CE - Sentencia 11001031500020240667000 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06670-00

Demandante: Unión Temporal del Café

Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C

Temas: Debido proceso / Impulso procesal para resolver recurso de apelación impetrado contra auto que improbó un acuerdo conciliatorio / Controversias contractuales Decisión: Negar el amparo

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _________________________________________________________________

Decide la Sala la solicitud formulada por la Unión Temporal del Café 1, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021.

1. Antecedentes

1.1. La solicitud2

La Unión Temporal del Café promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia , los cuales consideró vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para resolver el recurso de apelación impetrado contra el auto del 17 de

administración de justicia , los cuales consideró vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para resolver el recurso de apelación impetrado contra el auto del 17 de febrero de 2022 que improbó un acuerdo conciliatorio, en el expediente de controversias contractuales identificado con el radicado 66001233300020190068401.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente:

1. Present ó, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales , demanda en contra de la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial3, con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de interventoría 2151400, por la falta de pago de los costos fijos derivados de su ejecución,

1 En adelante UTC. 2 Ver índice 2 de Samai. Archivo denominado «2ED_Demanda(.pdf) NroActua 2» 3 Antes Fonade2

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Demandante: Unión Temporal del Café adiciones , prórrogas y las actas de servicios.

1. En audiencia de conciliación celebrada el 1.º de diciembre de 2021 aceptó la fórmula mediadora propuesta por la entidad demandada.

1. El Tribunal Administrativo de Risaralda en providencia del 17 de febrero de 2022 decidió improbar la conciliación lograda por las partes en audiencia , en protección del erario , al considerar que no se logró verificar la existencia del contrato estatal que soportara las actas de servicio que pretendían ser conciliadas. En contra de esta decisión , como parte demandante interpuso

protección del erario , al considerar que no se logró verificar la existencia del contrato estatal que soportara las actas de servicio que pretendían ser conciliadas. En contra de esta decisión , como parte demandante interpuso recurso de apelación.

1. El expediente fue repartido al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C desde el 3 de noviembre de 2022.

1. Se vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de la falta de impulso procesal en el referido expediente, debido a que ha pasado más de dos años desde la última actuación sin que se hubiera desatado el recurso de apelación, pese a los múltiples requerimientos presentados en tales términos.

1.1.1. Pretensiones

Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó:

«[…] 2.1. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como los principios de confianza legítima, vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCE RA – SUBSECCIÓN C, al incurrir en mora judicial injustificada en la resolución al no haber admitido y resuelto el recurso de apelación formulado al interior del medio de control con radicación No. 66001233300020190068401 contra el auto de fecha 17 de febrero de 2022, que improbó la conciliación lograda entre -ENTERRITORIOantes -FONADEy la - U.T.C.- el 01 de diciembre de 2021.

2.2. Que, como consecuencia de lo anterior, EXHÓRTESE al CONSEJO DE ESTADO

la conciliación lograda entre -ENTERRITORIOantes -FONADEy la - U.T.C.- el 01 de diciembre de 2021.

2.2. Que, como consecuencia de lo anterior, EXHÓRTESE al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C para que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la providencia que conceda el amparo solicitado, adelante las actuaciones correspondientes para impartir con celeridad el trámite al medio de control con radicación No. 66001233300020190068401 y haga uso de sus poderes y facultades como director del proceso para darle impulso al as unto y proveer lo que en derecho corresponda frente a la admisión del recurso de apelación formulado contra el auto de fecha 17 de febrero de 2022, que improbó la conciliación lograda entreENTERRITORIOantes -FONADEy la -U.T.C.- el 01 de diciembre de 2021y su posterior resolución […]» [sic].

1.2. Informes rendidos en el proceso

1.2.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C 4 manifestó que el recurso de apelación se resolverá de acuerdo con el turno previsto, tal y como lo

4 Ver índice 9 de Samai. Archivo denominado «23CONTESTACIONDE_Contestaciontutela20(.pdf) NroActua 9»3

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Demandante: Unión Temporal del Café dispone la Ley 446 de 1998 ; y que el expediente de controversias contractuales

NroActua 9»3

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Demandante: Unión Temporal del Café dispone la Ley 446 de 1998 ; y que el expediente de controversias contractuales contiene los elementos necesarios para que el juez de tutela tome la decisión correspondiente.

1.2.2. La Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio S.A.)5 coadyuvó a las pretensiones de amparo, para lo cual ratificó los hechos y consideraciones del acta de conciliación acordada, por lo que requirió al Consejo de Estado para que revocara el auto del 17 de febrero de 2022 y, en consecuencia, le impartiera aprobación, toda vez que al plenario fueron allegados los documentos que soportan los valores que se reconocen para cada una de las actas de servicio conciliadas.

1.2.3. El Tribunal Administrativo de Risaralda6 guardó silencio.

2. Consideraciones

En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir, ii) cuestión previa – solicitud de coadyuvancia; iii) determinación del problema jurídico, i v) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas, y v) análisis de la Sala.

2.1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el numeral 7 del artículo 1 del

2.1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el numeral 7 del artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021 7, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

2.2. Cuestión previa – solicitud de coadyuvancia

El inciso 2.° del artículo 13 del Decreto 2591 de 19918 dispone que quien tenga un interés legítimo en el resultado del proceso, puede intervenir en él como coadyuvante de la parte demandante o de la demandada

Sobre la solicitud de coadyuvancia en los trámites de solicitudes de tutela, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente9:

«[…] la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir reclamaciones

5 Ver índice 11 de S amai. Archivo denominado «23_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda202521010000371okp(.pdf) NroActua 11» 6 Mediante auto del 13 de enero de 2025 se admitió la tutela de referencia y se ordenó vincular como tercero con interés 7 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.

2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 8 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política 9 Sentencia T-070/18. M.P. Alejandro Linares Cantillo.4

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Demandante: Unión Temporal del Café y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante […]» [sic].

Asimismo, frente a la naturaleza de esta figura procesal ha precisado10:

«[…] El coadyuvante, entonces, ejercita, dentro del proceso, las facultades que le son permitidas y, en todo caso, no puede afectar a la parte, pues de la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias.

La Corte Constitucional, con fundamento en la norma del decreto 2591 de 1991 citada, ha indicado que el juez debe garantizar "a los terceros determinados o determinables, con interés legítimo en un proceso, su derecho a la defensa mediante la comunicación a los mismos, de las providencias que se dicten en el trámite de una tutela. Así ellos pueden intervenir oportunamente en el proceso aportando las pruebas y controvirtiendo las que se presenten en su contra, para hacer efectivo el derecho fundamental al debido proceso -artículo 29 superior-" […]»

La Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial presentó memorial en el

las que se presenten en su contra, para hacer efectivo el derecho fundamental al debido proceso -artículo 29 superior-" […]»

La Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial presentó memorial en el que se manifestó su intención de coadyuvar las pretensiones de amparo propuestas por la parte demandante.

Al respecto, de dicha entidad no obra información de haber acudido al juez de tutela por los hechos hoy controvertidos en oportunidad anterior, evidenciándose el interés legítimo 11 que le asiste, en razón a su condición de demandada en el proceso de controversias contractuales en el que se alega una presunta mora judicial, por lo que se aceptará su intervención como coadyuvante

2.3. Problema jurídico

La Sala deberá definir si: ¿el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C vulneró los derechos fundamentales de la UTC con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para resolver el recurso de apelación impetrado contra el auto del 17 de febrero de 2022 que improbó un acuerdo conciliatorio, en el expediente de controversias contractuales identificado con el radicado

66001233300020190068401?

2.4. Procedencia de la solicitud de tutela

El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo:

«[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla

del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo:

«[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendie ndo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]»

10 Sentencia T-304/96. M.P. Jorge Arango Mejía 11 Artículo 13 del Decreto 2591 de 19915

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06670-00

Demandante: Unión Temporal del Café

Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia12, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulnerac ión de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.

2.4.1. Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas

El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado13, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una

dilaciones injustificadas

El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado13, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.

Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país.

Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional14:

«[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso.

[…]

En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad. Por virtud de tal vinculación,

derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad. Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursospara la efectiva resolución de los conflictos; (ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, se a en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad

12 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T -1140 de 2004, T -1093 de 2004, T -514 de 2003 y T1121 de 2003. 13 Artículo 2 de la Constitución Política 14 Sentencia C-177 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño6

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06670-00

Demandante: Unión Temporal del Café jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables; (iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen

a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]».

Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.

Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado.

La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.

Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, s i bien la regla general es que los jueces cumplan los términos

una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, s i bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptab les cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.

En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.

Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya7

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06670-00

Demandante: Unión Temporal del Café otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales.

2.5. Análisis de la Sala

Demandante: Unión Temporal del Café otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales.

2.5. Análisis de la Sala

La Unión Temporal del Café acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se orden ara al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 17 de febrero de 2022 que improbó un acuerdo conciliatorio, en el expediente de controversias contractuales identificado con el radicado 66001233300020190068401

De conformidad con la información registrada en Samai15, se destacan las siguientes actuaciones:

• El proceso fue radicado al despacho por reparto el 15 de noviembre de 2019.

• El Tribunal Administrativo de Risaralda en providencia del 21 de febrero de 2020 admitió la demanda.

• En providencia del 4 de noviembre de 2021 convocó a audiencia de conciliación judicial para el 1.º de diciembre siguiente, en virtud de la petición presentada por la UTC que anunció ánimo conciliatorio entre las partes.

• En providencia del 17 de febrero de 2022 se improbó la conciliación lograda por las partes en audiencia , al considerar que «en esta etapa temprana del proceso no logra la Sala de Decisión colegir la existencia clara del contrato estatal que soporte las actas de servicio que pretenden ser conciliadas, especialmente en su legalidad y protección del erario, resulta forzoso improba r el acuerdo alcanzado por las partes ». En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación.

actas de servicio que pretenden ser conciliadas, especialmente en su legalidad y protección del erario, resulta forzoso improba r el acuerdo alcanzado por las partes ». En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación.

• En providencia del 21 de septiembre de 2022 se concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto suspensivo.

• El 25 de octubre 2022 se radicó el proceso ante el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C , cuyo ingreso al despacho ocurrió el 3 de noviembre siguiente.

A juicio de la Sala, sin desconocer el tiempo que ha trascurrido desde la radicación de la demanda y la interposición del recurso de apelación, se observa que al asunto se ha tramitado de manera diligente de cara a las particularidades que se han presentado.

Razón por la cual, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C para desatar el recurso de apelación presentado contra el auto que improbó la conciliación lograda por las partes en audiencia , se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial

15 Visible en el expediente de controversias contractuales 66001233300020190068400/018

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06670-00

Demandante: Unión Temporal del Café constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, lo cual no es predicable en el presente caso como quedó demostrado.

constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, lo cual no es predicable en el presente caso como quedó demostrado.

Además, de acuerdo con la información suministrada por la autoridad judicial demandada en su informe, se ha respetado el sistema de turnos para fallar, así:

«[…] En condición de ponente del proceso objeto de la presente acción debo advertir que el recurso de apelación será resuelto de acuerdo con el turno previsto para ello, tal y como lo dispone la Ley 446 de 1998. […]».

3. Conclusión

En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará la solicitud de amparo presentad a por la Unión Temporal del Café en contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosoadministrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Primero. Acceder a la solicitud de coadyuvancia presentada por la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Negar el amparo de los derechos fundamentales de la Unión Temporal del Café, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el

Tercera, Subsección C , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, rem itir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente9

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06670-00

Demandante: Unión Temporal del Café

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado Electrónicamente Aclara voto

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador LVLQ