CE - Sentencia 11001031500020240669900 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 14 de febrero de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato| Inmediatez Síntesis del caso: Las accionantes enjuiciaron las decisiones mediante las cuales las autoridades accionadas las sancionaron por desacato. De acuerdo con la competencia asignada1, la Sala procederá a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Alexandra María Borja Pinzón y Clelia Andrea Anaya Benavides en contra del Juzgado 28 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada 1.1. Posición de la parte actora 1. El 4 de diciembre de 2024, Alexandra María Borja Pinzón y Clelia Andrea Anaya Benavides, en nombre propio, presentaron una acción de tutela en contra del Juzgado 28 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo

de Antioquia, para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio, con ocasión del Auto de 18 de noviembre de 2024, por medio del cual se negó la inaplicación de unas sanciones, dentro del incidente de desacato de la tutela No. 05001-33-33-028-2022-00313-01. 2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de las suscritas. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________________

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Sanción impuesta a través de auto calendado el 05 de septiembre de 2022 a la suscrita (ALEXANDRA MARIA BORJA PINZON), confirmada a través de auto del 08 de septiembre de 2022, consistente en multa de uno (01) S.M.M.L.V. Sanción impuesta a través de auto calendado el 14 de octubre de 2022 a la suscrita (CLELIA ANDREA ANAYA BENAVIDES), modificada a través de auto del 20 de octubre de 2022, consistente en multa de uno (01) S.M.M.L.V. SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO VEINTIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, Inaplicar las siguientes: TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO VEINTIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción, que fueran oportunamente presentadas por parte de la Unidad para las Víctimas, considerando los argumentos expuestos reiteradamente por las accionantes en el trámite de incidente de desacato, así como las subreglas contenidas en la Sentencia SU034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional. CUARTO: ORDENAR al JUZGADO VEINTIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión a la orden judicial de tutela. QUINTO: CONMINAR al JUZGADO VEINTIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE

que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión a la orden judicial de tutela. QUINTO: CONMINAR al JUZGADO VEINTIOCHO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) Javier Augusto Guiral Arango presentó una acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV, por la aparente vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna, por no entregarle una fecha, plazo o turno para el pago de una indemnización administrativa que le fue reconocida por desplazamiento forzado, mediante Resolución No. 04102019-564019 de 30 de abril de 2020. En ese acto también se ordenó aplicar el “método técnico de priorización” con el fin de disponer el orden de entrega de la indemnización. 5. 2) Mediante Sentencia de 22 de julio de 2022, el Juzgado 28 Administrativo de Medellín negó el amparo solicitado por carencia actual de objeto, al considerar que la UARIV había dado respuesta al solicitante. 6. 3) Esa decisión fue impugnada

por el accionante y, mediante Sentencia de 10 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de AntioquiaRadicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________________

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revocó la decisión de primera instancia y amparó los derechos del señor Guiral Arango, porque consideró que la UARIV no había dado una respuesta de fondo, clara y concreta a la solicitud del accionante. En consecuencia, ordenó a la UARIV responder de fondo en el sentido de indicar una fecha probable en la cual se efectuara el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa. 7. 4) El 17 de agosto de 2022, la UARIV presentó informe de cumplimiento de fallo ante el Juzgado 28 Administrativo de Medellín, en el que explicaba la imposibilidad fiscal para poder dar una fecha probable y/o pagar la indemnización administrativa. 8. 5) El 24 de agosto de 2022 el Juzgado 28 Administrativo de Medellín dio apertura a incidente de desacato en contra del entonces director de la UARIV por no dar cumplimiento al fallo de tutela referido. 9. 6) El 25 de agosto de 2022, la UARIV presentó informe a la apertura del incidente de desacato y, el 5 de septiembre de 2022, el juzgado accionado sancionó a Alexandra María Borja Pinzón, directora técnica de reparaciones de la Unidad para las Víctimas (encargada) con multa de 1 SMLMV. 10. 7) El 5 de septiembre de 2022, la UARIV solicitó que, en grado jurisdiccional de consulta, se revocara la decisión anterior y, en consecuencia, se diera por cumplida la orden judicial impartida. 11. 8) El 8 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, confirmó la sanción impuesta por el juzgado a Alexandra María Borja Pinzón. 12. 9) El 9 de septiembre de 2022, la Unidad para las Víctimas solicitó ante el juzgado la inaplicación de la sanción impuesta por la

de consulta, confirmó la sanción impuesta por el juzgado a Alexandra María Borja Pinzón. 12. 9) El 9 de septiembre de 2022, la Unidad para las Víctimas solicitó ante el juzgado la inaplicación de la sanción impuesta por la imposibilidad que tiene la entidad para brindar la fecha exacta, plazo o turno probable en el que podría pagar la indemnización administrativa reconocida al accionante. Lo anterior, debido a que las medidas de reparación, atención y asistencia deben cumplir los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, lo que hace inviable indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo. En el mismo sentido le fue enviado un documento al accionante, lo que motivó que el 3 de octubre de 2022 iniciara un nuevo incidente de desacato en contra de la UARIV por el incumplimiento del fallo de tutela 2022-00313-01. 13. 10) El 14 de octubre de 2022, el Juzgado 28 Administrativo de Medellín resolvió el nuevo incidente de desacato, consideró que no eran de recibo los argumentos expuestos por la UARIV para no cumplir el fallo de tutela yRadicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________________

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sancionó a Clelia Andrea Anaya Benavides en su calidad de directora técnica de reparaciones de la Unidad para las Víctimas con multa de 3 SMLMV. 14. 11) Mediante Auto de 20 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia redujo la sanción a 1 SMLMV. 15. 12) El 22 de octubre de 2024, la UARIV solicitó la modulación al fallo de tutela y reiteró su solicitud de inaplicar la sanción impuesta. En su escrito señaló que al aplicar el método técnico de priorización a Javier Augusto Guiral Arango en la vigencia de 2021, 2022, 2023 y 2024, sus resultados no fueron favorables, situación que le fue informada mediante comunicado 2024-1645239-1 de 22 de octubre de 2024. Insistió en la imposibilidad de cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela referido de indicar una fecha de pago de la indemnización, pues era necesario agotar el procedimiento administrativo establecido en la Resolución No. 1049 de 2019 para reconocer y pagar dicha indemnización, el cual incluye superar el método técnico de priorización y que, en el caso del señor Guiral Arango, no había obtenido resultados satisfactorios. 16. 13) El 18 de noviembre de 2024, el Juzgado 28 Administrativo de Medellín resolvió negar la solicitud de revocatoria de la sanción impuesta a Clelia Andrea Anaya Benavides. 17. El fundamento de la vulneración radicó en que, a juicio de la parte actora, el Juzgado 28 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 18. Respecto al defecto sustantivo, argumentó que se configuró, en la medida en que las decisiones objeto de la

y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 18. Respecto al defecto sustantivo, argumentó que se configuró, en la medida en que las decisiones objeto de la tutela desconocieron la Sentencia SU-34 de 2018 de la Corte Constitucional, que contiene las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela modulen el cumplimiento de los fallos relacionados con el pago de indemnizaciones administrativas. 19. Consideró que hubo un defecto fáctico, en la medida en que las autoridades al emitir sus providencias analizaron de manera arbitraria e irracional los informes allegados al proceso y no tuvieron en cuenta la Resolución No. 1049 de 2019, referente al procedimiento administrativo que debe seguirse para el pago de la indemnización administrativa. 20. Precisó que se desconoció la Sentencia T-351 de 2011 de la Corte Constitucional, en lo referente al acatamiento de las providencias emitidas por dicha corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________________

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21. Finalmente, alegó que se presentó una violación directa de la constitución pues las decisiones de las autoridades accionadas afectaron los principios constitucionales al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, en la medida en que desconocen lo previsto en el Auto 206 de 2017 y el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución No. 1049 de 2019. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados2 22. El Juzgado 28 Administrativo de Medellín indicó que la UARIV se ha limitado a dar una respuesta genérica sin resolver de fondo lo solicitado por la parte actora que es conocer el orden en que se le otorgará la indemnización administrativa. Por consiguiente, no era viable dejar sin efectos las sanciones impuestas a las accionadas, pues, de hacerlo, el señor Guiral Arango quedaría en estado de indefensión frente a la vulneración de sus derechos fundamentales. 23. El Tribunal Administrativo de Antioquia se limitó a remitir los expedientes 05001-33-33-028-2022-00313-01/02/03. 24. La UARIV y Javier Augusto Guiral Arango, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales adoptadas en el trámite del incidente de desacato. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales adoptadas en el trámite del incidente de desacato 25. La Corte Constitucional, mediante Sentencia SU-34 de 2018, expresó que para que la acción de tutela fuera procedente cuando se estaba ante decisiones adoptadas en el trámite del incidente de desacato, se requería la superación de los

el trámite del incidente de desacato 25. La Corte Constitucional, mediante Sentencia SU-34 de 2018, expresó que para que la acción de tutela fuera procedente cuando se estaba ante decisiones adoptadas en el trámite del incidente de desacato, se requería la superación de los siguientes requisitos: (1) que se acreditaran los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustentara, por lo menos, la configuración de una de las causales específicas (defectos), (2) que la decisión adoptada en el trámite de desacato se encontrara ejecutoriada, es decir, que la acción de tutela 2 Mediante Auto de 9 de diciembre de 2024, el despacho ponente resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados al Juzgado 28 Administrativo de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia y (3) vincular a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) y a Javier Augusto Guiral Arango, como terceros con interés en el asunto.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________________

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era improcedente si se interponía antes de finalizado el trámite, y (3) que los argumentos del promotor de la acción de tutela debían ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato. 26. En el presente caso, al revisar la acreditación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala considera que no se satisface el requisito de inmediatez como pasa a explicarse. 27. La Corte Constitucional3 ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un “término razonable y proporcionado”, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción y, en relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, se comprometería la cosa juzgada y la firmeza de las decisiones judiciales, por lo cual, según la Corte, aquí, el examen de inmediatez debe ser más estricto. 28. En ese orden, la Corte Constitucional ha señalado que el estudio y análisis de la inmediatez se debe efectuar a partir del concepto de razonabilidad, “teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto”. 29. Por su parte, la Sala Plena de esta Corporación, mediante Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20144, estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia objeto de reproche constitucional. No obstante, al igual que la Corte Constitucional, sostuvo que “en cada caso concreto deberá evaluarse este requisito a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela”. 30. Así, para

de la providencia objeto de reproche constitucional. No obstante, al igual que la Corte Constitucional, sostuvo que “en cada caso concreto deberá evaluarse este requisito a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela”. 30. Así, para estudiar o valorar la inmediatez en concreto y establecer si la acción es procedente, se ha considerado que el plazo oportuno es de 6 meses, salvo que, según la Corte Constitucional, se configuren alguna de estas circunstancias, que no son taxativas, en el caso sometido a revisión: (1) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (2) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (3) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte 3 Sentencia SU-18 de 2018. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación por importancia jurídica de 5 de agosto de 2014. Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).Radicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________________

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desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el demandante. 31. En el caso concreto, la Sala pone de presente que, la tutela está dirigida en contra de las sanciones de multa impuestas a las accionantes mediante Auto de 5 de septiembre de 20225 y Auto de 14 de octubre de 20226, las cuales fueron confirmadas en grado jurisdiccional de consulta de 8 de septiembre y 20 de octubre de 20227, respectivamente. 32. Al revisar el cumplimiento del fallo de tutela No. 2022-00313-01 que dio origen a la sanción impuesta a las accionantes, la Sala advierte que, en los informes presentados por la UARIV ha insistido en la imposibilidad de cumplir con el fallo, debido a que el señor Guiral Arango no ha obtenido el puntaje requerido en el método técnico de priorización, para ser incluido en las víctimas que se pueden reparar, de conformidad con la disponibilidad presupuestal asignada a la entidad para entregar indemnizaciones administrativas. 33. Con posterioridad a la decisión de 20 de octubre de 2022, la UARIV presentó una nueva solicitud de inaplicación de sanción el 22 de octubre de 2024 en la que insistió en los argumentos planteados en los grados jurisdiccionales de consulta. Esta solicitud fue negada mediante Auto de 18 de noviembre de 2024, por el Juzgado 28 Administrativo de Medellín, con argumentos similares a los ya expuestos en las decisiones que resolvieron las consultas. 34. Por lo anterior, la Sala considera que las providencias que deben tenerse en

cuenta para el requisito de inmediatez, en el caso de la accionante Alexandra Borja es la proferida el 8 de septiembre de 2022, notificada por correo electrónico el 9 de septiembre de 20228 y para la accionante Clelia Anaya es la proferida el 20 de octubre de 2022, la cual fue notificada por correo electrónico el 21 de octubre de 20229. Así las cosas, como la acción de tutela fue presentada el 4 de diciembre de 2024, esta Sala concluye que no se satisfizo el requisito de inmediatez, pues trascurrieron más de 2 años desde que quedaron ejecutoriadas las decisiones que confirmaron las sanciones a la parte actora. Asimismo, la Sala advierte que no se configuró alguno de los supuestos especiales o circunstancias relacionadas en el párrafo 30 de esta providencia, que permitan aceptar una interposición después de ese plazo. 5 Sanción para Alexandra María Borja Pinzón 6 Sanción para Clelia Andrea Anaya Benavides. 7 En esta última la sanción se redujo de 3 SMLMV a 1 SMLMV. 8 Según consta en el expediente digital 2022-00313-02 aportado por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 9 Según consta en el expediente digital 2022-00313-03 aportado por el Tribunal Administrativo de Antioquia.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06699-00 Demandante: Alexandra María Borja Pinzón y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________________

8 de 8 2.2. Conclusión 35. Por las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez y, en ese sentido, no hay lugar a pronunciarse sobre los demás requisitos de procedibilidad ni sobre el fondo del asunto. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Alexandra María Borja Pinzón y Clelia Andrea Anaya Benavides, por las razones expuestas. SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10. TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 10 secgeneral@consejodeestado.gov.co