuvo las siguientes incidencias: (i) el 30 de diciembre de 2016, se suspendió por 20 días calendario; (ii) el 28 de abril de 2017, tuvo una suspensión por 60 días calendario, la cual fue ampliada posteriormente por 230 días adicionales; y (iii) el 6 de abril de 2018, se suscribió el otrosí n° 1 que prorrogó el plazo contractual por 45 días calendario.

7. En el desarrollo del contrato se hicieron efectivos al contratista 7 descuentos por concepto de los denominados Acuerdos de Niveles de Servicio (ANS), por un total de $89’924.313,18. Según indicó, “ en el marco del proceso de liquidación, está pendiente por practicar los descuentos por concepto de Acuerdos de Niveles de Servicio (ANS)” en cuantía de $30’831.194.

8. En informe del 10 de agosto de 2017, el supervisor del contrato solicitó iniciar procedimiento sancionatorio por el presunto incumplimiento parcial por parte de

Niveles de Servicio (ANS)” en cuantía de $30’831.194.

8. En informe del 10 de agosto de 2017, el supervisor del contrato solicitó iniciar procedimiento sancionatorio por el presunto incumplimiento parcial por parte de la interventoría5. Adelantado el trámite correspondiente, mediante Resolución n° 303 del 30 de mayo de 2019, el Fondo declaró el incumplimiento parcial, declaró la ocurrencia del siniestro correspondiente y ordenó hacer efectivas la cláusula penal pecuniaria (por valor de $203’655.215) y la garantía respectiva.

9. Contra la decisión antedicha, el contratista y la compañía de seguros que amparó el negocio en cuestión interpusieron -por separado - recurso de reposición. A través de la Resolución n° 344 del 21 de junio de 2019, la contratante confirmó el incumplimiento parcial del contrato y “revocó la efectividad de la cláusula penal pecuniaria, la ocurrencia de siniestro y el descuento por valor de $203.655.215”. Adicionalmente, afirmó, se dispuso6 que se efectuara la liquidación del contrato y, en el marco de la misma, se abstuviera de pagar los servicios y actividades no ejecutadas por el contratista, durante los períodos de pago 5, 6 y 7.

10. El balance financiero del contrato, de conformidad con el estado de cuenta emitido por el Grupo de Trabajo de Gestión Financiera de la demandante, indicó que al contratista se le han pagado $1.011’861.078,42, se le adeudan $547’236.162,58 y queda un saldo de $153’746.831, pendiente por ser liberado en favor del Fondo.

que al contratista se le han pagado $1.011’861.078,42, se le adeudan $547’236.162,58 y queda un saldo de $153’746.831, pendiente por ser liberado en favor del Fondo.

4 En la narración fáctica de la demanda no se especificó el término (inicial o total) de duración del contrato. 5 No se especifica en qué consistieron los presuntos incumplimientos. 6 Si bien el libelo introductorio no lo especificó, la orden fue emitida al supervisor del contrato, conforme a los elementos probatorios que más adelante se analizan.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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11. El 20 de agosto de 2020 la contratante remitió a AIDCON el proyecto de acta de liquidación bilateral para su revisión, comentarios o inclusión de salvedades.

Pese a múltiples requerimientos, la contratista guardó silencio.

12. Como fundamentos de derecho, la demandante sostuvo que: (i) el Fondo Adaptación fue creado por el Decreto 4819 de 2010 para la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de “La Niña”, ocurrido durante el mismo año; (ii) mediante el Decreto 2918 de 2011, el Gobierno nacional estableció la estructura de la entidad y determinó que los contratos por ella celebrados se regirían por el derecho privado, previo proceso de escogencia que se sujetará a los procedimientos de “Selección Directa” ,

Gobierno nacional estableció la estructura de la entidad y determinó que los contratos por ella celebrados se regirían por el derecho privado, previo proceso de escogencia que se sujetará a los procedimientos de “Selección Directa” , “Convocatoria Cerrada” y “Convocatoria Abierta”; (iii) el incumplimiento de una de las partes del contrato causa un daño antijurídico a la otra, y le otorga el derecho de reclamar, por vía judicial, la indemnización correspondiente; (iv) en tanto el contratista incumplió, adicionalmente, con su obligación de concurrir a la liquidación del negocio, y el Fondo carece de facultades para liquidarlo unilateralmente, debió acudir a la presente vía judicial con ese propósito; y (v) las resoluciones mediante las cuales declaró el incumplimiento del contrato gozan de presunción de legalidad y plena firmeza.

La contestación de la demanda

13. Dentro del término correspondiente, AIDCON dio respuesta, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y proponiendo como excepciones previas 7 las de “inepta demanda por insuficiencia de poder” y “pleito pendiente”, y como medios exceptivos de mérito los que denominó “excepción de fondo sobre obligaciones de las entidades públicas de respetar el principio de planeación”, “inexistencia de la obligación”, “cobro de lo no debido”, “injusto detrimentos (sic) patrimonial de AIDCON LTDA.”, “enriquecimiento sin justa causa”, “buena fe contractual” y el genérico8.

14. En sustento de lo anterior, afirmó que: (i) el poder otorgado para demandar no especificó el medio de control correspondiente; (ii) entre las mismas partes cursa

contractual” y el genérico8.

14. En sustento de lo anterior, afirmó que: (i) el poder otorgado para demandar no especificó el medio de control correspondiente; (ii) entre las mismas partes cursa otro proceso judicial en el que también se ventila la liquidación del negocio; (iii) el Fondo no respetó el principio de planeación, pues los términos y condiciones del contrato no especificaron que la interventoría estuviese obligada a realizar controles topobatimétricos si no mediaba solicitud expresa de la contratante, requerimiento que solo se produjo hasta el acta de interventoría nº8; (iv) el contratista de obra adelantó la construcción en cumplimiento de lo pactado en el respectivo acuerdo de voluntades, de manera que los pagos a aquél realizados, atienden a las cantidades de obra entregadas, aprobadas por la interventoría y

7 En providencia del 20 de noviembre de 2023, el a quo declaró no probadas las excepciones previas formuladas, señalando que: (i) en el poder otorgado para demandar se señaló con claridad y detalle la gestión encomendada; y (ii) si bien existe otro proceso en curso, en el que funge como demandante AIDCON y demandado el Fondo, en el que se persiguió la liquidación del mismo contrato que aquí se disputa; las pretensiones de una y otra causa judicial no son idénticas, pues en aquella otra se solicita el incumplimiento del contrato, el restablecimiento del desequi librio, el reconocimiento de los perjuicios ocasionados al contratista y la nulidad de los actos que declararon su incumplimiento. En consecuencia, sostuvo, la decisión que se adopte en el sub lite no tiene la virtud de configurar el fenómeno de cosa juzgada respecto del promovido por la

la nulidad de los actos que declararon su incumplimiento. En consecuencia, sostuvo, la decisión que se adopte en el sub lite no tiene la virtud de configurar el fenómeno de cosa juzgada respecto del promovido por la interventoría (Archivo “15ED_13ResuelveExcepcione” del expediente digital, índice 002 del aplicativo SAMAI, en segunda instancia.). 8 Archivo “10ED_08ContestacionDemand, ibidem.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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recibidas a satisfacción por el Fondo; (v) AIDCON no le adeuda a la demandante suma alguna por la ejecución del contrato de interventoría; (vi) las resoluciones que declararon el incumplimiento contienen errores técnicos y jurídicos; (vii) la retención de los valores ejecutados por la interventoría (incluida la estampilla pro universidad) representa un enriquecimiento sin justa causa para el Fondo; y (viii) el contratista actuó siempre en el marco de sus obligaciones.

Sentencia de primera instancia

15. El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 16 de mayo de 2025, accedió a las súplicas de la demanda, de la siguiente forma (transcrita con sus

propios énfasis y eventuales errores)9:

“PRIMERO: DECLÁRASE liquidado judicialmente el Contrato de Interventoría No. 135 de 2015 que suscribió el Fondo de Adaptación y la Sociedad Asesorías, Interventorías, Diseño

“PRIMERO: DECLÁRASE liquidado judicialmente el Contrato de Interventoría No. 135 de 2015 que suscribió el Fondo de Adaptación y la Sociedad Asesorías, Interventorías, Diseño y Construcción AIDCON Ltda., de la manera en que se encuentra establecido en el balance de ejecución financiera allegado por la demandante, así:

Balance de Ejecución Financiera del contrato 135 de 2016

CONCEPTO VALOR

1. VALOR INICIAL DEL CONTRATO $1.712.844.072,00

2. ADICIONES $0,00

3. VALOR FINAL CONTRATO $1.712.844.072,00

4. VALOR EJECUTADO $1.712.844.072,00

5. VALOR PAGADO $1.011.861.078,42

6. SALDO DEL CONTRATO $700.982.993,58

7. VALOR PENDIENTE DE PAGO $700.982.993,58

8. RETENCIÓN DE GARANTÍA PRACTICADA $101.186.107,84

9. RETENCIÓN DE GARANTÍA REINTEGRADA $ 0,00

10. ANS PRACTICADA $89.924.313,18

11. ANS POR PRACTICAR $30.831.194,00

12. RETESANCION POR PRACTICAR DE CONFORMIDAD CON RESOLUCION 0344 de 2016ACTIVIDADES TOPOBATIMETRICAS NO EJECUTADAS (ACTAS 5, 6, y 7)

$122.915.637,00

13. ESTAMPILLA PROUNIVERSIDADES RETENIDA $8.722.940,32

14. SALDO PENDIENTE DE PAGO (NUMERAL 7NUMERALES 11 Y 12)

$547.236.162,58

$122.915.637,00

13. ESTAMPILLA PROUNIVERSIDADES RETENIDA $8.722.940,32

14. SALDO PENDIENTE DE PAGO (NUMERAL 7NUMERALES 11 Y 12)

$547.236.162,58

15. SALDO POR LIBERAR EN FAVOR DEL FONDO

(NUMERALES 11+12)

$153.746.831,00

SEGUNDO: ORDENASE, en consecuencia de lo anterior, el pago en favor de la contratista Sociedad contratista Asesorías, Interventorías, Diseño y Construcción AIDCON Ltda., de la suma de QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA Y DOS PESOS CON CINCUENTA Y OCHO CENTAVOS $547.236.162,58, como saldo a su favor.

TERCERO: ORDENASE , en consecuencia de lo anterior, la liberación de los recursos a favor del Fondo Adaptación en la suma de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y UN PESOS ($153.746.831,00), como saldo a su favor.

CUARTO: No condenar en costas.

QUINTO: NOTIFICASE esta sentencia, en los términos del artículo 203 de la Ley 1437 de

2011.

9 Archivo “31ED_29SentenciaLiqJudici”, ibidem.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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SEXTO: Ejecutoriada la presente decisión, archívese el expediente”.

16. Para sustentar su decisión, indicó que: (i) en los casos en los que los contrayentes no hayan liquidado el contrato bilateralmente o por mutuo acuerdo, ni la entidad estatal lo haya hecho unilateralmente, el juez del contrato detenta la competencia para co nocer de la pretensión de liquidación y definir el estado final de las obligaciones y derechos de las partes para darle finiquito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA; (ii) con la demanda se aportó el balance de la ejecución financ iera del negocio, en el que se relacionaron las prestaciones ejecutadas y los descuentos practicados; (iii) la demandada manifestó (en la contestación) su acuerdo con el valor inicial del contrato, sus adiciones, el valor final, el monto ejecutado, lo efec tivamente pagado, la suma pendiente de pago, las retenciones efectuadas por el fondo y las pendientes por deducir (por ANS); (iv) en consecuencia, tales rubros deben tenerse por probados para efectos del cálculo final, lo que reduce el litigio a las retenciones por practicar por virtud de los actos que declararon el incumplimiento por actividades no ejecutadas (actas 5, 6 y 7), la estampilla pro universidad retenida, el saldo pendiente de pago y el saldo por liberar a favor del fondo; (v) las resoluciones n º 303 y 344 de 2019, que declararon el incumplimiento

retenida, el saldo pendiente de pago y el saldo por liberar a favor del fondo; (v) las resoluciones n º 303 y 344 de 2019, que declararon el incumplimiento anotado, se presumen legales, pues no hay evidencia de sus suspensión o anulación por esta jurisdicción, gozan de firmeza y, por ende, lo en ellas consignado es de obligatorio cumplimiento para los extremos negociales; (vi) la cuantificación de los conceptos por incumplimiento contractual que tales instrumentos efectuó, no es motivo de controversia en el presente proceso; (vii) el saldo pendiente de pago al contratista y el que queda por liberar a favor del Fondo, se encuentran debidamente acreditados y procede su reconocimiento; (viii) el carácter tributario de la estampilla prouniversidades retenida supone que la entidad estatal se encuentra plenamente facultada para su respectivo cobro, siempre que se cumpla el hecho generador, y sobre dicho aspecto la demandada no planteó inconformidad alguna; y (ix) no estimó pertinente la condena en costas, en tanto no encontró pruebas que las demuestren o justifiquen.

Recurso de apelación

17. La demandada interpuso recurso de alzada10, bajo la siguiente argumentación:

18. El a quo basó sus conclusiones en lo decidido en la resolución nº 344 de 2019, sin considerar que, conforme a lo probado en el proceso y en particular los términos y condiciones del contrato, AIDCON no estaba obligada a efectuar mediciones por batimetría, que fue la razón por la cual la contratante declaró el incumplimiento parcial del negocio.

19. El tribunal afirmó que no hay prueba que demuestre la suspensión o anulación

mediciones por batimetría, que fue la razón por la cual la contratante declaró el incumplimiento parcial del negocio.

19. El tribunal afirmó que no hay prueba que demuestre la suspensión o anulación de las resoluciones que declararon el incumplimiento del acuerdo de voluntades, a pesar de reconocer expresamente la existencia de otra causa judicial (la promovida por la contratista contra el Fondo) en la que se persigue su anulación.

20. La sentencia de primera instancia pasó por alto la declaración del ingeniero residente en la obra, según la cual el contrato fue cumplido a cabalidad por la

10 Archivo “33ED_31RecursoApelacion”, ibidem.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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contratista, y a pesar de la tacha formulada por el demandante, dicha persona, como testigo presencial de los hechos, se encontraba en la mejor posición para relatar de forma completa, precisa y detallada los pormenores de la ejecución del contrato.

21. Los descuentos ordenados por la demandante rompen el equilibrio económico del contrato.

22. Si bien al Fondo no le asistía el derecho a recurrir a instancias judiciales para obtener la liquidación del contrato, sostuvo, no se opone a dicha eventualidad “pero sí a que se le reconozcan los dineros que se señalan en el balance de ejecución financiera, el cual rompe el equilibrio contractual en detrimento económico de mi representada”.

“pero sí a que se le reconozcan los dineros que se señalan en el balance de ejecución financiera, el cual rompe el equilibrio contractual en detrimento económico de mi representada”.

23. El contratista debe ser indemnizado por la totalidad de los daños derivados del incumplimiento del contrato, tanto los que se manifiesten en la disminución patrimonial, como los que se traducen en la privación de utilidades o ganancias esperadas.

24. AIDCON actuó prevalido de la buena fe contractual, en el marco de sus obligaciones, al punto que si bien el valor inicial del contrato de obra fue de $21.000’000.000, como resultado de la labor de interventoría ese monto se redujo a $18.000’000.000, y la diferencia debió ser reintegrada por el contratista de obra al Fondo.

Trámite relevante en segunda instancia

25. El recurso fue admitido mediante auto del 9 de septiembre de 2025 11. Durante el término de su ejecutoria, las partes guardaron silencio. A su vez, el Ministerio Público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES

26. La Sala no advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, de manera que, evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales (jurisdicción, competencia, oportunidad de la demanda, legitimación en la causa por activa y por pasiva y verificados los requisitos de la demanda en forma), procede a decidir la segunda instancia de la presente litis.

27. Con ese propósito, se abordarán los siguientes asuntos: (i) el régimen jurídico aplicable al contrato debatido; (ii) el objeto del recurso de apelación y los

forma), procede a decidir la segunda instancia de la presente litis.

27. Con ese propósito, se abordarán los siguientes asuntos: (i) el régimen jurídico aplicable al contrato debatido; (ii) el objeto del recurso de apelación y los problemas jurídicos para resolver el litigio; (iii) la solución al caso concreto; y (iv) la condena en costas.

El régimen jurídico del contrato n° 135 de 2016

28. Antes de fijar el objeto de la litis en esta instancia y la solución que corresponde a los cargos de la alzada, es necesario precisar el régimen jurídico que gobernó el acuerdo de voluntades en cuestión, en aras de determinar si se encontraba

11 Índice 004 del aplicativo SAMAI, en segunda instancia.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública 12 y, con ello, si: (i) el trámite de liquidación -en sede administrativase debía sujetar a sus postulados; (ii) su planteamiento por vía judicial resulta procedente, a la luz de la postura mantenida por la Subsección; y (iii) las resoluciones que declararon su incumplimiento parcial revisten la naturaleza de actos administrativos. Esto último resulta relevante para el sub examine pues, como se precisará infra, aunque tales instrumentos no fueron objeto de demanda en este proceso, la accionada cuestionó, al apelar, su contenido.

administrativos. Esto último resulta relevante para el sub examine pues, como se precisará infra, aunque tales instrumentos no fueron objeto de demanda en este proceso, la accionada cuestionó, al apelar, su contenido.

29. Con ese propósito, se tiene, entonces, que el Decreto 4819 de 2010 creó el Fondo Adaptación como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y definió como su objeto “la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de ‘La Niña’” . El artículo 7 de la norma en comento dispuso que “Los contratos que celebre el Fondo para el cumplimiento de su objeto, cualquiera sea su índole o cuantía, se regirán por el derecho privado y estarán sujetos a las disposiciones contenidas en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007” ; no obstante, la Corte Constitucional, en sentencia C -251 de 2011, declaró la exequibilidad condicionada de la mencionada disposición, “ bajo el entendido que el régimen contractual allí previsto tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014, inclusive”.

30. Posteriormente, la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018, estableció en su artículo 155 que: “ Los contratos que celebre el Fondo Adaptación para ejecutar los recursos destinados al programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal ante desastres y riesgos climáticos, se

Desarrollo 2014 -2018, estableció en su artículo 155 que: “ Los contratos que celebre el Fondo Adaptación para ejecutar los recursos destinados al programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal ante desastres y riesgos climáticos, se regirán por el derecho privado ”. Por su parte, el artículo 2.13.1.1 del Decreto 1068 de 2015 señaló:

“ARTÍCULO 2.13.1.1. Régimen contractual. Los contratos que celebre el Fondo Adaptación para la construcción y reconstrucción necesarios para la superación de los efectos derivados de la ocurrencia de desastres naturales a su cargo, y en general todos aquellos necesarios para la ejecución de estas actividades, se regirán por el derecho privado, estarán sujetos a las disposiciones contenidas en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, con plena observancia de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, sin perjuicio de la facu ltad de incluir las cláusulas excepcionales a que se refieren los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y de aplicar lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1150 2007.

Los demás contratos estarán sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y las normas que los modifiquen o adicionen”.

31. El contrato n° 135 de 2016, celebrado entre el Fondo y AIDCON el 5 de julio de 2016, tuvo por objeto “ ejercer la interventoría integral a la construcción de las obras de protección de orilla de la margen derecha del Canal del Dique en el

2016, tuvo por objeto “ ejercer la interventoría integral a la construcción de las obras de protección de orilla de la margen derecha del Canal del Dique en el municipio de Santa Lucía en el departamento del Atlántico, en el área de influencia del Canal del Dique”.

32. En ese orden de ideas, la Sala advierte que el negocio jurídico en cuestión, celebrado para la vigilancia de las obras que recayeron sobre la infraestructura

12 En adelante, también, EGCAP.Radicación: 08001-23-33-000-2020-00619-01 (73188)

Demandante: Fondo Adaptación

Demandado: Asesorías, Interventorías, Diseño y

Construcción Ltda.

Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011)

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afectada por el fenómeno de La Niña ocurrido entre 2010 y 2011, estuvo gobernado por el derecho privado. Por ende, los instrumentos expedidos por la contratante en ese marco no tienen la connotación de actos administrativos, como las resoluciones n° 303 y 344 de 2019, por medio de las cuales el Fondo declaró el incumplimiento parcial de las obligaciones de la interventoría13, por la no realización de “batimetrías de seguimiento y control en los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016; y febrero y marzo de 2017”.

33. Ahora bien, en este punto es necesario precisar que, conforme a la postura de la Sala, en los asuntos en los que la entidad pública contratante persigue la liquidación del negocio celebrado, esa posibilidad está condicionada al hecho de que, para acudir al trámite judicial, exista una verdadera causa, bien porque se present