CE - Sentencia 11001031500020240641201

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: Ana Graciela Cubillos Ruiz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá D.C. veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: ANA GRACIELA CUBILLOS RUIZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN D

Temas: Acción de tutela contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Improcedencia. Relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Ana Graciela Cubillos Ru iz contra la sentencia del 23 de enero de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que denegó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo

El 22 de noviembre de 202 41, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, Ana Graciela Cubillos Ruiz pidió la protección de los derechos fundamentales

1. Solicitud de amparo

El 22 de noviembre de 202 41, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, Ana Graciela Cubillos Ruiz pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al mínimo vital, entre otros.

A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 6 de agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que confirmó la sentencia de primera instancia que denegó pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-012-202300114-00/01.

2. Pretensiones

La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D”, en la provide ncia de fecha 06 de agosto de 2024 que CONFIRMO la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO DOCE (12) ADMINISTRATIVO DE

ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 19 de marzo de 2024 mediante la cual, NEGO las s uplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501220230011401.

mediante la cual, NEGO las s uplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501220230011401.

1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-06412-00.Radicado: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: Ana Graciela Cubillos Ruiz

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SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación de la docente ANA GRACIELA CUBILLOS CRUZ, incluyendo los factores salariales devengados y que fueron COTIZADOS, entre ellos la (PRIMA DE VACACIONES), a la fecha del CUMPLIMIENTO DEL STATUS PENSIONAL, además de los ya reconocidos mediante la resolución N° 7111 del 05 de julio de 2022 acto administrativo que reconoce la pensión vitalicia de jubilación por aportes a mi representada.

3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:

La señora Ana Graciela Cubillos Ruiz estuvo vinculada como docente del magisterio entre el 23 de octubre de 1997 y el 10 de octubre de 2021.

Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:

La señora Ana Graciela Cubillos Ruiz estuvo vinculada como docente del magisterio entre el 23 de octubre de 1997 y el 10 de octubre de 2021.

A través de la Resolución 7111 del 5 de julio de 2022, expedida por el F ondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) , le fue reconocida la pensión de jubilación con inclusión de la asignación básica, bonificación pedagógica y bonificación mensual como factores para la liquidación.

La accionante radic ó solicitud ante el FOMAG para que fuera incluida la prima de vacaciones y fue denegado a través de la Resolución 11502 del 17 de noviembre de 2022.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Cubillos Ruiz pidió que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 11502 del 17 de noviembre de 2022, proferida por el FOMAG y se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional.

Del asunto conoció el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que, mediante provi dencia del 19 de marzo de 2024, denegó las pretensiones de la demanda.

Explicó que la prima de vacaciones fue creada mediante el Decreto 1381 de 1997, pero esta norma no le asignó carácter salarial. Luego, por remisión al Decreto 1045 de 1978, debía interpretarse que ese emolumento no está incluido dentro de la base de liquidación pensional.

esta norma no le asignó carácter salarial. Luego, por remisión al Decreto 1045 de 1978, debía interpretarse que ese emolumento no está incluido dentro de la base de liquidación pensional.

Inconforme, la demandante apeló y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por sentencia del 6 de agosto de 2024, confirmó la decisión. Expuso que la prima de vacaciones no está expresamente contemplada en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, ni en norma especial que ordene su inclusión para efectos pensionales.

4. Fundamentos de la acción de tutela

De manera preliminar, la actora expuso las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.Radicado: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: Ana Graciela Cubillos Ruiz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En cuanto al fondo del asunto, alegó que la providencia objeto de tutela incurrió en:

Defecto sustantivo, ya que el tribunal demandado omitió aplicar lo previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución, en el cual se indicó que «para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiera efectuado cotizaciones».

Desconocimiento del precedente, pues la autoridad judicial no consideró el precedente de otras subsecciones de ese mismo tribunal que accedieron a lo pretendido, así:

los cuales cada persona hubiera efectuado cotizaciones».

Desconocimiento del precedente, pues la autoridad judicial no consideró el precedente de otras subsecciones de ese mismo tribunal que accedieron a lo pretendido, así:

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, del 11 de julio de 2023, magistrada ponente Beatriz Helena Escobar Rojas, expediente 11001 -3335-029-2021-00343-01.

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, del 22 de septiembre de 2023, magistrado ponente Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon, expediente 11001-33-35-030-2022-00086-01.

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, del 26 de septiembre de 2023, magistrado ponente Luis Alfredo Zamora Acosta, expediente 110013335-021-2022-00042-01.

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, del 4 de octubre de 2023, magistrado ponente Amparo Oviedo Pinto, expediente 11001 -33-35013-2021-00251-01.

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, del 11 de octubre de 2023, magistrado ponente Samuel José Ramírez Poveda, expediente 1100133-35-013-2021-00251-01.

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, del 15 de noviembre de 2023, magistrado ponente Samuel José Ramírez Poveda, expediente 11001-33-42-050-2022-00445-01.

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, del 15 de noviembre de 2023, magistrado ponente Samuel José Ramírez Poveda, expediente 11001-33-42-050-2022-00445-01.

5. Intervenciones

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o se denegara el amparo constitucional, por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, pues la señora Cubillos busca revivir la discusión del proceso ordinario.

6. Sentencia impugnada

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 23 de enero de 2025, denegó el amparo . Explicó que dentro del proceso no se desconoció ningún precepto normativo, ni se realizó una interpretación contraria a la Constitución, ni se incurrió en desconocimiento del precedente.Radicado: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: Ana Graciela Cubillos Ruiz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

7. Impugnación

La demandante impugnó la sentencia de primera instancia . Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.

Cuestionó que el a quo denegara la solicitud de amparo y concluyó que no pretende usar la acción de tutela como una tercera instancia sino más bien que se realizara un juicio de

que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.

Cuestionó que el a quo denegara la solicitud de amparo y concluyó que no pretende usar la acción de tutela como una tercera instancia sino más bien que se realizara un juicio de validez de la aplicación de la Ley y de la Constitución Política.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico y solución

Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, revocar o modificar la decisión tomada en primera instancia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que denegó la solicitud de amparo presentada por la señora Ana Graciela Cubillos Ruiz.

La Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia, para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela, puesto que no cumple el requisito general de relevancia constitucional.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, (iii) el análisis del caso concreto.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales

La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales.

3. La relevancia constitucional

de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales.

3. La relevancia constitucional

A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001 -03-15000-2020-05131-004, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.

2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 4 MP. Julio Roberto Piza Rodríguez.Radicado: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: Ana Graciela Cubillos Ruiz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de de rechos

5 En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de de rechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

En cuanto al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.

4. Análisis del caso concreto

De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Básicamente, en el proceso ordinario la demandante pidió que se reliquidara la

De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Básicamente, en el proceso ordinario la demandante pidió que se reliquidara la pensión de jubilación para incluir todos los factores devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional (incluida la prima de vacaciones) , ahora, en la acción de tutela insiste en la inclusión de la prima de vacaciones.

En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 19 de marzo de 2024, dictada por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda,5 solicitó que:

Se revoque la sentencia impugnada, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, toda vez que en la sentencia cuestionada no se tuvo en cuenta el factor salarial prima de vacaciones, el cual fue devengado y cotizado, para lo cual citó decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsecciones C, E y F que en su concepto respaldan la tesis, de que deben tenerse en cuenta los factores salariales sobre los que se realizaron cotizaciones. Además, señaló, que el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, estableció que los factores salariales que integran el IBL de la pensión de jubilación, no deben interpretarse de forma taxativa, sino meramente enunciativa, porque se vu lnera el principio de progresividad, de igualdad, y de primacía de la realidad sobre las formalidades, y por lo tanto, nada impide la inclusión de otras partidas que percibió el trabajador en el último año de prestación de servicios.

primacía de la realidad sobre las formalidades, y por lo tanto, nada impide la inclusión de otras partidas que percibió el trabajador en el último año de prestación de servicios. Por su parte, en la acción de tutela (y ahora en la impugnación), la demandante señala que se está incurriendo en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente horizontal, pues no se tuvieron en cuenta decisiones relevantes previamente emitidas por el mismo tribunal en casos similares.

5 Tomado del resumen de la sentencia de segunda instanciaRadicado: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: Ana Graciela Cubillos Ruiz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 6 de agosto de 2024, que consideró: […] Considera la Sala que en el presente caso no es posible aplicar la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, por lo expuesto en el acápite del marco normativo, y, por el contrario, se debe recurrir a la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019, del Consejo de Estado, según la cual, en el Ingreso Base de Liquidación únicamente se deben tener en cuenta aquellos factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y los que especí ficamente otras normas señalen que se deben incluir, agrega la Sala, y por lo tanto no se pueden incluir factores diferentes a los mencionados.

o cotizaciones, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y los que especí ficamente otras normas señalen que se deben incluir, agrega la Sala, y por lo tanto no se pueden incluir factores diferentes a los mencionados. Así las cosas, se observa que el artículo 3º de la Ley 33/85, que fue modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año, enlistó los factores salariales con los cuales se debe conformar el ingreso base de liquidación. Al efecto, dispuso: “Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión deben pagar los aportes que prevén las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de desca nso obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes” (Negrilla fuera texto original). Para la Sala no es viable acceder a la reliquidación pensional solicitada, toda vez que los factores de prima especial, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, pese a que fueron devengados en

Para la Sala no es viable acceder a la reliquidación pensional solicitada, toda vez que los factores de prima especial, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, pese a que fueron devengados en el año anterior al cumplimiento del status pensional, y que sobre este último se hicieron aportes al Sistema General de Seguridad Social, no se encuentra taxativamente señalados en la norma, aunado a que en cuanto a la prima de servicios, cabe anotar que el Decreto 1545 de 201324 , no la creó como factor para efectos de liquidar la pensión. Si bien es cierto, en algunas providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsecciones C25 y F26 se ordenó incluir la prima de vacaciones en el ingreso base de liquidación pensional, como se mencionó anteriormente, la tesis de esta Subsección, como de la Subsección E27 de este Tribunal, entre otras, ha señalado que dicho factor salarial no está expresamente contemplado en la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, ni en norma especial que ordene su inclusión, y por ende no puede ser incluido en la prestación correspondiente. Como se ve, se trata de argumentos con los que la parte actora pretende continuar el debate que planteó en el proceso ordinario sobre la inclusión de la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios en su liquidación pensional, en especial, la prima de vacaciones.

En el escenario que propone l a demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada, para en su lugar:

2. Declarar improcedente la presente acción de tutela, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.Radicado: 11001-03-15-000-2024-06412-01

Demandante: Ana Graciela Cubillos Ruiz

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3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

4. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO