CE - Sentencia 11001031500020240479501 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04795-01

Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionados: Presidencia de la República y otros Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia

Tema: Acción de tutela. Subtema 1: Legitimación en la causa por activa. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia.

La sala decide la impugnación 1 presentada, en calidad de convocante, por Ericsson Ernesto Mena Garzón en contra del fallo de tutela proferido el 3 de octubre de 20242 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES

1.1.- La solicitud de amparo constitucional

El 9 de septiembre de 20243 el accionante radicó tutela4 en procura de la protección de los derechos a la vida, a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los líderes sociales y ambientales del país , los que considera vulnerados por la Presidencia de la República y el consejero presidencial para los derechos humanos de esa entidad; por el Ministerio del Interior ; por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; por la Dirección de Protección y Servicios Especiales y por la Ofici na de Derechos Humanos de la Policía Nacional ; por la

de esa entidad; por el Ministerio del Interior ; por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; por la Dirección de Protección y Servicios Especiales y por la Ofici na de Derechos Humanos de la Policía Nacional ; por la Procuraduría General de la Nación, por la Fiscalía General de la Nación; por la Defensoría del Pueblo; y por el Centro de Tratamiento de Referencia de Análisis e Información – CTRA– de la Unidad Nacional de Protección.

1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 28, con certificado C1730F0B2DBE2D8A 2AD1C444F7030FFD F09F84A6C4BEA398 32C09E9C39D7EABC. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 24, con certificado 7BC87BFEC78249B6 F26E8929EF926403 A1028F79E612BE43 B92D0CD236268196. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado 16B5E3896501B5D8 74DB38E7D9B6BC3B C567E6AAF72B86DF 98740CE6D9A1C0D8. 4 Obra escrito de tutela en el archivo digi tal subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado 343E191BB6F9BAD7

8B0A6C16A4EE7C92 C79A4FAA3A8ED628 F621EDF03CB7E208.2

Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04795-01

Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón

Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04795-01

Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionados: Presidencia de la República y otros

1.2.- Hechos

1.2.1.- Afirma Mena Garzón que, en su calidad de líder ambiental y según una evaluación realizada por la UNP, se encontraba en el nivel de riesgo extraordinario y, en consecuencia, se dispuso que se le proporcionaría un chaleco blindado y un medio de comunicación5.

1.2.2.- Igualmente, el peticionario acotó que el 26 de mayo de 2024 solicitó información a la Presidencia de la República, a la Unidad Nacional de Protección–UNP–, al Ministerio del Interior, al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – Cerrem, a la Contralo ría General de la República y a la Defensoría del Pueblo, sobre la implementación y efectividad de las medidas de protección que se les otorgaban a los defensores de derechos humanos6.

1.2.3.- Aseveró el convocante que el Ministerio del Interior expuso, en la respuesta a su petición, la grave situación por la que atraviesan los líderes sociales en Colombia , particularmente, quienes defienden derechos ambientales, así como las deficiencias del modelo de protección implementado por la UNP, el que no satisface las necesidades de estas personas, lo cual también se corrobora con distintos reportes y estadísticas oficiales7.

1.3.- Fundamentos de la acción de tutela

El tutelante aclaró que no persigue la protección de derechos fundamentales propios,

estas personas, lo cual también se corrobora con distintos reportes y estadísticas oficiales7.

1.3.- Fundamentos de la acción de tutela

El tutelante aclaró que no persigue la protección de derechos fundamentales propios, pues tuvo que abandonar el país en razón a que el Estado no le brindó garantías para quedarse8. Sin embargo, explicó que su solicitud se centra en cuestionar la ineficacia de las med idas de protección que actualmente implementa la UNP, por cuanto existen alrededor de 8731 ciudadanos a quienes se les han suministrado elementos de protección insuficientes y, por lo tanto, se encuentran en un grave riesgo.

5 A folio 6 del archivo subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado 343E191BB6F9BAD7 8B0A6C16A4EE7C92 C79A4FAA3A8ED628 F621EDF03CB7E208. 6 Ibidem, a folios 4 y 10. 7 Ibidem, a folios 11-12. 8 Como consta a folio 11 del escrito de tutela.3

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1.4.- Pretensiones de la acción de tutela

En el escrito introductorio el convocante solicitó (i) tutelar los derechos constitucionales cuya omisión se alega; (ii) ordenar a la Fiscalía General de la Nación que realice una verificación exhaustiva de las estadísticas de los atentados a líderes sociales; (iii) declarar

cuya omisión se alega; (ii) ordenar a la Fiscalía General de la Nación que realice una verificación exhaustiva de las estadísticas de los atentados a líderes sociales; (iii) declarar que el Estado vulneró sus prerrogativas iusfundamentales; (iv) disponer que se revalúen las medidas de protección que actualmente se le proporcionan a 8731 ciudadanos , suspenderlas mientras se realiza este ejercicio y otorgar, provisionalmente, soluciones alternativas que sean efectivas para salvaguardar la vida e integridad de estos; (v) instruir a las autoridades accionadas a que adopten protocolos para la evaluación y ajuste de las precitadas medidas, establezcan mecanismos de supervisión y entreguen una serie de documentos9; (vi) garantizar los derechos de las 8731 personas que se encuentran en riesgo; y (vii) requerir la ejecución de una auditor ía forense respecto a los chalecos blindados y a los medios de comunicación que suelen recibir las personas amenazas.

2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia

2.1.- Mediante auto del 11 de septiembre de 2024 la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, dispuso la notificación de las partes y negó una medida provisional pedida en el escrito introductorio.

2.2.- La Defensoría del Pueblo manifestó que recientemente ha recibido varias peticiones por parte de Mena Garzón, las cuales ha atendido oportunamente. Explicó que el último escrito allegado fue remitido a la UNP por ser de su competencia.

2.3.- La Unidad de Conceptos y Asuntos Constitucionales de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación aseveró que la tutela es improcedente y que

2.3.- La Unidad de Conceptos y Asuntos Constitucionales de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación aseveró que la tutela es improcedente y que carecía de legitimación en la causa.

2.4.- La Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional alegó que las circun stancias denunciadas por el actor no son de su competencia y, en consecuencia, no está legitimada en la causa.

9 Los listados a folios 35-36 del escrito de tutela.4

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2.5.- La Presidencia de la República manifestó que el convocante no puede actuar como representante de terceros , como lo pretende hacer , y aclaró que, en cualquier caso, la UNP es la responsable de este tipo de asuntos.

2.6.- La Procuraduría General de la Nación adujo que la petición que se radicó por parte de Mena Garzón fue enviada a la UNP para lo correspondient e y que la tutela es improcedente, además, pidió su desvinculación.

2.7.- La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas indicó que la presunta vulneración de derechos no obedece a una acción u omisión que le sea imputable a ella y que el depreco constitucional es improcedente.

2.8.- El Ministerio del Interior informó que remitió a la UNP una solicitud elevada por el accionante y, por ende, existe un hecho superado.

imputable a ella y que el depreco constitucional es improcedente.

2.8.- El Ministerio del Interior informó que remitió a la UNP una solicitud elevada por el accionante y, por ende, existe un hecho superado.

2.9.- La Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación señaló que no hay claridad argumentativa en el l ibelo genitor. En todo caso, acotó que ha implementado acciones para proteger a los líderes sociales y ambientales amenazados. Ultimó que no tenía legitima ción en la causa por pasiva.

3.- Fallo de tutela de primera instancia

La Sección Segunda del Consejo de Estado , mediante sentencia del 3 de octubre de 2024, declaró improcedente el amparo frente a la protección de líderes ambientales y lo negó respecto a los derechos propios del actor. En tal medida, adujo que Mena Garzón no está facultado para actuar en representación de otros defensores de derechos, pues no acreditó tal condición. Por otra parte, afirmó que no se lograba identificar cómo se vulneraban las garantías propias del peticionario y, por ende, la petición constitucional no podía prosperar en ese aspecto.5

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Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionados: Presidencia de la República y otros

4.- Razones de la impugnación

En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación, en la cual reiteró que las autoridades accionadas han vulnerado los derechos de los líderes sociales

4.- Razones de la impugnación

En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación, en la cual reiteró que las autoridades accionadas han vulnerado los derechos de los líderes sociales y ambientales, pues las medidas de protección no son idóneas. Asimismo, criticó que el fallo recurrido no tuvo en cuenta el Decreto 2078 de 2017, el cual establece la ruta de protección colectiva de grupo s y comunidades , igualmente, censuró que se omitió la importancia que tienen estas personas, tal y como se dispone en el aludido decreto y en el Acuerdo de Escazú.

El recurrente agregó que los convocados, al pronunciarse sobre la tutela, adoptaron una actitud evasiva. Adicionalmente, alegó que la legitimación en la causa por activa está acreditada en atención a su calidad de defensor de derechos humanos y de representante de la “ Primera Línea Ambiental ”, lo que le permite actuar en nombre de otros líderes socioambientales y exigir medidas de protección más efectivas para ellos.

II.- CONSIDERACIONES

1.- Competencia

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 3 de octubre de 2024 por la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2.- Cuestión previa

Aunque en una de las pretensiones elevadas por Mena Garzón se pide que se declare que el Estado conculcó sus garantías fundamentales, lo cierto es que en los fundamentos

2.- Cuestión previa

Aunque en una de las pretensiones elevadas por Mena Garzón se pide que se declare que el Estado conculcó sus garantías fundamentales, lo cierto es que en los fundamentos del escrito introductorio el convocante aclaró que no persigue la tutela de los derechos propios, toda vez que no se encuentra en el país, sino que su objetivo es que se ampare a 8731 pe rsonas que se encuentran en peligro inminente, ya que los elementos de protección con los que cuentan son insuficientes e inidóneos.6

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De conformidad con lo anterior , esta Sala advierte, desde ya, que limitará su análisis a los argumentos relacionados con la eventual conculcación de las garantías de los líderes que afirma representar y se abstendrá de verificar si se vulneraron las prerrogativas de Mena Garzón , toda vez que, se insiste, ello no es el pr opósito de este mecanismo constitucional.

Ahora bien, si en gracia de discusión se entendiera que el convocante tiene como fin la salvaguarda de derechos propios, lo cierto es que tal pretensión sería improcedente, en la medida en que en la solicitud constitucional no se identificó la existencia de una conducta respecto de la cual se puede efectuar un juicio de vulnerabilidad , ya que, se itera, Mena Garzón reconoció que no se encuentra en Colombia , aunado a que las denuncias que expuso se ciñen a los defensores que residen en el país.

conducta respecto de la cual se puede efectuar un juicio de vulnerabilidad , ya que, se itera, Mena Garzón reconoció que no se encuentra en Colombia , aunado a que las denuncias que expuso se ciñen a los defensores que residen en el país.

En esa medida, ha señalado el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional que, en atención a una interpretación sistemática de la Carta Política y de los artículos 5º y 6º del Decreto 2591 de 1991 , el “ amparo constitucional se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión”10. Lo anterior, en tanto “ (…) para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico -jurídico, qu e las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan (…)”11, ya que “sin la existencia de un acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado (…)”12.

Así las cosas, ante la ausencia del requisito lógico -jurídico esencial, como lo es la existencia de una acción u omisión respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales, el mecanismo tuitivo resultaría improcedente para proteger los derechos que le asisten al accionante.

10 Sentencia T-130 de 2014. 11 Ibídem. 12 Ibídem.7

Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04795-01

10 Sentencia T-130 de 2014. 11 Ibídem. 12 Ibídem.7

Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04795-01

Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionados: Presidencia de la República y otros

3.- Problema jurídico

En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados.

4.- De la legitimación en la causa

La legitimación en la causa consiste, de una parte, en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen y, de otra, en ser el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas. Así estaría n definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente.

De esta manera, si los demandantes carecen de legitimación en la causa, no será posible que se les satisfaga las pretensiones que aducen, toda vez que no ostentan la titularidad de la relación jurídica, del derecho o del interés sustancial que les sirve de soporte a sus pedimentos. Ahora, si son los demandados los que no están legitimados, no podrán ser constreñidos a realizar en favor de los convocantes alguna prestación, p uesto que lo pretendido ha debido suplicársele a otros sujetos13.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el llamado a interponer una acción de tutela es el titular de los derechos que se buscan proteger, sin embargo, este

pretendido ha debido suplicársele a otros sujetos13.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el llamado a interponer una acción de tutela es el titular de los derechos que se buscan proteger, sin embargo, este mecanismo también podrá ser formulado por un representante legal, por un apoderado judicial, por un agente oficioso , por el defensor del pueblo y por los personeros municipales.

5.- El caso concreto

5.1.- En el presente asunto se tiene que Mena Garzón, en su calidad de defensor de derechos humanos, afirma estar facultado para representar a los líderes sociales y ambientales cuyos derechos se encuentran en grave riesgo por las deficientes medidas de protección implementadas por la UNP.

13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de mayo de 2013, expediente: 24510, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.8

Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04795-01

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5.2.- En punto de lo anterior, se d ebe destacar que, según se explicó, la posibilidad de ejercer este mecanismo iusfundamental en nombre de terceros, está limitad a a ciertas circunstancias específicas. Así, sin mayores elucubraciones, se torna evidente que el peticionario no es apoderado judicial de quienes afirma proteger ni ostenta los cargos de defensor del pueblo o de person ero municipal, por lo que, ab initio , se descarta su

circunstancias específicas. Así, sin mayores elucubraciones, se torna evidente que el peticionario no es apoderado judicial de quienes afirma proteger ni ostenta los cargos de defensor del pueblo o de person ero municipal, por lo que, ab initio , se descarta su legitimación en la cau sa bajo esa s premisas y se seguirá con el análisis de la agencia oficiosa y de la representación legal.

5.3.- En punto de ello, se advierte claramente que no están satisfechas las condiciones para considerar que el accionante puede actuar como agente ofi cioso del grupo de personas que afirma proteger . En efecto, la Corte Constitucional ha precisado que esa institución jurídica implica el cumplimiento de las siguientes reglas:

“La procedencia de la agencia oficiosa en los procesos de tutela es ‘excepcional’ y está supeditada al cumplimiento de dos ‘requisitos normativos’: (i) la manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos. Estos requisitos buscan p reservar la autonomía de la voluntad del titular de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados y evitar que, ‘sin justificación alguna, cualquier persona pueda actuar en nombre y representación de otra alterando el orden constitucional y la finalidad misma de la agencia oficiosa’”14.

En ese orden, es evidente que en este caso no se reúnen los presupuestos para estimar procedente la agencia oficiosa, en tanto no se allegaron pruebas de que los titulares de los derechos que se buscan salvaguardar estén imposibilitados para ejercer, de forma directa, este medio constitucional.

procedente la agencia oficiosa, en tanto no se allegaron pruebas de que los titulares de los derechos que se buscan salvaguardar estén imposibilitados para ejercer, de forma directa, este medio constitucional.

5.4.- Habiéndose descartado la agencia oficiosa, se procederá a analizar si se encuentran demostradas las condiciones para actuar como representante legal. E l alto órgano constitucional ha permitido que la tutela sea incoada a través de representantes legales en los casos de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas15.

Pues bien, en el sub examine el convocante asevera que puede pretender el amparo de prerrogativas de terceros, porque él también es un defensor de derechos humanos, no obstante, además de esa afirmación, no se allegó ningún medio probatorio que le permita

14 Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2021. 15 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2016.9

Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04795-01

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a esta Sala corroborar que, en efecto, Mena Garzón puede ejercer la representación legal de al menos un o de los ciudadanos que asegura defender. En consecuencia, tam poco es posible considerar que el deprecante está facultado para representar a los líderes cuyos derechos están riesgo.

6.- En consecuencia, se advierte que el depreco constitucional incoado por la parte actora resulta improcedente y, en ese sentido, se modificará la sentencia impugnada.

cuyos derechos están riesgo.

6.- En consecuencia, se advierte que el depreco constitucional incoado por la parte actora resulta improcedente y, en ese sentido, se modificará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III.- RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 3 de octubre de 2024 por la Sección Segunda del Consejo de Estad o y, en su lugar, DECLARAR improcedentes la totalidad de los cargos elevados en el amparo constitucional, de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Consejero de Estado