CE - Sentencia 11001031500020240450801 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04508-01

Solicitante: ELENIO ANTONIO TIRADO COVO

Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para plantear argumentos que no fueron formulados ante el juez ordinario.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el solicitante contra el fallo proferido el 11 de octubre de 2024 por el Consejo de Estado -Sección Cuarta, que negó la solicitud de tutela.

ANTECEDENTES

1. Solicitud de tutela

El 26 de agosto de 2024, Elenio Antonio Tirado Covo, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental a la igualdad, que alegó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Córdoba-Sala Sexta de Decisión al haber proferido la sentencia del 12 de julio de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra el municipio de San Andrés de Sotavento, Córdoba.

En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en

2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra el municipio de San Andrés de Sotavento, Córdoba.

En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia reprochada. Pide que se ordene a la autoridad accionada a que dicte una nueva decisión en la que confirme los numerales segundo y tercero del fallo proferido en primera instancia que:

1 Identificado con número de radicado: 23001-33-33-004-2017-00215-01.2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01

Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

(...) ordenó el reintegro al cargo del demandante, y condenó al Municipio de San Andrés de Sotavento, Córdoba a reconocer y cancelar debidamente indexados los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar por el demandante en el cargo de Contador Público, Código 219, Grado 05, Nivel Profesional del mencionado Municipio, desde la fecha de retiro hasta que se haga efectivo el reintegro, sin que el mismo exceda de veinticuatro (24) meses; sin perjuicio de las cotizaciones al sistema de pensiones que deberá hacerse por todo el periodo en que estuvo desvinculado el actor.

2. Hechos relevantes

Elenio Antonio Tirado Covo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de San Andrés de Sotavento, Córdoba, para que

actor.

2. Hechos relevantes

Elenio Antonio Tirado Covo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de San Andrés de Sotavento, Córdoba, para que declarar la nulidad del Decreto No. 363 del 26 de septiembre de 2016, mediante el cual se declaró insubsistente al accionante en el cargo de contador público, código 219, grado 05. A título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro y el reconocimiento de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el tiempo de su desvinculación.

El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Cuarto Administrativo de Montería quien, por sentencia del 22 de abril de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda.

Inconforme con la decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante sentencia del 12 de julio de 2024, modificó la decisión proferida por el A Quo. Confirmó la declaratoria de nulidad del acto demandado, revocó la orden del reintegro y modificó los emolumentos reconocidos en favor del demandante, e indicó que debía hacerse entre la fecha de desvinculación y el 23 de noviembre de 2016.

3. Fundamentos de la solicitud

El solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental a la igualdad y aduce que, al proferir la providencia reprochada, incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente.3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01

Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

en el defecto por desconocimiento del precedente.3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01

Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

Afirma que el Tribunal se apartó del precedente establecido en la sentencia de unificación No. 556 de 2014 de la Corte Constitucional. Considera que en esta se estableció la fijación de la indemnización para los casos de nulidad del acto de desvinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción, según la cual, en caso de nulidad del acto, el restablecimiento del derecho debe incluir la restitución al cargo y el pago de los salarios y emolumentos dejados de percibir desde la desvinculación hasta su reintegro.

Sostiene que no existe posición unificada, respecto de este asunto, en el máximo Tribunal contencioso, por lo que:

«(…) en virtud del principio de igualdad, lo dable es ordenar como restablecimiento del derecho, el reintegro inmediato al cargo que ocupaba el demandante o a uno similar o de superior categoría, en iguales condiciones de trabajo a las que tenía antes de su desvinculación, así como también el pago de los salarios y prestaciones sociales, dejados de percibir desde el momento en que se produjo su desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrado, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario. (...) (...) la Corte Constitucional, ha señalado que la jurisprudencia ha venido evolucionando en la dirección de vincular el monto de la indemnización con el daño

meses de salario. (...) (...) la Corte Constitucional, ha señalado que la jurisprudencia ha venido evolucionando en la dirección de vincular el monto de la indemnización con el daño efectivamente sufrido por el servidor público, el cual debe corresponder a lo dejado de percibir durante el tiempo en que aquél ha permanecido cesante con motivo de su retiro injustificado, esto, con el fin de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación.»

Trajo a colación un pronunciamiento proferido por el Consejo de Estado, y con base en este sostuvo que, luego de haber declarado nulidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales un empleado que se encontraba desempeñando un cargo de libre nombramiento y remoción fue declarado insubsistente, se resolvió considerar que se deben retrotraer las cosas al estado inicial, como si el acto que ordenó la insubsistencia en realidad no hubiera existido. Afirma que dicha postura también debió haber sido aplicada a su caso en particular.

4. Trámite de primera instancia

El 2 de septiembre de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al municipio de San Andrés de Sotavento,4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01

Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

el Juez Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería y al señor Tommy Álvarez Morales, quien había sido vinculado en el proceso primigenio, en calidad de terceros con interés.

el Juez Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería y al señor Tommy Álvarez Morales, quien había sido vinculado en el proceso primigenio, en calidad de terceros con interés.

En el escrito de contestación, el municipio de San Andrés de Sotavento solicitó que se declare improcedente el amparo. Adujo que este carece del cumplimiento del requisito de subsidiariedad e hizo alusión al recurso extraordinario de revisión. Manifestó que, contrario a lo considerado por el accionante, la providencia reprochada se encuentra acorde con el ordenamiento jurídico vigente y sostiene que en esta no se vulneraron los derechos fundamentales, como lo considera la parte actora.

El Juez Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería remitió copia digital del expediente ordinario y, junto con las demás partes, guardó silencio respecto de la solicitud.

Mediante sentencia del 11 de octubre de 2024, el Consejo de Estado-Sección Cuarta negó las pretensiones del amparo. Sostuvo que la solicitud no pretende una instancia adicional ni alude a una discusión de orden legal o económico. Sin embargo, una vez empleado el estudio del defecto alegado, determinó que la SU556 de 2014 no resulta aplicable al caso del solicitante, pues esta se basa en supuestos fácticos distintos a los del demandante.

Respecto de la providencia del Consejo de Estado, a la que el solicitante hizo alusión, encontró que el Tribunal accionado no la desconoció en el fallo reprochado. Con base en lo anterior, sostuvo que el análisis realizado por la autoridad accionada fue razonable y estuvo debidamente justificado, en atención a los principios de

encontró que el Tribunal accionado no la desconoció en el fallo reprochado. Con base en lo anterior, sostuvo que el análisis realizado por la autoridad accionada fue razonable y estuvo debidamente justificado, en atención a los principios de autonomía judicial y la sana crítica.

El solicitante impugnó. Reiteró los argumentos expuestos en la solicitud. Adujo que no existe pronunciamiento unificado alguno por parte del Consejo de Estado, respecto de los casos de la indemnización correspondiente tras la declaratoria de nulidad del acto de desvinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción por lo que, en virtud del criterio de favorabilidad, se debe aplicar lo dispuesto por la Corte Constitucional en la SU-556 de 2014. Esta fijó un parámetro de indemnización5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01 Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

en los casos en que se declare la nulidad del acto de desvinculación de un funcionario público, sin hacer alusión a la naturaleza del cargo desempeñado. El 29 de octubre de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 11 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, que negó el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem.6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01 Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la C. Pol y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados4. Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales5. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones

emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01 Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle. Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica». La Corte Constitucional también ha destacado que el requisito de subsidiariedad guarda relación con el deber de identificar de manera razonable los hechos y argumentos que acrediten la trasgresión de derechos fundamentales, de modo que: «(…) se traduce en el deber de demostrar que, en el asunto sub-judice, efectivamente sus derechos están siendo trasgredidos y que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad»6. Caso concreto El accionante afirma que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al proferir la providencia del

12 de julio de 2024, pues incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente jurisprudencial, al no haber tenido en consideración la SU-556 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, que establece la fijación de la indemnización para los casos de nulidad del acto de desvinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción, sin especificar la naturaleza del cargo. La Sala observa que la parte accionante no acreditó haber puesto en conocimiento del juez natural del proceso ordinario, en ninguno de los momentos procesales destinados para ello, la sentencia que alega como desconocida ahora en sede de 6 Corte Constitucional, sentencia SU-081 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01 Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

tutela. El solicitante, considerando que era destinatario de la sentencia de unificación que alega no fue tenida en cuenta por la autoridad accionada, pudo haberlo puesto de presente en los momentos procesales destinados para ello y no lo hizo. Para la Sala la tutela, como mecanismo constitucional subsidiario, no puede ser utilizada con el fin de subsanar errores de procedimiento cometidos por quien la presenta. Lo anterior desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales, permitiendo que la parte accionante se beneficie de sus propias omisiones al no haber expuesto, a través de los mecanismos dispuestos por el ordenamiento para ello, el precedente jurisprudencial que afirma no fue considerado por las autoridades accionadas y que ahora reprocha en sede de tutela7. Como los hechos y argumentos que fundan la vulneración de derechos fundamentales no fueron objeto de debate ante el juez natural de la causa, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad. Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo. En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada estimó satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y procedió a negar el defecto alegado, la Sala considera que la solicitud de tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas. Así las cosas, la Sala habrá de modificar la sentencia del 11 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, que negó el amparo, por los motivos antes expuestos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 7 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2015, MP. Luis Guillermo Guerrero

expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 7 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2015, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez: La acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica. Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo transgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad.9

Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-04508-01

Solicitante: Elenio Antonio Tirado Covo Acción de tutela – Segunda instancia

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 11 de octubre de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Cuarta que negó el amparo y, en su lugar, DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Elenio Antonio Tirado Covo contra el Tribunal Administrativo de Córdoba -Sala Sexta de Decisión, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ