CE - Sentencia 11001031500020240632300 de 2025

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Radicado: 11001 03 15 000 2024 06323 00

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica

CivilAEROCIVIL

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001 03 15 000 2024 06323 00

Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - UAEAC

AEROCIVIL Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Tesis: La acción de tutela es improcedente por no ser relevante constitucionalmente, si el debate planteado por la parte actora se relaciona con aspectos meramente legales y/o económicos.

ACCIÓN DE TUTELA - PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica CivilAEROCIVIL en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

I. SÍNTESIS DEL CASO

1.1. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil), actuando por medio de apoderad o judicial, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso , a la igualdad y al principio a la

Aerocivil), actuando por medio de apoderad o judicial, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso , a la igualdad y al principio a la seguridad jurídica, con ocasión de la sentencia de segunda instancia que esa autoridad judicial profirió el 19 de septiembre de 2024, por medio de la cual revocó el fallo del 23 de junio de 2022, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó con el radicado nro. 54001 3333 002 2015 00131 01, en el que fungió como demandante la señora Gloria Patricia Gallego Jaramillo y como demandada la Aerocivil.

Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones:2

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“VIII. PETICIONES

Con fundamento en las consideraciones fácticas y jurídicas previamente expuestas, solicito:

PRIMERO: DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de segunda instancia proferida el pasado diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) dentro del expediente No. 54 00133-33-002-2015-00131-01, vulneró de los derechos y garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL

de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) dentro del expediente No. 54 00133-33-002-2015-00131-01, vulneró de los derechos y garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL

DE AERONÁUTICA CIVIL.

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida el diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso radicado bajo el número 54 -001-33 33 - 0022015-00131-01.

TERCERO: En consecuencia, ordenar al honorable Tribunal Administrativo de Norte de Santander DICTAR sentencia que en derecho corresponda.”1.

1.2. Como fundamento de su solicitud, en el apartado de hechos, indicó que la señora Gloria Patricia Gallego Jaramillo se desempeñó en la Aerocivil en el cargo de Directora Aeronáutica Regional desde el 4 de mayo de 2009 hasta el 1 de agosto de 2014, fecha en la que fue destituida por medio de la Resolución 4083 de 2014, con base en la facultad discrecional establecida para cargos de libre nombramiento y remoción.

1.3. Informó que, la ciudadana Gallego Jaramillo interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Aerocivil, con el fin de obtener la nulidad del citado acto administrativo que la declaró insubsistente.

1.4. Manifestó que, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta profirió sentencia de primera instancia, argumentando que la decisión de insubsistencia se

insubsistente.

1.4. Manifestó que, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta profirió sentencia de primera instancia, argumentando que la decisión de insubsistencia se ajustó a los límites de la facultad discrecional y no mostró evidencia de desviación de poder.

1.5. Señaló que, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocó la decisión inicial, declaró la nulidad del acto administrativo y concluyó que la Aerocivil incurrió en desviación de poder al expedir la Resolución 4083 de 2014, mediante la cual se declaró la insubsistencia del cargo de la señora Gloria

1 Visible a índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai.3

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Patricia Gallego Jaramillo. Al respecto, el Tribunal argumentó que el retiro tuvo como propósito reprender la actitud proactiva de la señora Gallego Jaramillo en el ejercicio de sus funciones como interventora ad-hoc del Contrato de Concesión 10000078OK de 2010. En consecuencia, calificó el acto de desvinculación como una retaliación frente a las denuncias formuladas por la anotada ciudadana en el cumplimiento de su rol, lo cual constituyó un desvío del fin legítimo de la administración.

1.6. Expuso diversas consideraciones jurídicas que, en su opinión, deben ser

frente a las denuncias formuladas por la anotada ciudadana en el cumplimiento de su rol, lo cual constituyó un desvío del fin legítimo de la administración.

1.6. Expuso diversas consideraciones jurídicas que, en su opinión, deben ser analizadas en el caso concreto, particularmente sobre la naturaleza de los cargos de libre nombramiento y remoción, los cuales se fundamentan en la confianza y lealtad entre el nominador y el funcionario, permitiendo su designación o retiro sin necesidad de justificación formal. Con base en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 790 de 2005, destacó que esta facultad discrecional está orientada a garantizar la eficiencia del servicio público y no exige una motivación formal, salvo en los casos donde se demuestre una desviación de poder, que se configura cuando la decisión responde a intereses ajenos al bienestar general.

1.7. Concluyó que en el proceso ordinario no se presentaron evidencias concluyentes de que el acto de insubsistencia tuviera fines personales o contrarios al interés público. Por último, destacó que esa decisión fue emitida por el Director General de la Aerocivil que asumió el cargo posteriormente a los hechos en cuestión, lo que elimina un vínculo causal entre estos y la decisión adoptada.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA

2.1. El expediente fue sometido a reparto el 19 de noviembre de 20242 y allegado al Despacho Sustanciador el 20 de noviembre de la presente anualidad3.

2.2. El proceso de la referencia fue admitido mediante providencia del 25 de noviembre de 20244, en el que particularmente se ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal

Despacho Sustanciador el 20 de noviembre de la presente anualidad3.

2.2. El proceso de la referencia fue admitido mediante providencia del 25 de noviembre de 20244, en el que particularmente se ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y comunicar al Juzgado Segundo

2 Visible a índice 1 ibídem. 3 Visible a índice 3 ibídem. 4 Visible a índice 4 ibídem.4

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Administrativo Oral de Cúcuta, a la señora Gloria Patricia Gallego Jaramillo y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

2.3. El 2 de diciembre de 20245, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, argumentando que no se evidenció vulneración alguna de los derechos fundamentales señalados por el accionante. Señaló que la sentencia se profirió en virtud de los preceptos normativos y jurisprudenciales tanto sustanciales como procesales con rigor y apego a la ley, lo cual hace inexistente la configuración de un defecto fáctico.

Para corroborar lo anterior procedió a citar unos apartes del fallo en cual precisó que la señora Gallego Jaramillo tuvo un desempeño sobresaliente y en beneficio del servicio público, en especial en su rol de interventora del contrato de concesión

Para corroborar lo anterior procedió a citar unos apartes del fallo en cual precisó que la señora Gallego Jaramillo tuvo un desempeño sobresaliente y en beneficio del servicio público, en especial en su rol de interventora del contrato de concesión 10000078OK-2010, que a pesar de sus esfuerzos sus gestiones fueron desestimadas por las dependencias responsables , quienes ignoraron sus múltiples informes de incumplimiento y sus solicitudes para conformar un equipo para la interventoría . Identificó una relación causal entre las tensiones internas y la decisión de declara r insubsistente su nombramiento y señaló que según el análisis probatorio esta medida fue tomada como represalia ante su postura proactiva, critica y no se demostró el objetivo de mejorar el servicio público o de proteger el interés general.

2.4. La señora Gloria Patricia Gallego Jaramillo mediante memorial del 2 de diciembre de 20246, dio respuesta y solicitó declarar improcedente la acción de tutela, toda vez que no cumple con los requisitos de procedencia dado que carece de relevancia constitucional. Asimismo, consideró que lo que busca la accionante es una modificación de una decisión judicial que le resultó adversa, lo que no se traduce en una afectación constitucional, sino en una inconformidad frente al fallo.

Adujo que, el Tribunal concluyó que el acto administrativo no obedeció al ejercicio legítimo de la facultad discrecional del nominador para declarar el nombramiento de libre nombramiento y remoción sino a una desviación de poder probada con evidencia documental y testimonial.

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libre nombramiento y remoción sino a una desviación de poder probada con evidencia documental y testimonial.

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2.5. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 20217, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asignó a esta Sección el conocimiento de este tipo de acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

3.2. Hechos relevantes

3.2.1. La señora Gloria Patricia Gallego Jaramillo trabajó en el Aerocivil desde el 4 de mayo de 2009 hasta el 1 de agosto de 2014, fecha en la cual fue desvinculada mediante Resolución 4083 de 2014.

3.2.2. El anterior acto fue demandado por la señora Gallego Jaramillo en ejercicio del

mayo de 2009 hasta el 1 de agosto de 2014, fecha en la cual fue desvinculada mediante Resolución 4083 de 2014.

3.2.2. El anterior acto fue demandado por la señora Gallego Jaramillo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

3.2.3. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta profirió sentencia de primera instancia, en el cual negó las pretensiones.

3.2.4 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander emitió sentencia el 19 de septiembre de 2024 , mediante la cual revocó el fallo dictado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta.

7 “Artículo 1°. Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 5.⁠ ⁠Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada.”6

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3.2.5. Inconforme con la decisión el Aerocivil interpuso la acción de tutela de la referencia.

3.3. Análisis de la Sala

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3.2.5. Inconforme con la decisión el Aerocivil interpuso la acción de tutela de la referencia.

3.3. Análisis de la Sala

3.3.1. De la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

3.3.1.1. De la relevancia constitucional

En la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional. En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar co n toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Asimismo, la mencionada sentencia precisó que “ los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”.

A partir de lo dicho, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En sentencia SU –573 de 20198, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades9:

A partir de lo dicho, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En sentencia SU –573 de 20198, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades9:

(i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

8 M.P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado en las sentencias SU -128 de 2021 y SU103 de 2022. 9 Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la SU -215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico”.7

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(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.

(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman tal requisito. De manera que, si no

para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman tal requisito. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar ese presupuesto.

3.3.2. Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional

Para determinar si está superada la relevancia constitucional, la Sala se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Es pertinente señalar que en las sentencias SU-215 de 2022 y SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se previene que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.

Dicho en otras palabras, en un proceso judicial el debate gira sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado y, por ende, la decisión del Juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contes tación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.8

razones de la demanda y de la contes tación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.8

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Por lo tanto, en los eventos en los cuales la autoridad judicial decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trám ite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el Juez Constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del asunto, en el escaso término que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demand ante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

3.3.2.1.2. Pues bien, la Sala advierte que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado.

En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate9

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surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

3.4.1.2. Al respecto, se observa que con la acción de tutela la parte actora pretende cuestionar el análisis que efectuó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y a la interpretación de las normas que regulan la facultad discrecional en los cargos de libre nombramiento y remoción. Lo anterior constituye un asunto eminentemente legal y no una cuestión de trascendencia constitucional que afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales.

Así las cosas, la Sala advierte que el análisis probatorio realizado por el Tribunal accionado se fundamentó en elementos que consideró suficientes para declarar la nulidad del acto administrativo, decisión que se adoptó en ejercicio de las competencias que le son propias. El desacuerdo de la Aerocivil con esta valoración no puede traducirse en una vulneración de derechos fundamentales que justifique la intervención de la tutela.

En vista de lo anterior, es más que claro que la finalidad de esta acción es la de utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para exponer los aspectos que le incomodan de la mencionada decisión, asuntos que no pueden ser desatados por la autoridad constitucional, debido a que carece de competencia para ello, además, estaría trasladándose a la órbita del Juez natural.

que le incomodan de la mencionada decisión, asuntos que no pueden ser desatados por la autoridad constitucional, debido a que carece de competencia para ello, además, estaría trasladándose a la órbita del Juez natural.

Por lo anotado, y sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

IV. FALLA10

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PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada oportunamente la presente providencia en los términos señalados por la ley, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de acuerdo con lo establecido en el inciso 2° del artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.

términos señalados por la ley, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de acuerdo con lo establecido en el inciso 2° del artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 23 de enero de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.