CE - Sentencia 11001031500020240491401 de 2025

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección B y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / Reliquidación pensional / Docente afiliada al FOMAG / Falta de relevancia constitucional / Se confirma la decisión de primera instancia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 25 de octubre de 2024 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Luz Ángela Niño Benavides contra las sentencias proferidas el (i) 26 de septiembre de 2023 por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, D. C. y (ii) 28 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-35-018-2022-00463-00/01. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I.

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I. ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 13 de septiembre de 2024 Luz Ángela Niño Benavides presentó, a través deRadicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

apoderada judicial, una acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social, que estimó vulnerados con ocasión de las sentencias del 26 de septiembre de 2023 y el 28 de mayo de 2024, proferidas, respectivamente, por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, D. C. y la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado No. 11001-33-35-018-2022-00463-00/01. En las providencias cuestionadas, el juzgado negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la accionante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional –Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), Fiduciaria La Previsora S.A. y la Secretaría de Educación de Bogotá. 2.- La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: <<PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”, en la providencia de fecha 28 de mayo de 2024 que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO DIECIOCHO (18) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 26 de septiembre de 2023 mediante la cual se Negaron las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501820220046300. SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al

de fecha 26 de septiembre de 2023 mediante la cual se Negaron las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501820220046300. SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión jubilación al retiro del servicio de la docente LUZ ANGELA NIÑO BENAVIDES, incluyendo además de los factores reconocidos al status pensional, más los factores salariales DEVENGADOS y COTIZADOS al sistema integral de seguridad social, en el año anterior al retiro del servicio, en particular aquellos sobre los cuales se realizaron las COTIZACIONES a seguridad social como son: ASIGNACION BASICA, BONIFICACION DECRETO, PRIMA DE VACACIONES Y BONIFICACION PEDAGÓGICA>>. B.- Hechos 3.- La actora laboró como docente al servicio del Estado desde el 21 de abril de 1988 hasta el 1° de agosto de 2021. 3.1.- En la Resolución 8818 del 31 de agosto de 2018, proferida por la Secretaría deRadicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá en representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, se le reconoció pensión vitalicia de jubilación efectiva a partir del 28 de enero de 2018. Para la liquidación de dicha pensión se aplicó el 75% del promedio de los salarios devengados el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, y se tuvieron en cuenta como factores salariales la asignación básica, la bonificación y la prima de vacaciones. 3.2.- La accionante solicitó el reajuste de su pensión de jubilación, y mediante Resolución 3987 del 9 de mayo de 2019, la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá accedió a la solicitud. Para el reajuste de la pensión tuvo en cuenta como factores salariales la asignación básica, la bonificación y la prima de vacaciones. 3.3.- Con ocasión a su retiro definitivo del servicio, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación. Dicha solicitud fue resuelta mediante la Resolución 1788 del 25 de febrero de 2022, en la cual la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, aplicó el 75% del promedio de los salarios devengados el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, y tuvo en cuenta como factores salariales la asignación básica, la bonificación mensual y la bonificación pedagógica. 3.4.- La accionante solicitó

al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG que se incluyera la prima de vacaciones como factor salarial para la reliquidación de su pensión de jubilación. Sin embargo, mediante Resolución 9581 del 6 de septiembre de 2022, la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, negó la solicitud de ajuste de la reliquidación de su pensión. 3.5.- La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la anterior resolución para que se ordenara la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta, además de los factores salariales ya reconocidos, la prima de vacaciones. 3.6.- En sentencia del 26 de septiembre de 2023, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que la prima de vacaciones no hacía parte de los emolumentos previstos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 como factores salariales y que lo pretendido por la accionante iba en contra del criterio jurisprudencial vigente, según el cual sólo deben incluirse aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes y que, además, se encuentren taxativamente señalados en la norma citada. La accionante apeló esa decisión.Radicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

3.7.- La decisión de primera instancia fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 28 de mayo de 2024, agregando que la accionante –entonces demandante– no probó los aportes hechos a seguridad social sobre el factor prima de vacaciones. C.- Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante no alega la configuración de algún defecto específico en las providencias cuestionadas. Sin embargo, afirma que vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social porque <<frente a los actos administrativos proferidos por el FOMAG, en el ajuste realizado a la pensión jubilación, NO se tuvo en cuenta el factor salarial de PRIMA DE VACACIONES como un derecho adquirido por ser reconocida antes de la vigencia de la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019>>. Alega que, con la omisión de reconocer la prima de vacaciones como un factor salarial para la reliquidación de su pensión de jubilación, se está <<violando lo preceptuado en el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, normatividad de mayor rango constitucional, el artículo 45 del decreto 1045 de 1978, de la Ley 62 de 1985 y de sentencias de unificación>>. D.- Oposiciones e intervenciones 5.- El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, D. C. (accionado) allegó el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado No. 11001-33-35-018-2022-00463-00; sin embargo, no rindió informe de contestación. 6.- La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada), mediante el magistrado ponente de la sentencia del 28 de mayo

sin embargo, no rindió informe de contestación. 6.- La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada), mediante el magistrado ponente de la sentencia del 28 de mayo de 2024, sostuvo que <<se sujeta a lo expuesto y probado en el contenido del expediente que resolvió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho>>. Afirmó que la accionante no señaló los defectos concretos en los que supuestamente incurrió la providencia cuestionada y que <<al no mediar defecto de providencia alguno, no hay lugar a la violación o transgresión alguna de los derechos fundamentales alegados>>. 7.- La Secretaría de Educación de Bogotá (tercero con interés) solicitó <<rechazar por improcedente>> la acción de tutela. Sostuvo que la acción de tutela no cumple con los requisitos de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional y que, por el contrario, lo que pretende la accionante es <<revivir, en sede de tutela, la discusión jurídica respecto de la decisión tomada por los despachos judiciales de negar las pretensiones de la demanda>>.Radicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

8.- La Fiduciaria La Previsora S.A. (tercero con interés), en calidad de vocera y administradora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, toda vez que las autoridades judiciales <<actuaron conforme a la normativa establecida>>. Además, solicitó su desvinculación, y la del Ministerio de Educación, de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. E. Fallo impugnado 9.- Mediante providencia del 25 de octubre de 2024, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 10.- El a quo expuso que los argumentos de la accionante <<se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento tanto en primera como segunda instancia y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto a la reliquidación de una pensión que incluya la prima de vacaciones>>. Además, determinó que no hubo una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada. F. Impugnación 11.- Mediante escrito radicado por su apoderada el 20 de noviembre de 2024, la actora impugna la sentencia del 25 de octubre de 2024. En el escrito de impugnación afirma que no pretende <<reabrir una tercera instancia>> sino, por el contrario, pretende <<que se realice un juicio de validez>> de las decisiones judiciales cuestionadas. Alega que estas desconocieron el Acto Legislativo

01 de 2005, <<norma que claramente indica que las pensiones deben liquidarse con la inclusión de todos los factores sobre los que se hubiere realizado las cotizaciones>> y que debe prevalecer sobre las reglas sentadas por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, por ser de rango constitucional. II. CONSIDERACIONES 12.- La sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional1, toda vez que los cuestionamientos que alega la accionante ya fueron planteados y resueltos en el proceso ordinario. 1 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social. Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la sala, según la cual, cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito.Radicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, se constata que el cargo formulado en el escrito de tutela no tiene vocación de prosperidad 13.- Aunque la accionante también cuestiona la sentencia proferida por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, D. C. el 26 de septiembre de 2023, la sala centrará su estudio en la sentencia de segunda instancia, pues fue esta la que puso fin a la controversia ordinaria. 14.- Si bien la accionante no alega la configuración de un defecto específico, la sala advierte que sus argumentos giran en torno a un mismo reproche, a saber: de acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005, para liquidar la pensión de jubilación de los docentes al servicio del Estado se deberían tener en cuenta <<todos los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones, en particular la prima de vacaciones>>, y, por ser esta una norma de rango constitucional, debe ser aplicada sin perjuicio de las reglas jurisprudenciales que existen sobre la materia. 15.- Frente a ese reproche, se observa que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (i) ofreció razones que fundó en la normativa que regula el derecho pensional de la accionante y (ii) citó las reglas jurisprudenciales sentadas por esta corporación para la inclusión de factores en la liquidación de la mesada pensional. 16. La accionante alega que hubo una <<aplicación errada>> del precedente judicial del Consejo de Estado y que el artículo primero de la Ley 62 de 1985 debe ser interpretado de manera favorable para entender que no

se trata de una lista taxativa. Sobre el particular, la accionada indicó que la jurisprudencia ha sido clara en señalar que, en el caso de los docentes, solo se pueden incluir los factores sobre los cuales se hicieron los aportes y en el caso bajo estudio no se probó que frente a la prima de vacaciones se hubiese realizado dicho pago y, además, que esa prestación no constituye factor salarial. Como sustento de la decisión, el tribunal cito la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 17.- En la sentencia de unificación se esclarecieron aspectos relevantes frente al régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dispuso como regla jurisprudencial que: <<en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en elRadicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

mencionado artículo>>. 18.- Como el artículo primero de la Ley 62 de 19852 no previó la prima de vacaciones como factor salarial, el tribunal accionado determinó que no podía ser incluida para efectos de la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora, quien es destinataria del régimen pensional de las leyes 91 de 1989 y 33 de 1985. 19.- En ese sentido, el tribunal accionado, en consideración a la fecha de vinculación de la actora al servicio público educativo oficial —21 de abril de 1988—, concluyó que era destinataria del régimen pensional previsto en las leyes 33 de 1985 y 91 de 1989, de manera que no se advierte que se haya aplicado inapropiadamente o desconocido la Ley 812 de 2003 ni el precedente jurisprudencial. 20.- Finalmente, aunque la accionante alega que el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado desconoce lo dispuesto en una norma de rango superior -el Acto Legislativo 01 de 2005-, se encuentra que la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 se refirió ampliamente a esa norma para establecer la regla anteriormente citada. De hecho, en la sentencia de unificación se parte del análisis del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 para determinar que hay dos regímenes pensionales para los docentes vinculados al servicio educativo oficial y se concluye que <<[d]e acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado

las cotizaciones”. Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985>>. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 2 <<Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes>>.Radicado: 11001-03-15-000-2024-04914-01 Accionante: Luz Ángela Niño Benavides Se confirma la decisión de primera instancia

RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 25 de octubre de 2024 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción. SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Aclara voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto