CE - Sentencia 11001031500020240655000 de 2025

Demandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintitrés [23] de enero de dos mil veinticinco [2025] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06550-00 Demandante: HOSPITAL BELLO SALUD E.S.E. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial – reparación directa –improcedencia por falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la presente acción de tutela de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1. ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo El 28 de noviembre de 2024, el representante legal de Bello Salud E.S.E. instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social. La vulneración de las referidas garantías constitucionales la sustentó en la providencia de 30 de septiembre de 2024 proferida por la autoridad judicial en mención, a través de la cual decidió revocar la decisión de 17

de octubre de 2023 proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que había negado las pretensiones del medio de control de controversias contractuales con radicado «05001-33-33-024-2021-00214-00/01», para, en su lugar, acceder parcialmente a las súplicas de la demanda contenciosa. 1.2. Pretensiones Lo requerido en el mecanismo constitucional es lo siguiente: 1. Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso, en razón que existió un defecto factico por indebida valoración de las pruebas o ausencia de valoración de las pruebas, al igual que por indebida aplicación de las normas. 2. Que se deje sin efecto sentencia del 30 de septiembre de 2024 que emitió el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE DECISIÓN. M.P. JORGE LEÓN ARANGO, que revoca y concede parcialmente las pretensiones generando una grave afectación sin razón alguno y más cuando nuestra entidad está en un riesgo fiscal alto con unDemandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

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déficit desde hace varios años, estando a aportas de una liquidación si poder seguir atendiendo y brindado atención médica a la comunicad del Municipio de Bello, ordenando: “TERCERO: ORDENAR a la E.S.E. Bellosalud reintegrar a Savia Salud E.P.S., la suma de SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS SEIS MIL DOSCIENTOS VEINTIÚN PESOS M.L.C. ($782.906.221), correspondientes al valor del incumplimiento en las metas de actividades PEDT durante el año 2019, en los términos anotados en la presente decisión.” 3. Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN. M.P. JORGE LEÓN ARANGO que se emita una nueva sentencia que respete el debido proceso y los elementos probados dentro del proceso1. 1.3. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • La Empresa Promotora de Salud Savia-Salud presentó el medio de control de controversias contractuales contra Bello Salud ESE2 por el presunto incumplimiento de los acuerdos de voluntades 0292-2018 de 26 de noviembre de 2018 y 00612019 del 1 de mayo de 20193. • El 17 de octubre de 2023, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones de la demanda al considerar que la parte demandante no aportó las pruebas que (i) soportan su pretensión de incumplimiento, (ii) que los recursos girados de manera anticipadamente se hubieran destinado irregularmente, (ii) o que se cumpliera el procedimiento4 previsto para la devolución. • Contra la anterior decisión, la parte desfavorecida interpuso recurso de apelación.

pretensión de incumplimiento, (ii) que los recursos girados de manera anticipadamente se hubieran destinado irregularmente, (ii) o que se cumpliera el procedimiento4 previsto para la devolución. • Contra la anterior decisión, la parte desfavorecida interpuso recurso de apelación. • El 30 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó lo decidido por el a quo y accedió parcialmente a lo pretendido por la demandante, al exponer que sí se acreditó que se celebró el acuerdo referente a las devoluciones por el incumplimiento contractual, en el cual se estimó que restaba un índice de ejecución correspondiente al 26,36%, lo que a su vez arrojaba un saldo a devolver de $782.906.221. 1 Trascrito con posibles errores ortográficos y mayúsculas sostenidas del texto original. 2 La E.S.E. en la contestación de la demanda expuso que «no es cierto que en los contratos existieran indicadores específicos para determinar el incumplimiento […] los indicadores de la demandante están por debajo en relación con la población a atender, lo que considera […] una conducta contractual completamente abusiva […] los recursos suministrados por la EPS, no alcanzan […] según concepto del Ministerio de Salud, no puede la EPS recobrar dineros a la IPS, que fueron debidamente gastados en la atención de la población beneficiaria […]». 3 Contrato cuyo objeto fue «la “prestación de servicios de salud para la atención intramural y extramural de los afiliados de la contratante, tanto del régimen subsidiado como contributivo (movilidad), residentes en el Departamento de Antioquia, asignados en

el periodo, y que se encuentren debidamente registrados y activos en el BDUA, así como los afiliados en estado de portabilidad, con derecho a los servicios contenidos en el Plan de Beneficios de Salud (P.B.S.), consagrado en la Resolución 5269 de 2017 y demás normas que la aclaren, modifiquen, adicionen o sustituyan». 4 Acuerdo previo para la elaboración de las deducciones, devoluciones o descuentos.Demandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

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• Destacó que los intervinientes en dicha reunión no se centraron en objetar el porcentaje de ejecución, sino en la legalidad del recobro. • Precisó que resultaba «procedente el descuento de los porcentajes no ejecutados» de conformidad con las Resoluciones 3253 de 2009 y 4505 de 2012 del Ministerio de Salud y Protección Social, y el documento de verificación de indicadores, el cual quedó consignado en el anexo técnico titulado «Manual de Salud Pública». • Por su parte, el ad quem señaló que los conceptos relacionados en la contestación de la demandada, para sustentar la inviabilidad de la devolución, no eran vinculantes, porque «cuando la entidad expresa que no hay lugar a descuentos por la no ejecución total de las estimaciones de actividades PEDT se está refiriendo a la relación que se predica entre la EPS y el ADRES, la cual resulta independiente de aquella que en virtud del contrato de prestación de servicios de salud se genera entre la EPS y la IPS». • Por lo anterior, al corroborarse la procedencia de la deducción y acreditarse el incumplimiento contractual, en razón de la no ejecución del 26.36% de los acuerdos de voluntades, el juez de segunda instancia ordenó a la E.S.E. Bello Salud el reintegro de $782.906.221 a Savia Salud EPS. • La providencia de segunda instancia fue notificada el 30 de septiembre de 2024 y la acción de tutela de la referencia radicada el 28 de noviembre de 2024. 1.4. Fundamentos de la solicitud La tutelante consideró que el tribunal accionado incurrió en un defecto «fáctico»

al exponer que el tribunal no tuvo en cuenta la inviabilidad del recobro porque no existe norma que establezca los criterios de deducción por incumplimiento, sumado a que no se acreditó la falta contractual, comoquiera que no existe claridad de cómo se realizaron los seguimientos a los indicadores trazadores del PEDT, además que la información suministrada por la E.P.S. eran datos imprecisos, en atención a que eran estimaciones. Destacó que todos los recursos que fueron entregados al hospital, por giro directo, fueron gastados en su totalidad, por lo que no es viable la devolución ordenada en la providencia controvertida. Resaltó que la E.S.E. no aceptó la configuración de algún incumplimiento contractual, ya que en las actas siempre se indicó que no se estaba de acuerdo con las deducciones, de conformidad con algunos conceptos del Ministerio de Salud y Protección Social. 1.5. Trámite de la acciónDemandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

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Mediante auto de 2 de diciembre de 2024 el magistrado sustanciador de primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar como demandado al Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Decisión. Como terceros con interés en las resultas del proceso, vinculó al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín [autoridad judicial de primera instancia en el proceso ordinario]; a Alianza Medellín Antioquia S.A.S. – Savia Salud E.P.S. [extremo demandante en el proceso ordinario]; a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES [vinculados al proceso ordinario]; y a todas las personas naturales o jurídicas que hayan intervenido en el proceso de controversias contractuales. 1.6. Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1. La EPS Savia Salud, luego de referirse a cada uno de los hechos, expuso que el mecanismo constitucional de la referencia es improcedente, comoquiera que no se cumplen los requisitos que habiliten su interposición. Precisó que no se satisface el requisito de relevancia constitucional, dado que la solicitud de amparo carece de fundamento fáctico y jurídico. Agregó que la tutela no es una instancia adicional para reabrir el debate zanjado en sede ordinaria. 1.6.2. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, al exponer que no se encuentra dentro de sus funciones satisfacer las pretensiones de la accionante. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por el Hospital Bello Salud E.S.E., de conformidad con lo establecido

encuentra dentro de sus funciones satisfacer las pretensiones de la accionante. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por el Hospital Bello Salud E.S.E., de conformidad con lo establecido en los Decretos 1069 de 2015 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2. Cuestión previa - solicitud de desvinculación Esta colegiatura advierte que si bien la ADRES solicitó su desvinculación del presente trámite, la referida petición será negada, en razón a que su comparecencia a este mecanismo se hizo en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, en atención a que integró el extremo pasivo del expediente contencioso en donde se profirió la sentencia controvertida. 2.3. Problema jurídico Corresponde a esta Colegiatura determinar si, en el caso concreto, se presentaDemandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

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una vulneración a los derechos fundamentales advertidos por la accionante, de parte del Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Decisión con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia el 30 de septiembre de 2024. Para el efecto se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos generales de procedibilidad adjetiva, y (iii) el caso en concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia Constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de

2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia Constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 20229, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Acogido por esta Sección en sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.Demandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

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[…] 40. En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]. Por su parte, esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician

instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia10. Sobre el particular, se considera que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En primera medida se destaca que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos de la parte accionante, sin el debido contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. En este orden de ideas, para esta Sala el argumento que se refiere a la indebida valoración probatoria, no cuenta con la carga argumentativa para ser estudiado, en el marco de la trasgresión de derechos fundamentales, porque además de ser una reiteración de lo ya resuelto en sede ordinaria, no desvirtúa, prima facie, el 10 Énfasis de la sala.Demandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

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análisis realizado por el tribunal frente a los medios probatorios. Al respecto, resulta relevante recordar que el tribunal accionado consideró que era viable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda contenciosa: (i) porque el reembolso solicitado era factible a raíz de una interpretación de las Resoluciones 3253 de 2009 y 4505 de 2012, (ii) puesto que se acreditó que las condiciones pactadas en el clausulado y anexos técnicos de los acuerdos de voluntades 0292-2018 y 0061-2019 se cumplieron, porque se determinó el porcentaje de ejecución y el monto a restituir a través de dos reuniones11, lo que permitía dar por cumplido la condición de acuerdo previo para la determinación de las devoluciones, y (iii) dado que se concluyó que los conceptos aludidos por la demandada no eran vinculantes, máxime cuando expuso que éstos se referían a la relación entre la E.P.S. y la ADRES y no a E.P.S. e I.P.S. Ahora, el accionante reiteró en sede constitucional que el tribunal no tuvo en cuenta que no era procedente el recobro, según conceptos del Ministerio de Salud y Protección Social, además de que no era posible establecer el nivel de ejecución del contrato, porque en el acuerdo de voluntades no habían indicadores específicos para tasar dicho porcentaje, sin embargo, no expone por qué es irrazonable el argumento del ad quem que se refiere a la interpretación de las resoluciones en cita, a la acreditación de condiciones contractuales, o la tesis de que los conceptos que sirven de sustento a sus alegatos no eran vinculantes.

En este orden de ideas, se advierte que la tutelante pretende reabrir el debate ya zanjado en sede ordinaria y busca que el juez de tutela imponga un razonamiento distinto al que asumió el funcionario natural de la causa, el cual estableció, bajo su autonomía, que era viable la devolución de los saldos no ejecutados en el contrato. En consecuencia, se considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado este presupuesto, en atención a que no se justificó la presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de la parte tutelante, sino que, por el contrario, se advierten argumentos con el fin de intentar desvirtuar lo expuesto en la demanda contenciosa, para a su vez, disentir del análisis efectuado por la autoridad judicial de segundo grado demandada. De manera que, al aplicar las consideraciones expuestas ut supra a la controversia planteada por el accionante, la Sala advierte que esta no se encuentra ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional, máxime cuando sus argumentos fueron resueltos por el juez natural de la causa, lo que implica que la tutela se torna improcedente. En este sentido, para esta Sección, resulta claro que este asunto se circunscribe a una inconformidad de la parte tutelante, de modo que la situación descrita es «de

11 «Actas de reuniones celebradas el 1 y 8 de junio, 10 de septiembre de 2020 para el cierre cumplimiento PEDT año 2019 (Carpeta 006 expediente digital)».Demandante: Hospital Bello Salud E.S.E. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-00

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia exclusiva del juez ordinario»12 y por ello, al funcionario constitucional no le corresponde dirimir aspectos de esta naturaleza. 2.6. Conclusión Así las cosas, se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, por falta de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3. FALLA: PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación que radicó la ADRES. SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia. TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. CUARTO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 12 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005.