CE - Sentencia 11001031500020250000600 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00006-00

Accionante: María Emma Lombana González

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección E

Tema: Acción de tutela contra providencia judicial

Decisión: Se declara improcedente por no cumplir el requisito de inmediatez.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

I. ASUNTO

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Emma Lombana González, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la igualdad y a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 2 de febrero de 2024, d entro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-028-2020-00293-01.

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-028-2020-00293-01.

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

La señora María Emma Lombana González se desempeñó como instructora contratista al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA desde el 17 de octubre de 2007 hasta el 12 de marzo de 2020, en virtud de la celebración de diferentes contratos de prestación de servicios.

La accionante señaló que el vínculo civil se desarrolló bajo los elementos constitutivos de una relación laboral. Por lo tanto, pidió a la entidad el reconocimiento y pago de los beneficios correspondientes. Por su parte, el Servicio Nacional de Aprendizaje negó la solicitud a través del Oficio expedido el 17 de julio de 2020.

Por tal razón demandó la nulidad del acto administrativo expedido el 17 de julio de 2020, por el Servicio Nacional de Aprendizaje.Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00006-00

Accionante: María Emma Lombana González

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2 El proceso correspondió por reparto al Juzgado Veintiocho Administr ativo del Circuito de Bogotá, que a través de la sentencia del 30 de noviembre de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocó la decis ión anterior y en su lugar neg ó las

accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocó la decis ión anterior y en su lugar neg ó las pretensiones de la demanda, mediate providencia del 2 de febrero de 2024 , notificada el 8 de febrero de 2024.

2.2. Fundamento jurídico

Del escrito de tutela, se deduce que la parte accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia del 2 de febrero de 2024 incurrió en los siguientes defectos:

• Defecto fáctico por indebida valoración probatoria de las declaraciones rendidas por los señores Alberto Samper Cruz y María Cayetana Pedraza Quintero y las certificaciones que se presentaron sobre la carga horaria de la trabajadora.

• Violación directa de la Constitución Al desconocer el artículo 53 de la Constitución Política frente a la primacía de la realidad sobre las formas procesales.

• Desconocimiento del precedente judicial en relación con la sentencia de unificación SUJ -025-CE-S2-2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual establece los criterios para establecer el elemento de subordinación en las relaciones laborales encubiertas.

2.3. Pretensiones

Con fundamento en lo anterior, solicitó:

«(…) PRIMERO: Se TUTELEN a mi favor los derechos fundamentales al

DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA, A LA IGUALDAD, en conexidad con LA CONFIANZA

LEGÍTIMA, LA SEGURIDAD JURÍDICA y LA BUENA FE.

DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA, A LA IGUALDAD, en conexidad con LA CONFIANZA

LEGÍTIMA, LA SEGURIDAD JURÍDICA y LA BUENA FE.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “E”, proferir una nueva sentencia que este acorde a los postulados constitucionales, y comprenda un análisis de todos los medios probatorios que comprendieron el litigio.

TERCERO: Las que a bien tenga ordenar dentro de las facultades otorgadas por la ley» (sic a toda la cita).Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00006-00

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3 2.4. Intervenciones

La acción de tutela fue admitida mediante auto del 16 de enero de 2025, a través del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E como accionado, al Servicio Nacional de Aprendizaje y al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como terceros interesados en el resultado del proceso.

2.4.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E afirma que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues la providencia acusada se profirió el 2 de febrero de 2024. De

2.4.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E afirma que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues la providencia acusada se profirió el 2 de febrero de 2024. De igual forma, considera que carece del requi sito de subsidiariedad, toda vez que el accionante no interpuso recurso extraordinario de revisión ante su inconformidad.

Por último, afirma que la cuestión carece de relevancia constitucional, ya que pretende reabrir un debate concluido, aun cuando no se vulneraron los derechos fundamentales invocados.

2.4.2. Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá indicó que le brindó el trámite procesal correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, garantizando los derechos fu ndamentales de las partes procesales.

2.4.3. No se rindieron más informes.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.

3.2. Cuestión previa

La señora Paola Andrea Pianda Jaramillo, actuando en calidad de representante de la menor Isabela Vega Pianda presentó solicitud de coadyuvancia, pero la argumentación no guarda ninguna relación con los hechos de la presente acción de tutela o sus fundamentos jurídicos, pues hace referencia a un proceso en el que es parte la Universidad de Nariño.

Al respecto, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone:

de tutela o sus fundamentos jurídicos, pues hace referencia a un proceso en el que es parte la Universidad de Nariño.

Al respecto, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone:

«ARTICULO 13.- Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que seAcción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00006-00

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4 decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.

Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud».

Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido que:

«(…) la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante (…)»1.

compartir reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante (…)»1.

Con fundamento en lo expuesto, esta Sala considera que no existe identidad entre los hechos y las pretensiones de la solicitud de coadyuvancia con la acción de tutela presentada por la señora María Emma Lombana. Así las cosas, se negará la solicitud.

3.3. Problema jurídico

De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe en establecer si el escrito presentado por la señora María Emma Lombana González cumple con los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En el evento en que la repuesta anterior sea afirmativa, se deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E incurrió en el defecto fáctico, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente con ocasión de la expedición de la providencia del 2 de febrero de 2024.

3.4. Procedencia de la acción de tutela

La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede a firmar que

parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede a firmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones

1 Corte Constitucional, sentencia T-062 de 2010.Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00006-00

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5 judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de adminis trar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsana bles en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

3.5. Del requisito de inmediatez

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, se debe acreditar que la tutela contra providencia judicial se ha interpuesto en un plazo razonable, respecto de lo cual ha señalado:

«[…] de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».

Además, como lo señaló la misma Corporación2, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable 3»; «da vigenc ia al principio de seguridad

Además, como lo señaló la misma Corporación2, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable 3»; «da vigenc ia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella»4; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»5.

Se trata entonces de una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable, pues la tutela es un medio excepcional de protección pronta y eficaz de derechos, por lo que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.

2 Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. 3 Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 4 Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 5 Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras.Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00006-00

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6 En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»6.

3.6. Caso concreto

Si bien la parte accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en la providencia del 2 de febrero de 2024 incurrió en los defectos fáctico por indebida valoración probatoria, violación directa a la Const itución y desconocimiento del precedente judicial, la Sala procederá a determinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De las piezas procesales que reposan en el expediente d igital se observa lo siguiente:

procederá a determinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De las piezas procesales que reposan en el expediente d igital se observa lo siguiente:

• La señora Lombana González en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó el acto administrativo del 17 de julio de 2020, emitido por el Servicio Nacional de Aprendizaje.

• El proceso correspondió por reparto al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá, que a través de la sentencia del 30 de noviembre de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

• En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, resolvió revocar la decisión anterior y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, mediate providencia del 2 de febrero de 2024.

• Dicha providencia fue notificada a las partes el 8 de febrero de 2024.

• La acción de tutela fue radicada el 13 de enero de 2025.

Así las cosas, resulta evidente para la Sala que en el presente asunto no se acredita el requisito de inmediatez, puesto que la señora Lombana González radicó la acción de tutela cuando había transcurr ido cerca de 11 meses desde la ejecutoria de la providencia que se busca sea dejada sin efectos.

A pesar de que la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia ha indicado que la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe

A pesar de que la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia ha indicado que la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de la sentencia6.

6 Corte Constitucional, sentencia T-581 de 2012. Asimismo, pueden verse las sentencias T -491 de 2009 y T189 de 2009.Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00006-00

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Lo anterior, a fin de garantizar los derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos.

Sin embargo, la parte accionante no expuso ningún argumento que justifique la tardanza en la interposición del amparo, por lo que es importante reiterar que el juez constitucional parte de la presunción que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que la presente acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez, lo que la releva de analizar los demás presupuestos de

el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que la presente acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez, lo que la releva de analizar los demás presupuestos de procedencia y que impone su rechazo.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora María Emma Lombana González de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Negar la solicitud de coadyuvancia presentada por la señora Paola Andrea Pianda Jaramillo, actuando en calidad de representante de la menor Isabela Vega Pianda por los motivos planteados en esta providencia.

Tercera: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: De no ser impugnada esta providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.