CE - Sentencia 11001031500020240706300 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá DC, 4 de marzo de 2025

Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Defecto fáctico – ampara

Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia que confirmó la decisión que negó las pretensiones en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho , en el que se analizó la declaratoria de insubsistencia del nombramiento en el cargo que ocupaba en la alcaldía de Carmen del Darién.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Edinson Mosquera Cuesta contra el Tribunal Administrativo de Chocó y el Juzgado 3 Administrativo de Quibdó.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados.

1.1. Posición de la parte actora

1. El 19 de diciembre de 2024 , Edinson Mosquera Cuesta, mediante

vinculados.

1.1. Posición de la parte actora

1. El 19 de diciembre de 2024 , Edinson Mosquera Cuesta, mediante apoderada judicial, presentó una acción de tutela contra el Juzgado 3

Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó, para obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso , el cual consideró vulnerado con ocasión de la Sentencia de 27 de junio de 2024 que confirmó la Sentencia de 20 de septiembre de 2022 , dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-0032020-00183-00/01.

2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe):

“Solicito se sirva ordenar a la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CHOCÓ, que, en el término perentorio de 48 horas,

1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 proceda a REVOCAR la SENTENCIA N° 13 del pasado 27 de junio de 2024, mediante el cual confirma la Sentencia 141 del 20 de septiembre de 2022 del

Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 proceda a REVOCAR la SENTENCIA N° 13 del pasado 27 de junio de 2024, mediante el cual confirma la Sentencia 141 del 20 de septiembre de 2022 del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó, que negó las pretensiones del actor señor EDINSON MOSQUERA CEUST A. Y como consecuencia ordena proferir una nueva sentencia favorable a las pretensiones del accionante.”

3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos,

fueron identificados los siguientes:

4. 1) El 4 de enero de 2016, Edinson Mosquera Cuesta fue nombrado para ocupar el cargo de administrador del Sisbén, nivel asistencial – código 407 – grado 01 en la Alcaldía de Carmen del Darién.

5. 2) El 3 de enero de 2020 , el alcalde de Carmen del Darién expidió el

Decreto No. 4, por medio del cual declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de administrador del Sisbén, nivel asistencial – código 407 – grado 1, bajo el argumento de que aquel cargo era de libre nombramiento y remoción.

6. 3) El señor Mosquera Cuesta, mediante apoderada judicial, presentó una demanda2 contra el municipio de Carmen del Darién, orientada a

obtener la nulidad de la Resolución No. 4 de 2 de enero de 2020 , por las causales de violación del debido proceso, falta de motivación y desviación del poder. A título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro y el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir desde su

causales de violación del debido proceso, falta de motivación y desviación del poder. A título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro y el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir desde su desvinculación y hasta que fuera efectivamente reintegrado.

7. 4) La demanda fue conocida por el Juzgado 3 Administrativo de Quibdó que, m ediante Sentencia de 20 de septiembre de 20 22, declaró probada la excepción de inexistencia probatoria y, como consecuencia de ello, negó las pretensiones . Argumentó que las pruebas documentales no permitían determinar cuál fue la vinculación real del demandante. Es más, adujo que (se trascribe) “no coinciden los hechos narrados y el acta de posesión allegada por el peticionario, con el decreto No. 042 del 16 de febrero de 2016, por medio del cual se establece la planta de personal de la Alcaldía municipal del Carmen del Darién, respecto de la denominación, nivel, código y grado del cargo.”

8. 5) Contra la anterior decisión , la parte demandante presentó recurso de apelación , en el que manifestó que el juzgado desconoció todo el acervo probatorio del proceso, ya que no tuvo en cuenta el acto demandado, sino que solamente sostuvo que como no estaba el act o de nombramiento del demandante, no existía otra posibilidad que declarar, de oficio, la inexistencia probatoria.

2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia

Decisión: Concede amparo

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 9. 6) El 27 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Chocó confirmó la sentencia apelada, tras determinar que no había discusión respecto al tipo de vinculación que ostentaba el señor Mosquera Cuesta en un empleo de libre nombramiento y remoción, denominación contemplada en el manual de funciones de la entidad obrante en el expediente, y no uno de

carrera administrativa, (se trascribe) “por lo que podía ser desvinculado del servicio incluso sin motivación del acto, no tenía la estabilidad laboral sobre el mismo, ni mucho menos nació para él como consecuencia del retiro, el derecho a ser reintegrado.”

10. Para la parte actora, e l fundamento de la vulneración radicó en que las providencias enjuiciadas violaron flagrantemente su debido proceso, ya que no existe congruencia entre ambas instancias . La primera decretó la excepción de inexistencia probatoria, mientras que la segunda confirmó la sentencia, pero tras encontrar probada la facultad discrecional para declarar la insubsistencia.

11. Manifestó que el cargo que él ocupaba no era uno de libre nombramiento y remoción, ya que (se trascribe) “esa denominación se la dieron equivocadamente o por desconocimiento en la alcaldía del municipio del Carmen del Darién”, pero no la Constitución ni la ley.

12. Hizo alusión al salvamento de voto de la decisión de 27 de junio de 2022, para destacar que aquel corroboraba lo que había manifestado, por

indicar que (se trascribe):

12. Hizo alusión al salvamento de voto de la decisión de 27 de junio de 2022, para destacar que aquel corroboraba lo que había manifestado, por

indicar que (se trascribe):

“se advierte, que la modificación de la clasificación del empleo de Auxiliar Administrativo (Administrador del SISBEN), Código 407, Grado 01, nivel asistencial, efectuada por la entidad territorial demandada mediante Decreto No. 042 del 16 de febrero de 016 y por el cual mutó de carrera a ser de libre nombramiento y remoción, no fue valida, pues se reitera, la facultad radica únicamente en cabeza del legislador.

21. También es claro para la suscrita, que la entidad demandada al expedir el acto acusado desbordó la competencia asignada por el legislador, al declarar insubsistente a un empleado indicando que el cargo que ocupaba era de libre nombramiento y remoción siendo que no tenía tal denominación.”

13. Adicional a ello, citó la Sentencia de 27 de julio de 2023 3 del Tribunal Administrativo de Chocó, para indicar que en aquella se resolvió un caso similar, en el que el municipio del Carmen de Darién declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de psicóloga, profesional universitario, código 219 de la Comisaría de Familia, con fundamento en que era de libre nombramiento y remoción.

3 Cabe indicar que dicha providencia, identificada con el radicado: 27001-33-33-004-2020-00174-01, demandante:

Maira Alejandra Cardona Quinchia y demandado: municipio del Carmen de Darién, fue aportada con el escrito de tutela.Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados4

14. El Tribunal Administrativo de Chocó consideró que su decisión se encontraba ajustada a derecho y fue proferida con apego a la normativa y jurisprudencia del Consejo de Estado vigente al caso concreto. Señaló que, contrario a lo señalado por el actor, en la providencia enjuiciada se analizó el acervo probatorio, del cual resultó acreditado que el cargo que ostentaba el demandante era de los de libre nombramiento y remoción, conforme la denominación que tenía en el manual de funciones de la alcaldía del municipio de Carmen de Darién. Por lo expuesto, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela. Además, remitió el enlace de acceso al expediente solicitado.

15. El Juzgado 3 Administrativo de Quibdó remitió el acceso al expediente ordinario solicitado, pero no se pronunció frente a la solicitud de amparo.

16. El municipio de Carmen de l Darién, pese a haber sido debidamente notificado5, guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Contenido: 2.1. Identificación de la p rovidencia objeto de estudio. 2.2. Identificación de

notificado5, guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Contenido: 2.1. Identificación de la p rovidencia objeto de estudio. 2.2. Identificación de defectos. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Fijación de la controversia. 2. 5. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.6. Conclusión.

2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio

17. La Sala centrará el análisis respecto de la Sentencia de 27 de junio de 2024, pues, aunque también se enjuició la Sentencia de 20 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado 3 Administrativo de Quibdó, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión del Tribunal Administrativo de Chocó fue la que resolvió el litigio. Aunado a ello, ante una eventual decisión favorable a las súplicas de amparo, será la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene.

2.2. Identificación de defectos

18. Se advierte que, aunque la parte accionante no invocó un defecto en específico, lo cierto es que reprochó el análisis de la autoridad judicial demandada sobre la naturaleza del empleo en el que fue nombrado el señor Mosquera Cuesta y, posteriormente, declarado insubsistente, porque,

4 Mediante Auto de 14 de enero de 2025, el despacho ponente (1) admitió la demanda de la referencia, (2) tuvo

señor Mosquera Cuesta y, posteriormente, declarado insubsistente, porque,

4 Mediante Auto de 14 de enero de 2025, el despacho ponente (1) admitió la demanda de la referencia, (2) tuvo como demandados al Tribunal Administrativo de Chocó y al Juzgado 3 Administrativo de Quibdó, y (3) vinculó en calidad de tercero con interés al municipio de Carmen del Darién. 5 Índice 7 de Samai.Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8

a su juicio, aquel era de carrera administrativa y no de libre nombramiento y remoción. Para la Sala, dicho reparo se enmarca en un posible defecto fáctico, de cara a las pruebas que fueron valoradas en la sentencia enjuiciada y, por tal motivo, lo analizará de esa manera.

2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

19. Esta acción de tutela es procedente porque no existe recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte actora alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. Hubo un plazo razonable  entre la fecha de notificación de la providencia cuestionada (8/7/20246) y la de interposición de la presente acción de tutela (19/12/2024). No se enjuició un fallo de tutela , pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia proferida en el marco de

(19/12/2024). No se enjuició un fallo de tutela , pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia proferida en el marco de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos  y la presunta vulneración derivada de ellos. La controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la aparente afectación de la garantías fundamental al debido proceso, con ocasión de una providencia judicial que confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones respecto de la nulidad de un acto administrativo en el que se declaró insubsistente al demandante de un cargo que ocupaba en el municipio de Carmen del Darién, pero con fundamentos diferentes.

2.4. Fijación de la controversia

20. Establecer si el Tribunal Administrativo de C hocó, como juez de segunda instancia, incurrió en un defecto fáctico respecto de la valoración probatoria realizada en lo relacionado con la naturaleza del empleo en el que fue nombrado el señor Mosquera Cuesta y, posteriormente, declarado insubsistente.

2.5. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales

21. La Sala amparará el derecho a al debido proceso de Edinson Mosquera Cuesta, por las razones que pasan a exponerse:

22. En la Sentencia de 27 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Chocó tuvo en cuenta en lo siguiente (se trascribe):

“El señor EDINSON MOSQUERA CUESTA, fue nombrado a través del Decreto Nro. 002 del 4 de enero de 2016 en el cargo de ADMINISTRADOR DEL SISBEN,

Chocó tuvo en cuenta en lo siguiente (se trascribe):

“El señor EDINSON MOSQUERA CUESTA, fue nombrado a través del Decreto Nro. 002 del 4 de enero de 2016 en el cargo de ADMINISTRADOR DEL SISBEN,

6 De acuerdo con la información que reposa en SAMAI el mensaje de datos fue enviado el 5 de julio de 2024.Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 posesionado el día 05 de enero de 2016. Tal como consta en la hoja de vida aportada por la entidad accionada al momento de contestar la demanda.

• Fue desvinculado del cargo por Resolución Nro. 004 del 3 de enero de 2020 por medio del cual se declara la insubsistencia de un empleo de libre nombramiento y remoción. - Resultó acreditado también, que al momento de la desvinculación se le liquidaron y pagaron las correspondientes acreencias laborales. (ver Resolución Nro. 232 que ordena reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales). - Mediante el Manual de Funciones de diciembre 15 de 2016 aportado por la accionada, quedó probado que el cargo de COORDINADOR DEL SISBEN es de libre nombramiento y remoción (fl. 164) - Decreto 042 de 16 de febrero de 2016 por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía municipal de Carmen del Darién. - Que, mediante Oficio del 06 de diciembre de 2019, la Comisión Nacional del

• Decreto 042 de 16 de febrero de 2016 por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía municipal de Carmen del Darién. - Que, mediante Oficio del 06 de diciembre de 2019, la Comisión Nacional del Servicio Civil requirió al ente territorial ajuste de la OPEC y/o manual de funciones para efectos de participar en la convocatoria de municipios priorizados para el postconflicto por algunas inconsistencias. Entre ellas porque algunos cargos están designados como de libre nombramiento y remoción,

pero deberían ser de carrera administrativa”.

23. Con fundamento en lo anterior , concluyó que el señor Mosquera Cuesta fue nombrado en un empleo de libre nombramiento y remoción , conforme con la denominación de aquel en el manual de funciones de la entidad obrante en el expediente , y que para su declaratoria de insubsistencia p odía aplicarse, por parte del nominado r, esto era, el municipio de Carmen del Darién , la facultad discrecional fundada en la necesidad de mejoramiento del servicio y en el derecho de escoger a sus colaboradores. Además, señaló que no había prueba de que dicho cargo

fuera de carrera administrativa.

24. De lo anterior, la Sala observó que el Tribunal no efectuó un análisis detallado de las pruebas en lo atinente a la clasificación y naturaleza del

empleo, pues: 1) el accionante fue nombrado, mediante el Decreto No. 2 de 4 de enero de 2016, en el cargo de administrador del Sisbén, nivel asistencial, código 407, grado 1; 2) con ocasión del proceso de restructuración orgánica de la Administración Municipal de Carmen del

de 4 de enero de 2016, en el cargo de administrador del Sisbén, nivel asistencial, código 407, grado 1; 2) con ocasión del proceso de restructuración orgánica de la Administración Municipal de Carmen del Darién7, el alcalde expidió el Decreto No. 42 de 16 de febrero de 2016, en el que dentro de la planta de personal incluyó el cargo de coordinador del Sisbén, con un nivel técnico, código 367 y grado 3, es decir, diferente del anterior, pues, el cargo que denominó con el mismo nivel, código y grado del actor [asistencial, 407 -01], fue el de auxiliar administrativo – archivo y correspondencia; 3) en el Decreto No. 85 de 2017 8, se evidencia que el cargo de coordinador del Sisbén era el único de los 2 que tiene funciones relacionadas, valga la redundancia, con el Sisbén, y que ambos fueron

7 Autorizada por el Concejo Municipal a través del Acuerdo No. 3 de 8 de febrero de 2016. 8 “Por medio del cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales del municipio de Carmen del Darién, para la planta de empleaos establecida mediante Decreto No. 42 del mes de febrero de 2016”.Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 clasificados como de libre nombramiento y remoción; y 4) en el Oficio de 6 de diciembre de 2019, la Comisión Nacional del Servicio Civil, en virtud de la

Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 clasificados como de libre nombramiento y remoción; y 4) en el Oficio de 6 de diciembre de 2019, la Comisión Nacional del Servicio Civil, en virtud de la convocatoria municipios priorizados para el posconflicto, determinó que el

empleo con el código 407, grado 1 debía ser de carrera administrativa, mientras que respecto del empleo con el código 367, grado 3 no dijo lo mismo.

25. En esa medida, la Sala advierte que la autoridad judicial demandada equiparó el empleo en el cual fue nombrado el señor Mosquera Cuesta

(administrador del Sisbén) con el de coordinador del Sisbén y concluyó que aquel, de conformidad con lo contemplado en el Manual de FuncionesDecreto No. 85 de 2017, era de libre nombramiento y remoción y, por ende, el acto de insubsistencia tenía razón de ser en la facultad discrecional del nominador, siendo esta la única razón por la que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, pero sin detenerse a analizar la discrepancia existente frente al nivel, código y grado de cada uno de los 2 empleos referidos.

26. En virtud de lo anterior, fue posible determinar que se configuró un defecto fáctico, pues la valoración probatoria realizada no se ajustó a las pruebas que obraban en el expediente . Por ende, se considera necesario que el Tribunal Administrativo de Chocó rehaga el análisis, de forma detallada, de tal manera que revise el acto administrativo de insubsistencia, de cara a las pruebas y a las discrepancias advertidas, para que así, pueda

que el Tribunal Administrativo de Chocó rehaga el análisis, de forma detallada, de tal manera que revise el acto administrativo de insubsistencia, de cara a las pruebas y a las discrepancias advertidas, para que así, pueda determinar con mayor sustento si hubo, o no, un error por parte de la administración municipal y si el acto fue legal, o no. Ello no quiere decir que, de manera automática, acceda a las pretensiones del proceso ordinario.

2.6. Conclusión

27. Tras encontrar configurado un defecto fáctico en la decisión enjuiciada y, con ello, la vulneración del derecho al debido proceso, la Sala concederá la solicitud de amparo interpuesta y, en consecuencia, dejará sin efectos la Sentencia de 27 de junio de 2024 y ordenará que se atienda lo expuesto anteriormente.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Radicación: 11001-03-15-000-2024-07063-00

Demandante: Edinson Mosquera Cuesta Demandado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Concede amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR el derecho al debido proceso solicitado por Edinson Mosquera Cuesta, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia proferida el 27 de junio de 2024, por el Tribunal Administrativo de Chocó , dentro del proceso de nulidad y

Mosquera Cuesta, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia proferida el 27 de junio de 2024, por el Tribunal Administrativo de Chocó , dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-003-2020-00183-00/0 y, en consecuencia, ORDENAR a la mencionada autoridad judicial que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión, en la cual, atienda lo expresado en la presente providencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirl o, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría General REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.

Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA