CE - Sentencia 11001031500020240693700 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., siete (07) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

Accionante: María Cilia Acosta de Correa Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y otro1

Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto emitido dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Suspende de manera provisional acto administrativo atacado / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.

Surtido el trámite de ley 2, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 16 de diciembre de 2024 la señora María Cilia Acosta de Correa , promovió acción de tutela3 con la pretensión de que se dejaran sin efectos los autos de 13 de septiembre de 2022 y 20 de junio de 2024 emitidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4 que instauró la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en

septiembre de 2022 y 20 de junio de 2024 emitidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4 que instauró la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en su contra, encaminado a obtener la anulación de la Resolución 20625 de 24 de marzo de 1993, por cuyo conducto se le reconoció pensión gracia.

2. Mediante la providencia acusada de 20 de junio de 2024 el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A confirmó la decisión adoptada el 13 de septiembre de 2022 5 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A , que decretó la medida cautelar solicitada por la allí demandante, consistente en suspender de manera provisional el acto administrativo objeto de

1 Subsección A, Sección Segunda, Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “ Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Invocó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, mínimo vital e igualdad , así como los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, preclusión, lealtad procesal, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley. 4 Expediente 25001-23-42-000-2016-01529-01 (7450-2023).

favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley. 4 Expediente 25001-23-42-000-2016-01529-01 (7450-2023). 5 Repuso lo decidido en proveído de 11 de junio de 2020.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

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enjuiciamiento. Se determinó que la vinculación de la tutelante como docente entre el 1º de febrero de 1977 y el 31 de diciembre de 1999 fue de carácter nacional, por lo que ese período no es válido para cumplir el requisito de 20 años de servicio del orden territorial o nacionalizado, circunstancia que le impide satisfacer esa exigencia para ser acreedora de la pensión gracia concedida.

3. La parte actora sostuvo que se incurrió en defecto sustantivo, porque se efectuó una indebida aplicación de los artículos 229 a 231 del CPACA . Al contrastar la resolución atacada con el marco jurídico invocado se advierte que no resulta dable siquiera analizar la viabilidad del decreto de la medida, en razón a que el proceso se promovió de manera extemporánea, lo que configura la caducidad de la acción. La Ley 238 1 de 2024 (artículo 86 ) consagra el término de 5 años para presentar la respectiva demanda, el cual feneció en el año 1998, pues su prestación social produjo efectos desde el 24 de marzo de 1993 y la UGPP acudió a la jurisdicción en 2016, es decir, 23 años después.

4. De igual modo, se configura desconocimiento del precedente, en la medida que

produjo efectos desde el 24 de marzo de 1993 y la UGPP acudió a la jurisdicción en 2016, es decir, 23 años después.

4. De igual modo, se configura desconocimiento del precedente, en la medida que el Consejo de Estado, a través de sentencia de 2 de octubre de 2024 6, en un caso con similares supuestos fácticos, declaró probada de oficio la caducidad de ese asunto, de conformidad con el referido lapso de 5 años establecido en la Ley 2381 de 2024, dado que no involucraba una situación de fraude o con concurrencia de algún delito, como en este caso, por lo que se debe aplicar dicho criterio jurisprudencial.

5. Además, la administración pretende el reintegro de unos valores supuestamente pagados de "más”, pero ello es improcedente, en razón a que no es válida ninguna actuación que repercuta en el reconocimiento y pago de su pensión gracia, al contrariar ello las disposiciones legales, jurisprudenciales y constitucionales que amparan su derecho prestacional.

6. También se ha proferido jurisprudencia7 según la cual no procede decretar la suspensión provisional de los actos administrativos que reconocieron o reliquidaron mesadas pensionales. Para tal efecto , se debe estudiar el material probatorio arrimado, así como las pretensiones y excepciones, con el fin de determinar la viabilidad de la suspensión, actuaciones que no se surtieron en el proceso instaurado en su contra para adoptar la decisión judicial censurada.

7. Por último, sostuvo que se configuró violación directa de la Constitución, en tanto no se decidió el asunto con base en las leyes preexistentes, lo que desconoce

en su contra para adoptar la decisión judicial censurada.

7. Por último, sostuvo que se configuró violación directa de la Constitución, en tanto no se decidió el asunto con base en las leyes preexistentes, lo que desconoce

6 C. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 7 Consejo de Estado, sentencia de 17 de marzo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51.754); Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, auto de 27 de septiembre de 2023; Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, sentenci as de 29 de julio de 2022, expediente 2020 -00027, y 28 de febrero de 2023, expediente 2021-00289-01; Tribunal Administrativo de Boyacá, sentencia de 17 de febrero de 2023, M. P. Beatriz Teresa Galvis Bustos; Juzgado 5 Administrativo de Pereira, sentencia de 10 de agosto de 2022, expediente 2021-00096; y Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, sentencia de 13 de septiembre de 2021, expediente 2021-00234.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

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el artículo 29 Constitucional. Con la suspensión de su mesada se transgreden las prerrogativas de seguridad social, vida digna y mínimo vital, pues tiene más de 85 años y es una pr estación que le fue reconocida legalmente hace 23 años, lo cual constituye un derecho adquirido, por ende, no es aceptable que se cuestione en este

prerrogativas de seguridad social, vida digna y mínimo vital, pues tiene más de 85 años y es una pr estación que le fue reconocida legalmente hace 23 años, lo cual constituye un derecho adquirido, por ende, no es aceptable que se cuestione en este momento su reconocimiento, dado que ello implicaría afectar su mínimo vital y su estilo de vida, más en esta etapa que pertenece a una población vulnerable (personas de la tercera edad).

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda

8. Mediante auto de 13 de enero de 20258, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó a la UGPP, en calidad de tercera con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional

de Defensa Jurídica del Estado.

(i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A

9. Anotó que para el momento en que se profirió la providencia de 13 de septiembre de 2022 no había entrado en vigencia la Ley 2831 de 2024, normativa que solicita a través de este trámite constitucional le sea aplicada a su caso. De igual modo, tampoco había sido expedida dic ha ley cuando se dictó el auto de 20 de junio de 2024, dado que se promulgó el 16 de julio de ese año.

10. Además, aquella providencia estuvo debidamente motivada y en ella se plantearon las razones por la cuales el acto que le reconoció la pensión gracia a la tutelante contrariaba el ordenamiento jurídico , lo cual satisface la carga argumentativa.

11. Sin perjuicio de lo anterior, se debe tener en cuenta que la aplicación del artículo

tutelante contrariaba el ordenamiento jurídico , lo cual satisface la carga argumentativa.

11. Sin perjuicio de lo anterior, se debe tener en cuenta que la aplicación del artículo 86 de la Ley 2831 de 2024 no ha encontrado una posición uniforme entre los distintos jueces de lo contencioso administrativo ni en la Sección Segunda del Consejo de Estado, dado que en la Subsección B 9 se considera que se aplica a partir de su vigencia, mientras que para la Subsección A 10 se debe tener en cuenta desde el reconocimiento del derecho.

12. En todo caso, no se acredita que la parte actora haya solicitado el levantamiento de la medida cautelar, en los términos indicados en el artículo 235 del CPACA.

(ii) Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A

8 Notificado el 17 de enero de 2025. 9 Providencia de 10 de octubre de 2024, expediente 25000 -23-42-000-2018-00498-01 (4996-2022), C. P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 10 Providencia de 23 de octubre de 2024, expediente 25000-23-42-000-2021-00572-02 (3509-2024), C. P. Jorge

Iván Duque Gutiérrez.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

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13. Adujo que en sede de apelación se limitó a estudiar y resolver la alzada, con fundamento en los argumentos expuestos por la tutelante frente a la providencia que

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13. Adujo que en sede de apelación se limitó a estudiar y resolver la alzada, con fundamento en los argumentos expuestos por la tutelante frente a la providencia que decretó la medida cautelar , por ende, se respetó el ordenamiento jurídico, sin que implique violación de los derechos fundamentales presuntamente quebrantados. En ese sentido, carecía de la competencia para examinar lo referente a la caducidad de la acción que es lo que se plantea en este asunto constitucional.

14. Asimismo, precisó en la providencia acusada de segunda instancia que las razones por las cuales se confirmaba la suspensión provisional del acto administrativo acusado no constituían prejuzgamiento, por tanto, de negarse las pretensiones se debe ordenar el levantamiento de la medida.

(iii) UGPP

15. Señaló que la tutela resulta improcedente, en la medida en que (i) no existe vulneración de derecho fundamental alguno de la actora, pues las decisiones acusadas cuentan con sustento fáctico y jurídico, es decir, se encuentran ajustadas a derecho; y (ii) no procede contra providencias que no pongan fin a un proceso , como en este caso.

16. Para adoptar la determinación de decretar la suspensión provisional del acto de reconocimiento de la pensión gracia a la tutelante se tuvieron en cuenta la naturaleza y los requisitos de las medidas cautelares en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al CPACA, los presupuestos para la concesión de la pensión gracia, los actos administrativos que otorgaron la prestación y los certificados laborales, que dan cuenta que los tiempos laborados por la interesada fueron de carácter nacional.

concesión de la pensión gracia, los actos administrativos que otorgaron la prestación y los certificados laborales, que dan cuenta que los tiempos laborados por la interesada fueron de carácter nacional.

17. Lo anterior evidencia que lo que pretende la actora es sustituir la decisión judicial por no estar conforme con esta, para lo cual el juez de tutela deberá invadir la órbita de competencia del juez ordinario, lo que no resulta procedente, máxime cuando no se acredita un perjuicio irremediable.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Análisis del caso concreto

18. La Sala considera que la tutela no satisface los presupuestos de relevancia constitucional y subsidiariedad . La parte actora pretende censurar una decisión judicial, a partir de un argumento normativo que no ha sido puesto en consideración del juez natural de la causa, y emplea este trámite como si fuera una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en que no está de acuerdo con lo decidido en sede ordinaria.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

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19. La señora Acosta de Correa aduce que para decidir sobre la medida cautelar solicitada por la UGPP se deb ía tener en cuenta el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que estipuló que “Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las

solicitada por la UGPP se deb ía tener en cuenta el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que estipuló que “Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito”.

20. Bajo esa normativa considera que no era procedente siquiera examinar la procedibilidad de la referida medida. Su reconocimiento pensional acaeció el 24 de marzo de 1993 y la demanda ordinaria se presentó en el 2016, es decir, después de 23 años.

21. Para la Sala, la accionante omite sustentar -en términos constitucionalesla razón por la cual considera que la Ley 2381 de 2024 constituye un impedimento para que la autoridad judicial examinara los artículos 229 a 231 del CPACA, con el fin de determinar la procedencia o no de confirmar la decisión de suspende r de manera provisional el acto administrativo enjuiciado.

22. Ahora bien, si lo que pretende la tutelante es la aplicación de dicha ley, al estimar que se aviene a su caso, puede solicitarlo ante el juez natural de la causa, pues no se puede advertir prima facie algún tipo de afectación constitucional cuando no se le ha otorgado a la accionada la oportunidad de pronunciarse al respecto.

23. En este punto , se debe precisar que la tutela no se instituyó para ser un mecanismo alternativo o paralelo para atender cuestionamientos que deben ser definidos dentro del proceso ordinario, cuya resolución podría implicar que se conceda la protección constitucional per seguida. Por tanto, el interesado debe

mecanismo alternativo o paralelo para atender cuestionamientos que deben ser definidos dentro del proceso ordinario, cuya resolución podría implicar que se conceda la protección constitucional per seguida. Por tanto, el interesado debe acreditar que no dispone de otro medio de defensa judicial que le permita acceder a dicho amparo, lo cual implica que haya agotado todas las herramientas jurídicas que pone a su disposición el sistema normativo, previo a promover este trámite.

24. De acuerdo con lo anterior, se considera que lo referente a la aplicación de la mencionada ley no supera el requisito de subsidiariedad, por cuanto puede pedirlo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento , con el propósito de obtener un pronunciamiento de la autoridad judicial a cargo de ese asunto , pues acceder a su análisis en sede constitucional implicaría usurpar la competencia del juez natural de la causa, lo cual contraría la naturaleza de este trámite.

25. La tutelante también reprochó el sentido de la decisión adoptada, al estimar que la jurisprudencia emitida dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, no permite suspender de manera provisional actos administrativos que concedan o reliquiden prestaciones sociales, en razón a que para tal propósito se debe examinar el material probatorio, junto con las pretensiones y excepciones planteadas dentro de las respectivas diligencias, lo cual no se efectuó en su caso.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

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26. La Sala advierte que algu nas de las providencias enunciadas por la actora las

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26. La Sala advierte que algu nas de las providencias enunciadas por la actora las profirieron juzgados y tribunales administrativos, por ende, estas no constituyen un precedente vinculante que deba observar la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en razón a que es el órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativa, por tanto, es esta Corporación a la que le corresponde dictar ese tipo de decisiones vinculantes.

27. Asimismo, la providencia de 17 de marzo de 2015 dictada por el Consejo de Estado tampoco constituye un criterio vinculante, máxime cuando a través de esta se suspendió provisionalmente el acto administrativo acusado en ese asunto y, además, el litigio no versaba sobre la legalidad de un acto administrativo de reconocimiento pensional, sino de los apartes de una resolución que establecía el procedimiento de radicación de propuestas de contrato de concesión minera en ejercicio del derecho de prelación, controversia que difiere de la suscitada por la UGPP y en la que la parte actora constituye el extremo pasivo.

28. Además, la parte actora no espec ifica cuál criterio o regla jurisprudencial desatendió la autoridad judicial para dirimir lo relacionado con la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado. Su motivación giró en torno a que para ese propósito se debía tener en cuenta el material probatorio recaudado y las pretensiones y excepciones expuestas en esas diligencias, sin que dirigiera argumentación alguna a desvirtuar las razones por las cuales se accedió al decreto

a que para ese propósito se debía tener en cuenta el material probatorio recaudado y las pretensiones y excepciones expuestas en esas diligencias, sin que dirigiera argumentación alguna a desvirtuar las razones por las cuales se accedió al decreto de la medida cautelar.

29. La autoridad judicial accionada confirmó el decreto de la medida cautelar porque, conforme a las certificaciones que reposaban en el plenario, se advertía que la tutelante no satisfizo la exigencia de cumplir 20 años al servicio de la docencia con vinculación territorial o nacionalizada, dado que ejerció como docente nacional del 1º de febrero de 1977 al 31 de diciembre de 1999, argumento que no fue controvertido por la tutelante, dado que se limitó a se ñalar que no se contaban con fundamentos suficientes para conceder la medida cautelar, pues era necesario examinar el material probatorio, sin hacer referencia de manera expresa al aludido presupuesto de tiempo de servicios.

30. Por lo expuesto, no se observa algún tipo de arbitrariedad en la decisión judicial acusada, dado que para ello no es suficiente su simple inconformidad con aquella por resultarle desfavorable a sus intereses.

31. En ese orden de ideas, las inconformidades de la tutelante no demuestra n afectación constitucional alguna ni contienen una carga argumentativa suficiente que acredite algún yerro de índole constitucional que implique vulneración de derechos fundamentales, cuanto más si su objeto era dejar sin efectos una sentencia proferida po r una Alta Corte, para cuyo propósito resulta indispensable que se acredite la configuración de una irregularidad de tal envergadura que atente de manera abierta con la Carta política.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

acredite la configuración de una irregularidad de tal envergadura que atente de manera abierta con la Carta política.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

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32. Así las cosas, se evidencia que la demandante pretende imponer su tesis frente al modo como se debió decidir sobre la medida cautelar solicitada , sin que se acredite que de la manera en que lo hizo la autoridad accionada comporte algún tipo de arbitrariedad, solamente porque no comparte su decisión.

33. Por tanto, dicha discusión no trasciende al ámbito constitucional, pues la acción de tutela no puede emplearse como una instancia adicional al proceso ordinario, con el propósito de efectuar un juicio de corrección, dado que en este escenario se debe desarrollar uno de validez.

34. Por último, la parte actora sostiene que se debe tener en cuenta su situación de vulnerabilidad, pues es una persona de 85 años, quien desde hace más de 23 años viene recibiendo la prestación social enjuiciada, por lo que restringirle ese derecho transgrede su mínimo vital y vida digna.

35. Sobre el particular se debe advertir que la pensión gracia es una prestación especial que se les reconoció a los docentes que cumplieran unos requisitos específicos, estipulados en la Ley 114 de 1913, es decir, no comporta la prestación que se le debe reconocer a ese personal por prestación de sus servicios, esto es, la de jubilación. Respecto a esta última, el proceso ordinario da cuenta de que le fue

específicos, estipulados en la Ley 114 de 1913, es decir, no comporta la prestación que se le debe reconocer a ese personal por prestación de sus servicios, esto es, la de jubilación. Respecto a esta última, el proceso ordinario da cuenta de que le fue reconocida a la accionante con Resolución 6123 de 9 de junio de 1989, reliquidada con Resoluciones 31290 de 14 de diciembre de 2000 y RDP 7379 de 24 de febrero de 2015, y no se advierte que se hubiera suspendido o restringido su pago.

36. De conformidad con lo descrito, si bien se podría generar una reducción en su ingreso económico mensual, lo cierto es que no se acredita que ello tenga la potencialidad de alterar su economía hasta el punto de afectar su mínimo vital y crearle un escenario que comprometiera su derecho a una vida digna, pues además de que no se cuenta con elementos para concluir ello, cuenta con un ingreso que deviene de su pensión de jubilación.

37. Además, la decisión de suspender de manera provisional su pensi ón gracia no constituye una decisión definitiva sobre ese derecho, en razón a que se encuentra en trámite el proceso para esa finalidad.

38. En ese orden de ideas, comoquiera que no se superan los requisitos de relevancia constitucional ni subsidiariedad, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo.

39. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

Accionante: María Cilia Acosta de Correa

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Radicación: 11001-03-15-000-2024-06937-00

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III. RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: De no ser impugnada la presente pro videncia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite v alidar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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