CE - Sentencia 11001031500020240496401 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

Accionante: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de

Servicios de Santiago de Cali Accionado: Tribunal Administrativo del Valle de Cauca Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – CONFIRMA /

Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

Procede la Sala a decidir la impugnación presenta da por la parte actora, contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024, por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 16 de septiembre de 2024, el Distrito de Cali solicitó dejar sin efectos la sentencia proferida el 29 de julio de 20241, con ocasión de la solicitud de revisión de constitucionalidad y legalidad de unos actos administrativos dictados por el alcalde de ese ente territorial2.

2. Señaló que mediante el artículo 18 del Acuerdo 0573 de 5 de diciembre de 2023,

constitucionalidad y legalidad de unos actos administrativos dictados por el alcalde de ese ente territorial2.

2. Señaló que mediante el artículo 18 del Acuerdo 0573 de 5 de diciembre de 2023, el Concejo Distrital de Santiago de Cali le otorgó a la Alcaldía -hasta el 30 de junio de 2024 - la facultad para “ modificar, mediante acto administrativo mot ivado, el presupuesto General del Distrito entre los agregados de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión y realizar las adiciones presupuestales a que haya lugar, hasta en un treinta por ciento (30%) del monto total aprobado, previo concepto favo rable del COMFIS”.

3. Con fundamento en ello, el alcalde expidió los Decretos Distritales 4112.010.20.0166 de 22 de marzo; 4112.010.20.0213 de 9 de abril; 4112.010.20.0214 de 9 de abril; 4112.010.20.0241 de 19 de abril; 4112.010.20.0242 de 19 de abril; 4112.010.20.0243 de 19 de abril; 4112.010.20.0244 de 19 de abril; 4112.010.20.0248 de 22 de abril; 4112.010.20.0254 de 22 de abril; 4112.010.20.0255 del 22 de abril; 4112.010.20.0256 de 22 de abril;

1 Notificada el 6 de agosto de 2024. 2 Número único de radicación 76001-23-33-000-2024-00398-00.Radicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

Accionante: Distrito Especial, Deportivo, Cultural,

2 Número único de radicación 76001-23-33-000-2024-00398-00.Radicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

Accionante: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Accionado:Tribunal Administrativo del Valle de Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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4112.010.20.0257 de 22 de abril y 4112.010.20.0286 de 2 de mayo de 2024 ; mediante los cuales se modificó el presupuesto general de rentas y recursos de capital y apropiaciones para gastos del Distrito Especial de Santiago de Cali, para la vigencia de 2024.

4. El Departamento del Valle del Cauca , de conformidad con los artículos 305

(numeral 10) de la Constitución Política, 117 y 118 (numeral 8º) del Decreto 1333 de 1986, y 82 de la Ley 136 de 1 994; solicitó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la revisión de constitucionalidad y legalidad de los referidos decretos.

5. Luego de haber agotado el trámite en única instancia, mediante providencia de 29 de julio de 2024 la autoridad judicial declaró la nulidad de tales actos administrativos, al considerar que infringieron las normas constitucionales y legales en las que debieron fundarse, en tanto el alcalde usurpó funciones que constitucionalmente corresponden a los concejos. Afirmó que tanto la adición, como las acreditaciones y contracreditaciones que modifica ron el presupuesto eran competencia del Concejo Distrital de Santiago de Cali y, sólo era deber del Alcalde presentar oportunamente

corresponden a los concejos. Afirmó que tanto la adición, como las acreditaciones y contracreditaciones que modifica ron el presupuesto eran competencia del Concejo Distrital de Santiago de Cali y, sólo era deber del Alcalde presentar oportunamente el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos. Concluyó que los Decretos vulneraron los artículos 34 del Decreto 568 de 1996 -compilado en el Decreto 1068 de 2015-; 110 del Decreto 111 de 1996; 352 y 353 de la Constitución Política; a la vez que desconoció la sentencia C-036 de 2023.

6. Contra dicho proveído el ente territorial presentó solicitud de adición, aclaración y/o corrección, la cual fue denegada mediante auto de 29 de agosto de 2024.

7. La parte accionante adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en los

siguientes defectos:

8. Defecto procedimental, en la medida en que declaró la nulidad de los Decretos demandados, a pesar de que la solicitud que elevó la Gobernación del Valle del Cauca fue de revisión, para que decidiera sobre la validez de aquellos, en ejercicio de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, y artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.

9. Expuso que el Tribunal decidió declarar la nulidad de los decretos, mas no su invalidez, sin agotar el procedimiento establecido para el medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 137 del C.P.A.C.A., es decir se omitieron etapas sustanciales de este proceso para llegar a la declaratoria de nulidad, afectando de

invalidez, sin agotar el procedimiento establecido para el medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 137 del C.P.A.C.A., es decir se omitieron etapas sustanciales de este proceso para llegar a la declaratoria de nulidad, afectando de manera ostensible el debido proceso. Aspecto que fue puesto en consideración a través de la soli citud de aclaración, pero la accionada no resolvió de fondo lo allí plasmado.

10. Adicionó que existió una confusa aplicación de las normas procedimentales a las que acudió el Tribunal en la sentencia deba tida, como quiera que, de un lado se invocó el medio de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad por considerarlos compatibles con esta acción especial, y de otro lado, resolvió bajo el procedimiento de única instancia previsto en el numeral 5 del artículo 151 delRadicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

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CPACA, impidiendo que la decisión de nulidad pueda ser apelada y revisada por el superior jerárquico.

11. Defecto fáctico , debido a que en la parte motiva del fallo se enunció que se vislumbraba una usurpación de funciones por parte del Alcalde , que procedió a modificar un presupuesto que debe ser inicialmente aprobado por el Concejo Distrital para su posterior ejecución. No o bstante, no valoró adecuadamente la prueba

vislumbraba una usurpación de funciones por parte del Alcalde , que procedió a modificar un presupuesto que debe ser inicialmente aprobado por el Concejo Distrital para su posterior ejecución. No o bstante, no valoró adecuadamente la prueba documental contenida en el Acuerdo 0573 de 2023, específicamente el artículo 18, que concedió facultades específicas y pro tempore al Alcalde para modificar el presupuesto en el marco de unas condiciones precisas, y esa disposición se encuentra amparada con la presunción de legalidad, tiene plenos efectos jurídicos y no ha sido declarada nula.

12. Manifestó que el Tribunal Administrativo del Valle al afirmar que no haría estudio del artículo 18 del Acuerdo 0573 de 20 23, con el cual se facultó temporalmente al Alcalde para modificar el presupuesto, dejó de resolver injustificadamente sobre los argumentos relativos a la presunción de legalidad del mencionado acuerdo.

13. Explicó que las actuaciones del Alcalde se adelantar on en uso de las facultades otorgadas por el Concejo Distrital de Santiago de Cali en el artículo 18 del Acuerdo 0573 de 2023 y, conforme a ley y la Jurisprudencia. Adicionó que la facultad pro tempore del Alcalde está consagrada en el artículo 313, inciso 3° de la Constitución Política, donde se señala que el Concejo puede autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones. Además, d icha facultad es otorgada por tiempo limitado hasta cumplir el objeto para el que se le concedió, conforme lo establece la Ley 136 de 1994 artículo 32 inciso 9°, modificado por la Ley 1551 de 2012 en su artículo 18 inciso 9°. Por lo anterior, afirmó que no se podía

conforme lo establece la Ley 136 de 1994 artículo 32 inciso 9°, modificado por la Ley 1551 de 2012 en su artículo 18 inciso 9°. Por lo anterior, afirmó que no se podía hablar de usurpación de funciones.

14. Defecto sustantivo: reiteró que el Tribun al accionado debió ceñirse a la causa petendi, pues la Gobernación del Valle del Cauca solicit ó una revisión de constitucionalidad y legalidad de los decretos, pero no impetró demanda de nulidad.

15. En consonancia con lo anterior, arguyó que el artículo 30 5 numeral 10 de la Constitución Política establece como atribución del Gobernador revisar los actos de los Concejos municipales y de los Alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez, en igual sentido, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, remite al artículo 305 de la Constitución Política para que el Tribunal competente cumpla con la atribución del numeral 10, esto es, para que decida sobre su validez. La revisión constitucio nal es una herramienta o mecanismo jurídico totalmente distinto al medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

16. Enunció que en la parte considerativa de la sentencia se argumentó que la revisión de los decretos se haría estrictamente sobre los cargos propuestos por el Departamento del Valle del Cauca, sin embargo, en la parte resolutiva se decidió la nulidad de los actos administrativos acusados, por lo que se está frente a la faltaRadicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

Departamento del Valle del Cauca, sin embargo, en la parte resolutiva se decidió la nulidad de los actos administrativos acusados, por lo que se está frente a la faltaRadicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

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congruencia de la sent encia, en contraposición a lo regulado en el artículo 187 del CPACA y 281 del CGP.

17. Por otra parte, insistió que el artículo 18 del Acuerdo 0573 de 2023 guarda armonía con las disposiciones constitucionales y legales que le permitían al Concejo Distrital autorizar al Alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden a la corporación política administrativa, y fue con base en estas facultades autorizadas directamente por la Constitución Política que el Alcalde procedió a expedir los Decretos que modificaron el presupuesto.

18. Frente a la interpretación que realiza el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de la sentencia C-036 de 2023 de la Corte Constitucional, sustentó que desconoce que dicha providencia individualiza dos numerales de los artículos 19 y 119 de la Ley 2200 de 2022, sin vincular en su resuelve las delegaciones que e n esta materia se conceden a los distritos o municipios por parte de sus corporaciones administrativas, es decir, no hay lugar a aplicar la analogía pues las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo 0573 de 2023, devienen directamente de los pos tulados constitucionales y no de una ley ordinaria.

es decir, no hay lugar a aplicar la analogía pues las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo 0573 de 2023, devienen directamente de los pos tulados constitucionales y no de una ley ordinaria.

19. Arguyó que el acuerdo 0573 de 2023, cumple con cada uno de los 3 presupuestos requeridos para solicitarle al Concejo la delegación de trasladar sus funciones temporalmente al Alcalde, y que se derivan directamente del tenor literal del artículo 313 numeral 3 de la Constitución, pues tiene un criterio temporal, de precisión y son funciones propias de l Concejo. De ahí que se haya desconocido esa norma constitucional, así como el artículo 88 del CPACA rela tivo a la presunción de legalidad de los actos administrativos, en este caso del Acuerdo 0573 de 2023.

B. Sentencia de primera instancia

20. En fallo de 31 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo. Explicó que el asunto no superaba el requisito general de relevancia constitucional al tratarse de una controversia meramente legal, además de recaer sobre aspect os que ya fueron resueltos por el juez natural del asunto, sin que se observara que su actuar hubiese sido arbitrario.

21. Arguyó que en efecto la providencia cuestionada está debidamente motivada y en la misma se explicaron todos los puntos que ahora pretende controvertir el actor mediante el presente mecanismo constitucional, por lo que el hecho de que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que, de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el Tribunal encontró fundadas las observaciones presentadas por la

actora no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que, de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el Tribunal encontró fundadas las observaciones presentadas por la Gobernadora y declaró la nulidad de los decretos distritales objeto de revisión.

C. La impugnación

22. La parte accionante insistió en la mayoría de los argumentos del escrito de tutela inicial. Además, expuso que el asunto tiene relevancia constitucional ya que observóRadicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

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en todo momento los parámetros fijados por la jurisprudencia señalados en la Sentencia C-590 de 2005, reiterada en el fallo de unificación de 5 de agosto de 2014; el asunto se trata de la violación flagrante de los derechos fundamentales del Distrito Especial de Santiago de Cali; no se utilizó como una tercera instancia para reabrir el debate judicial decidido previamente y ; no se orientó a resolver cuestiones puramente legales o discusiones estrictamente económicas.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

D. Análisis del caso concreto

23. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913.

23. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913.

24. En virtud de lo anterior, anticipa que se confirmará la decisión de primera instancia, pues se coincide con el a quo en que el asunto carece de relevancia constitucional.

25. Lo primero por indicar respecto al alegado defecto procedimental, es que el mismo se sustenta en una premisa errada, según la cual el juicio de validez es diametralmente distinto al de nulidad, y en la medida que lo que se hizo fue este último, el procedimiento aplicado fue errado. La parte accionante plantea la señalada discusión sin entender que la nulidad es en esencia un juicio de validez, por lo que carece de cualquier sentido exigir una u otra cosa.

26. La validez de una norma se predica, en tanto cumpla con los requisitos formales y materiales, necesarios para pertenecer al ordenamiento jurídico. La validez formal está referida a aspectos adjetivos como la autoridad que profirió la norma y el procedimiento a través del cual se adoptó, mientras que la material se refiere a la correspondencia con otras normas de nivel superior en un sistema jerarquizado. El juicio de validez comporta la verificación de esos aspectos. El estudio de la nulidad no es más que un juicio de validez de actos administrativos, en el cual se puede tener como parámetro de referencia la ley y la Constitución.

27. En tal sentido la distinción que pretende marcar el accionante resulta intrascendente, pues sea que empleara un término u otro, en últimas, la función del

como parámetro de referencia la ley y la Constitución.

27. En tal sentido la distinción que pretende marcar el accionante resulta intrascendente, pues sea que empleara un término u otro, en últimas, la función del Tribunal accionado era verificar la correspondencia de los decretos demandados con las normas superiores, y fue justamente lo que hizo.

28. Así, la parte accionante omitió especificar cuál es la distinción de los dos términos y, sobre todo, en qué radica la vulneración de los derechos fundamentales invocados, al haberse dicho que los decretos demandados se declaran nulos y no inválidos. Más allá de usar una u otra palabra, no se expone cuál es la relevancia sustantiva de la discusión.

3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.Radicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

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29. Adicional a lo anterior, al realizarse una lectura de la soli citud de nulidad y lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se observa que la accionada -contrario a lo afirmado por la parte actorano se alejó de lo solicitado por la Gobernación del Valle del Cauca, pues examinó en su integridad los reparos legales y constitucionales que señaló este último ente territorial.

30. Ahora, en relación con el trámite supuestamente omitido, el Distrito desconoce

la Gobernación del Valle del Cauca, pues examinó en su integridad los reparos legales y constitucionales que señaló este último ente territorial.

30. Ahora, en relación con el trámite supuestamente omitido, el Distrito desconoce que el Decreto 1333 de 1986 en su artículo 121, dispone un trámite especial para estas solicitudes de revisión que impetran los gobe rnadores, el cual fue observado por el Tribunal. Tanto esa norma como el artículo 151 numeral 3 del CPACA, señalan que dicho trámite es de única instancia, motivo por el cual no se entiende cuál es la discusión frente a ese reparo, cuando es claro que se trata de una simple aplicación de la norma la que realizó la autoridad accionada.

31. En cuanto al defecto fáctico, el Distrito Especial de Santiago de Cali primero, aseveró que no se valoró adecuadamente el Acuerdo 0573 de 2023, específicamente el artículo 184. No obstante, para esta Sala de Subsección aquello también carece de relevancia constitucional, toda vez que lo que le correspondía realizar al Tribunal era un juicio de constitucionalidad y legalidad, es decir los parámetros de referencia son normas superiores, concretamente, la Constitución y la Ley; por lo que si estima que los actos acusados son vulneradores de dicho postulados, tal como sucedió en el decisión acusada, no tendría que entrar a valorar Acuerdos u otro tipo de actos administrativos de similar jerarquía. Los cargos de la Gobernación estaban referidos al quebranto del orden legal y constitucional, no a haber excedido unas facultades otorgadas por el Concejo.

32. Por otra parte, en relación con el argumento de que no existió usurpación de

al quebranto del orden legal y constitucional, no a haber excedido unas facultades otorgadas por el Concejo.

32. Por otra parte, en relación con el argumento de que no existió usurpación de funciones, debido a que las actuaciones del Alcalde se adelantaron en uso de la s facultades otorgadas por el Concejo Distrital de Santiago de Cali en el artículo 18 del Acuerdo 573 de 2023 , el cual está conforme a la Ley y la Constitución Política 5.

Sumado al hecho que sobre aquel se mantiene incólume la presunción de legalidad. Se advierte que el cuestionamiento elevado por la Gobernación del Valle del Cauca no estaba dado para que se revisara si ese Acuerdo estaba acorde o no a la Constitución y Ley; por lo que esa discusión no debe ser abordada en esta tutela, pues no es el objeto de debate del fallo acusado dictado el 29 de julio de 2024 . Además la presunción de legalidad de tal Acuerdo opera respecto al mismo, pero no se extiende a los actos administrativos que se fundan en aquel , y mucho menos obsta para que un juez administrativo desvirt úe la legalidad o constitucionalidad de estos últimos.

33. Por ende, como la discusión planteada no tiene relación directa con el objeto de debate del proveído judicial cuestionado, es claro que ningún espacio cabe para realizar un análisis al respecto, generando así una falta de relevancia constitucional.

4 También lo dijo en el defecto sustantivo. 5 También lo dijo en el defecto sustantivo.Radicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

Accionante: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali

5 También lo dijo en el defecto sustantivo.Radicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

Accionante: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Accionado:Tribunal Administrativo del Valle de Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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34. Por último, en lo concerniente con el defecto sustantivo, el accionante además de redundar sobre aspectos señalados en los anteriores defectos -respecto a los cuales ya se hizo un pronunciamiento -, cuestionó una supuesta falta de congruencia de la sentencia. Esta Sala observa que existe una carencia de carga argumentativa, en la medida en que no indica de forma precisa en qué radica esa presunta incongruencia.

Es decir, si no existe armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia -congruencia internao, si la decisión no es concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición -congruencia externa-.

35. Finalmente, se debe destacar que la decisión sometida a examen no comporta una actuación arbitraria o abusiva y, por el contrario, se encuentra que la misma fue proferida dentro del marco de la sana crítica, autonomía e independencia judicial, sustentándose en disposiciones constitucionales y legales claramente aplicables al caso concreto, sin que pueda decirse que la decisión vulnera derechos fundamentales de la parte actora.

36. En los términos precedentes, se estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental. Por lo expuesto anteriormente, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia de

36. En los términos precedentes, se estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental. Por lo expuesto anteriormente, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia de 31 de octubre de 2024 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera.

37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024 por el

Consejo de Estado – Sección Primera.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

6 VFRadicación: 11001-03-15-000-2024-04964-01

Accionante: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Accionado:Tribunal Administrativo del Valle de Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se

Accionado: Tribunal Administrativo del Valle de Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite v alidar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador . Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sis tema Samai.