CE - Sentencia 11001031500020240632700 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 24 de enero de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Defecto fáctico - niega Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia de segunda instancia que revocó la decisión de primer grado, y en su lugar, accedió a las pretensiones en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral (contrato realidad). De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico contra el Tribunal Administrativo de Atlántico. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 19 de noviembre de 2024, el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico (INDEPORTES Atlántico), mediante apoderado judicial, presentó una acción de tutela

contra la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo de Atlántico, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso (defensa y contradicción), con ocasión de la Sentencia de 1 de noviembre de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-33-33-008-2022-00138-01. 2. A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): 1 El artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________

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“PRIMERO: AMPARAR los derechos constitucionales al DEBIDO PROCESO. SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia de fecha primero (1) de noviembre del 2024, notificada el día siete (7) de noviembre del año 2024, proferida por TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO - SALA DE DECISIÓN ORAL ‘‘C’’, identificado con radicado No.: 08001333300820220013801, en virtud de la causal específica que ha sido acreditada en esta ocasión: DEFECTO FACTICO por las causales i y ii de la sentencia T-041 de 2018. TERCERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida en el proceso identificado con radicado No. 08001333300820220013800.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) Sofía Margarita Zapata Molinares presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra INDEPORTES Atlántico. La señora Zapata Molinares solicitó la nulidad del Acto Administrativo de 31 de marzo de 2022, mediante el cual se le comunicó que no fue empleada de INDEPORTES en el cargo de (se trascribe) “Apoyo operativo del área financiera del Instituto para el archivo de comprobante de contabilidad, entre otros” y se le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales entre el 10 de noviembre de 2011 y el 5 de mayo de 2019. 5. 2) El Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla, mediante Sentencia

de 13 de marzo de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al determinar que entre Sofía Margarita Zapata Molinares y INDEPORTES Atlántico no existió una verdadera relación laboral, pues no se demostró el elemento de subordinación como requisito necesario para establecer si se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios. Señaló que la demandante se limitó a allegar copia de los contratos de prestación de servicios, más no alguna prueba que demostrara que los servicios no se prestaron de manera independiente y autónoma. Sostuvo que tampoco probó que se hubiese desempeñado en las mismas condiciones que cualquier servidor público de la entidad demandada. Manifestó que con los testimonios recaudados en el proceso no se logró acreditar plenamente la subordinación, ya que no hubo dirección y control efectivo de actividades, sino una simple coordinación entre el contratista y la entidad. 6. 3) Inconforme con dicha decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación en el que argumentó que realmente existió un contrato realidad bajo la apariencia de múltiples contratos de prestación de servicios suscritos de forma continua en un periodo de más de 7 años, en el que se ejecutaron siempre las mismas funciones de asistente del área financiera de forma continua, permanente e indispensable. Adujo que el elemento de la subordinación se acreditó mediante los testimonios, queRadicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________

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fueron contundentes y claros en definir que cumplía horarios de trabajo y no disponía de su propio tiempo para cambiar turnos u horarios de trabajo. 7. 4) Mediante Sentencia de 1 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Atlántico revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Señaló que se cumplían los 3 elementos de la relación laboral por lo que declaró la existencia de un contrato realidad entre la señora Zapata Molinares e INDEPORTES Atlántico. Encontró probada la existencia de una relación subordinada entre las partes, pese a existir formalmente una relación contractual, pues, de los objetos de los contratos, quedó claro que la señora Zapata Molinares, como auxiliar financiero, era responsable de actividades esenciales para el funcionamiento adecuado de la entidad y que debían considerarse como inherentes a su función misional y permanente. Determinó, mediante los testimonios, que la demandante no era autónoma e independiente en el cumplimiento de sus funciones ni disponía de su propio tiempo. 8. Estableció que los testimonios merecían credibilidad, ya que relataban la manera como la accionante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada y que, en armonía con los contratos que obraban en el expediente, logró evidenciarse la configuración de los 3 elementos de la relación laboral. Precisó que quien desempeña funciones de auxiliar de apoyo financiero no es autónomo, ya que debe seguir las instrucciones del área financiera, los formatos establecidos y las indicaciones en las plataformas para actualizar información. Esto se evidenció especialmente en el caso de la demandante, quien tenía a su cargo la liquidación de impuestos, nóminas y pagos a terceros, funciones que requerían cumplir lineamientos específicos, incluyendo el horario de atención. 9. Como fundamento de la vulneración, la parte actora adujo que la providencia enjuiciada incurrió en un defecto

tenía a su cargo la liquidación de impuestos, nóminas y pagos a terceros, funciones que requerían cumplir lineamientos específicos, incluyendo el horario de atención. 9. Como fundamento de la vulneración, la parte actora adujo que la providencia enjuiciada incurrió en un defecto fáctico por una valoración imprecisa y errónea del material probatorio, especialmente de los testimonios rendidos en la primera instancia. Alegó que no se logró demostrar en audiencia que la demandante estuviera sujeta a horarios u órdenes reiterativas de trabajo que no fuera coordinación de trabajo con el fin de adelantar su labor, es decir, no se evidenció un contrato realidad, ya que los testimonios presentados se basaron en suposiciones y carecían de claridad e imparcialidad, lo que los hizo inválidos para probar los elementos constitutivos de una relación laboral.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________

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1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados2 10. El Tribunal Administrativo de Atlántico solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que no se estructuró ninguno de los elementos generales y causales específicas de procedencia. Señaló que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia más de las que el legislador ha establecido para el proceso ordinario, pues ello desnaturaliza el fin que persigue. 11. Sofia Margarita Zapata Molinares, mediante apoderado judicial, solicitó que se negara la solicitud de amparo por improcedente, ya que, en el proceso judicial, surtido ante la autoridad accionada, se respetaron cada una de las garantías establecidas en el CPACA y se profirió providencia judicial en derecho. Argumentó que en el fallo atacado se analizó adecuada y exhaustivamente cada una de las pruebas del proceso, y se expusieron las razones por las cuales se revocó la decisión de primer grado. Por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Atlántico actuó con competencia y basándose en normas legales que regían la materia. 12. El Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla, a pesar de haber sido notificado en debida forma3, guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Verificación de defectos y/o afectación a derechos fundamentales. 2.4. Conclusiones. 2.1 Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 13. La

Sala advierte que la acción de tutela es procedente porque (1) no existe recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte actora alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado; (2) existió un plazo razonable entre la notificación de la providencia enjuiciada (12/11/2024)4 y la presentación de la acción de amparo (19/11/2024); (3) el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico es el titular del derecho invocado como violado, comoquiera que fue la entidad demandada en el proceso ordinario, por lo cual tiene legitimación activa en la causa. De igual manera, el Tribunal 2 Mediante Auto de 25 de noviembre de 2024, el despacho sustanciador resolvió (1) admitir la acción de tutela presentada por el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico - INDEPORTES, mediante apoderado judicial, contra la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo de Atlántico; y (2) vincular al Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla y a Sofía Margarita Zapata Molinares, como terceros con interés en el asunto. 3 Índice 7 del aplicativo SAMAI. 4 El 7 de noviembre de 2024 se envió un mensaje de datos a las partes del proceso ordinario, según consta en el índice 11 de SAMAI.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________

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Administrativo de Atlántico tiene legitimación pasiva en la causa, porque de esta se predica la vulneración, como autoridad que profirió la providencia judicial que aquí se cuestiona; (4) no se enjuició una sentencia de tutela, pues la controversia se relaciona con una sentencia de segunda instancia que revocó la decisión de primer grado, y en su lugar, accedió a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral; (5) se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos; y (6) la controversia si tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación del debido proceso (defensa y contradicción) de la parte actora, con ocasión de una providencia judicial cuyo debate gira en torno a la existencia de una relación laboral y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. Aunado a ello, no se advierte que se trate de una reiteración de los argumentos del proceso ordinario, pues se trata de argumentos concretos contra la sentencia de segunda instancia de la nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2 Fijación de la controversia 14. Establecer si la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo de Atlántico, como juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrió en un defecto fáctico al realizar una valoración imprecisa y errónea del material probatorio, concretamente los testimonios rendidos durante el trámite de primera instancia del proceso ordinario. 2.3 Verificación de defectos y/o afectación a derechos fundamentales 15. La Sala negará la solicitud de amparo tras advertir que no se configuró el defecto fáctico alegado. 16. Según la parte actora la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por realizar una valoración imprecisa y errónea del material probatorio, especialmente de los testimonios rendidos en la primera instancia. Sostuvo que el juez de primera instancia

fáctico alegado. 16. Según la parte actora la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por realizar una valoración imprecisa y errónea del material probatorio, especialmente de los testimonios rendidos en la primera instancia. Sostuvo que el juez de primera instancia desestimó la existencia del elemento de subordinación en la relación contractual entre la parte actora y la demandante, sin embargo, en segunda instancia se omitieron partes relevantes de los testimonios y se efectuó una valoración excesivamente favorable a la demandante, con la que se ignoró la totalidad del acervo probatorio, lo cual derivó en una decisión diferente. 17. No obstante, la Sala observa que no se configuró el defecto alegado, ya que el Tribunal Administrativo de Atlántico llevó a cabo un análisis crítico y razonable de las pruebas aportadas al proceso. En dicho análisis, se estudiaron aspectos como los objetos de los contratos de prestación deRadicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________

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servicios, las funciones desarrolladas por la demandante, el cumplimiento de horarios y/o turnos y el control efectivo de las actividades a ejecutar (se trascribe): “De los objetos de los anteriores contratos, se encuentra claramente demostrado: (i) la prestación personal continua y permanente de los servicios por parte de la actora, que consistía en la prestación de servicios profesionales como Auxiliar del Área Financiera del instituto; (ii) el pago de una remuneración por los servicios prestados, que se establecieron en las cláusulas contractuales. En relación con la subordinación, la Sala estima que contrario a lo señalado por el Juez a quo, en el caso de marras sí se encuentra probada la existencia de una relación subordinada entre la demandante e INDEPORTES, pese a existir formalmente una relación contractual, en consideración a que, de los objetos de los contratos, queda claro que, la señora SOFIA ZAPATA MOLINARES como auxiliar financiero debía elaborar los certificados de disponibilidad presupuestal y registro de la entidad, así como también debía verificar los soportes de contabilidad y presupuesto, liquidación de impuesto, nóminas y pagos a terceros, actividad que resulta esencial para el buen funcionamiento de la entidad y que debe considerarse como inherentes a la función misional y permanente del instituto. Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de horarios y/o turnos de las declaraciones recaudadas coinciden en señalar que la actora no era autónoma e independiente en el cumplimiento de sus funciones, no disponía de su propio tiempo, en efecto del testimonio de la señora FRANCIBEL BARROS VENGOECHEA se extrae: “(…) pregunta:

¿tiene conocimiento o le consta si la señora Sofia zapata cumplía horario de trabajo? Respuesta: respondió que ella era la primera que llegaba y la última que se iba. Que era de 8 a 5 y podía estar hasta las 7 y los sábados les tocaba y a veces trabajaban hasta la 1.y no había reconocimiento de un trasporte. pregunta: ¿ese horario se lo fijaba la jefe por escrito? Respuesta: Respondió que no que siempre era verbal y le decían que tenía que quedarse porque tiene que hacer esto y lo otro. pregunta: ¿a usted porque le consta eso? Respuesta: respondió que ella trabajo varios años allá y ella era secretaria de dirección y también de coordinadora del centro médico y conocía todas las áreas (…) Pregunta: ¿tiene usted conocimiento quien indicaba los horarios de trabajo a la señora Sofia zapata? Respuesta: manifestó que inicialmente se le hablo que tenía que estar trabajando desde las 8 por el constante movimiento en el área que ella estaba, ella siempre estuvo ahí y era una de las primeras que llegaba, el horario era cabalmente y hasta más porque la ponían a trabajar hasta tarde. Y casi siempre salía a las 7 y el horario era de 8 a 4 y de 8 a 5. pregunta: ¿indique al despacho si la señora Sofia podía cambiar los turnos a su conveniencia? Respuesta; manifestó que no…” Por su parte el testigo GIOVANNI RAFAEL DOMINGUEZ FIGUEROA respondió sobre el particular las siguientes preguntas: “¿tiene conocimiento o le consta que la señora Sofia zapata cumplía horario de trabajo? Respuesta: relató que sí que al momento de ingresar todos se veían y en el trascurso del día también y que ella salía más tarde

ya que se enteraban por los porteros. (…) Pregunta: ¿sírvanos indicarnos si la señora Sofia podía disponer de su propio tiempo? respuesta: manifestó que, si bien los contratos permitían esa situación, ella normalmente llegaba desde la mañana y cumplía prácticamente el mismo horario de cualquier funcionario normal. Pregunta: ¿sírvanos indicarnos si la señora Sofia podía cambiar los turnos a su conveniencia? respuesta: respondió que no, que de ninguna manera…”Radicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________

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En cuanto la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, los testigos manifestaron que la jefe del área Financiera donde prestaba los servicios la señora SOFIA ZAPATA era la señora Judith Quiroga de quien recibía órdenes e instrucciones por más de siete (7) años, y a quien adicionalmente requería pedir permiso para ausentarse de su puesto de trabajo, tanto así, que incluso se portó al plenario acto administrativo por medio del cual el Director de INCODER le reconoció a la actora el pago del periodo correspondiente a una licencia de maternidad (Resolución 00173 del 28 de agosto de 2018).” 18. Por lo tanto, resulta evidente que la decisión de la autoridad judicial accionada se sustentó en un juicio razonado, mediante el cual se corroboró la existencia de los elementos que conforman una relación laboral. Esto demuestra que el fallo no se derivó de una valoración caprichosa o arbitraria de las pruebas, garantizando así el respeto al debido proceso y la correcta administración de justicia. 19. Además, en la decisión de segunda instancia no solo se tuvieron en cuenta los testimonios, sino también otros elementos como los propios contratos suscritos entre la parte actora y la demandante, con los cuales se pudo estipular que las funciones que esta última desarrollaba (se trascribe) “resultaba esencial para el funcionamiento de la entidad y eran inherentes a la función misional y permanente del instituto”. En consecuencia, se puede establecer que si hubo una valoración integral del material probatorio. 20. Aunado a ello, respecto a los testimonios practicados, el Tribunal estableció (se trascribe): “Los anteriores testimonios merecen credibilidad, toda

vez que relatan la manera cómo la accionante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada, y que en armonía con los contratos obrantes en el expediente, permiten evidenciar la configuración de los tres elementos de la relación laboral antes descritos, en especial el de subordinación; pero, sobre todo, que prestó la labor en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, sujeta a órdenes y lineamientos del Jefe del Área Financiera de la entidad. Queda claro que, quien cumpla las funciones de auxiliar de apoyo financiero no puede ser autónomo en el ejercicio de sus funciones, pues deben seguir las instrucciones dadas por el Área Financiera, así como, seguir los formatos, e indicaciones que en las plataformas se encuentran previstos para la actualización de información; máxime cuando en este caso, la demandante tenía a su cargo la liquidación de impuesto, nóminas y pagos a terceros, entre otros, lo cual impide a todas luces que, fuera autónoma en el cumplimiento de sus funciones, en especial, en lo relacionado con el horario de atención.” 21. En este sentido, esta Sala advierte que la evaluación de credibilidad de los testimonios y el tenerlos en cuenta para la toma de la decisión no constituye una vulneración de los derechos de la parte actora, ya que dicha determinación se encuentra dentro de sus competencias como juez de segunda instancia. En otras palabras, el Tribunal actuó en estricto cumplimiento de la ley al valorar la validez de los testimonios y confirmar queRadicación: 11001-03-15-000-2024-06327-00 Accionante: Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico Accionado: Tribunal Administrativo de Atlántico – Sala de Decisión Oral C Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________

8 de 8 estos eran conducentes, pertinentes y útiles en el contexto de su ejercicio legítimo de la función jurisdiccional. 2.4 Conclusión 22. En consecuencia, tras no encontrar configurado el defecto fáctico, la Sala negará la solicitud de amparo en los términos propuestos. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. RESUELVE PRIMERO: NEGAR la acción de tutela instaurada por el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico contra la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo de Atlántico, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General5. TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 5 secgeneral@consejodeestado.gov.co