CE - Sentencia 11001031500020250025200 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-00252-00

Accionante: Norberto Joaquín Rubio Cuervo Accionado: NaciónRama JudicialDirección Ejecutiva de Administración Judicial y otro

Temas: Acción de tutela contra providencia que confirmó decisión de primera instancia que negó pretensiones de reajuste del salario y de la asignación de retiro de miembro de las Fuerzas Públicas.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Norberto Joaquín Rubio Cuervo, mediante apoderado, en contra de la Nación - Rama JudicialDirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F.

ANTECEDENTES

El accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia , al mínimo vital , a la igualdad y al principio de favorabilidad, los cuales considera vulnerado s con la providencia de 10 de

ANTECEDENTES

El accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia , al mínimo vital , a la igualdad y al principio de favorabilidad, los cuales considera vulnerado s con la providencia de 10 de septiembre de 2024 , proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-054-2021-00340-00 [01].

HECHOS

Manifiesta que estudió en la Escuela de Suboficiales Fuerza Aérea (ESUFA) desde el 18 de enero de 1999 hasta el 16 de diciembre de 2001. Prestó sus2

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servicios durante 20 años, 2 meses y 24 días en la Institución.

Que el Gobierno Nacional expidió los decretos 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, por medio de los cuales realizó un incremento al índice de precios al consumidor para ajustar anualmente el sueldo básico de suboficiales en el grado técnico primero.

Que la Caja de Retiro de las Fuerzas MilitaresCREMIL mediante la Resolución núm. 10201 del 4 de octubre de 2019 le reconoció asignación de retiro , equivalente al 70% del sueldo básico establecido por el Decreto 1002 de 2019,

núm. 10201 del 4 de octubre de 2019 le reconoció asignación de retiro , equivalente al 70% del sueldo básico establecido por el Decreto 1002 de 2019, por la suma de $1.582.947,00 y que el sueldo básico para el grado de técnico primero en el año 2019 estaba desactualizado, debido a que no se reajustó dicho valor conforme al porcentaje del IPC.

Que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Fuerza Aérea Colombiana - FAC. El Juzgado 54 Administrativo de Bogotá en sentencia de 21 de septiembre de 2023 negó el reajuste y reliquidación de la asignación de retiro, decisión que fue confirmada en segunda instancia el 10 de igual mes de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F.

Argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política , como consecuencia de la transgresión de los siguientes derechos fundamentales:

• La igualdad, por desconocer la sentencia del 11 de septiembre de 2014 proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá en el proceso 2013-00567, donde le otorgó a un coronel el reajuste de su base de liquidación salarial, inaplicando po r excepción de inconstitucionalidad los decretos 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, caso que el actor considera que es análogo.

decretos 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, caso que el actor considera que es análogo.

• El mínimo vital, la negativa de acceder a las pretensiones de la demanda genera un impacto real, directo y negativo en la asignación de retiro del actor, que es la única fuente de ingresos para sufragar sus necesidades básicas y la de sus3

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familiares.

También alega la violación del principio de favorabilidad, con fundamento en que, si bien por ser miembro de las Fuerzas Militares cuenta con un sistema de reajuste especial , en su criterio resulta más favorable que le aplique n las disposiciones de la Ley 100 de 1993.

De igual form a, señaló que en el asunto debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad de los decretos 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004 , en virtud de los cuales se actualizó la base de liquidación de la asignación de retiro del actor «en porcentajes inferiores al IPC» por ser violatoria de los principios y derechos constitucionales de «IGUALDAD

MATERIAL, MINIMO VITAL, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA».

PRETENSIONES

Solicita que se ampare n los derechos invocados, deja ndo sin efectos la

MATERIAL, MINIMO VITAL, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA».

PRETENSIONES

Solicita que se ampare n los derechos invocados, deja ndo sin efectos la providencia del 10 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y, en consecuencia, se ordene al Tribunal proferir una nueva decisión «accediendo a las pretensiones incoadas».

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 24 de enero de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó la notificación de las autoridades accionadas y se vinculó a la NaciónMinisterio de DefensaFuerza Aérea Colombiana y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL, como terceros interesados.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial rindió informe donde solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no participó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho4

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promovido por el actor; además, la tutela se encamina a dejar sin efectos una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de ahí que, esta corporación no es la llamada a responder por la decisión adoptada.

providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de ahí que, esta corporación no es la llamada a responder por la decisión adoptada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F fue debidamente notificado de la presente acción de tutela; sin embargo, decidió guardar silencio.

POSICIÓN DE LA VINCULADA

La Caja de Retiro de las Fuerzas MilitaresCREMIL pidió que se rechace por improcedente la acción de tutela ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) caso concreto.

1. Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales ; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.5

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para evitar un perjuicio irremediable.5

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1. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla n la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la

Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así:

“(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que

el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.

(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.”

Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial,

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013.

de revisión.”

Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial,

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño6

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la Corte Constitucional identificó los siguientes:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones

que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela p rocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

“i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

1. Caso concreto En síntesis, el señor Norberto Joaquín Rubio Cuervo solicita la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital , a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de favorabilidad , l os cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de C undinamarca, Sección Segunda, Subsección F al proferir la sentencia de 10 de septiembre de 2024 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42054-2021-00340-00 [01].7

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de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42054-2021-00340-00 [01].7

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Argumentó el actor que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución , por no aplicar la excepción de inconstitucionalidad de los decretos 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004 y, por el contrario, liquidar el sueldo básico para el grado de técnico primero con un porcentaje menor al índice de precios al consumidorIPC.

Encuentra la Sala que la acción de tutela contra la providencia del 10 de septiembre de 2024 cumple los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia constitucional está dada, en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales por los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución , el demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) el accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia o su ejecutoria; d) no se invoca una irregularidad procesal y e) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia o su ejecutoria; d) no se invoca una irregularidad procesal y e) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

Por otra parte, se advierte que el argumento que expone el actor sobre la presunta violación del principio de favorabilidad, por no aplicar las disposiciones de la Ley 100 de 1993, no fue planteado por aquel en el recurso de apelación en contra de la sentencia del 21 de septiembre de 2023; razón por la cual, se declarará improcedente la acción de tutela en este punto, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

El Tribunal determinó que el problema jurídico a resolver era «si se deben aplicar por excepción de inconstitucionalidad los decretos que de forma anual expidió el Gobierno Nacional en los años 1999, 2001 a 2004, y de ser el caso, si el demandante tiene derecho al reajuste de la asignación básica y demás prestaciones devengadas en actividad con aplicación del Índice de Precios al Consumidor en dichos periodos, para los años 1999, 2001 hasta 2004, y si como consecuencia, debe ajustarse su asignación de retiro».

La autoridad judicial accionada se pronunció sobre el régimen salarial del8

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personal de la Fuerza Pública señalando que de acuerdo con la Ley 4ª de 1992 la fijación de las asignaciones básicas las determina de manera anual el Gobierno

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personal de la Fuerza Pública señalando que de acuerdo con la Ley 4ª de 1992 la fijación de las asignaciones básicas las determina de manera anual el Gobierno Nacional, y para el caso de los integrantes de la Fuerza Pública se concretó a través de los decretos «122 de 1997, 58 de 1998, 062 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004».

Aunado a lo anterior, trajo a colación la sentencia de tutela del Consejo de Estado3 donde se concluyó que es improcedente la petición del actor relativa al reajuste de la asignación salarial que devengó en vigencia del v ínculo laboral, con el IPC, toda vez que ésta solo es procedente para las asignaciones de retiro.

Posteriormente, el Tribunal citó las sentencias C 710 y C 815 de 1999, para referir que de la lectura de éstas se tiene que «no existe fundamento jurídicamente válido que permita afirmar, que el reajuste de todos los salarios de los servidores públicos debe estar por encima de la inflación, pues tal posibilidad se previó única y exclusivamente para la determinación del aumento del salario mínimo».

También analizó las sentencias C 1433 de 2000 y C1064 de 2001 con las cuales consideró que «el incremento anual, por debajo del Índice de Precios al Consumidor (IPC), para el caso de los servidores que devengan valores superiores a los del salario mínimo, no constituye una vulneración de los derechos de los trabajadores; y mucho menos a los derechos adquiridos, sino

Consumidor (IPC), para el caso de los servidores que devengan valores superiores a los del salario mínimo, no constituye una vulneración de los derechos de los trabajadores; y mucho menos a los derechos adquiridos, sino que comporta una limitación legítima, pues como concluyó la misma Corte Constitucional“…La prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores no convierte a dichos derechos en absolutos, ni implica que el derecho a un reajuste para responder a la infla ción que afecta a la población en general, deba ser reconocido en forma absoluta a todos los servidores públicos4, independientemente d+e (sic) su nivel de ingresos… pues no todos los servidores públicos se encuentran en la misma situación salarial, sino que por el contrario, existen considerables diferencias entre quienes están ubicados en los niveles superiores de ingreso y quienes no».

Descendiendo al caso concreto adujo que no es cierto que se esté frente a una

3 Consejo de Estado sentencia del 16 de enero de 2020 rad: 11001 -03-15-000-2019-04019-01(AC) actor: Leónidas Mueses. 4 Ibidem9

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inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el ejecutivo con fundamento en la Ley 4ª de 1992, pues tal y como lo concluyó la Corte Constitucional en la Sentencia C 1064 de 2001 la competencia para establecer el incremento anual

inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el ejecutivo con fundamento en la Ley 4ª de 1992, pues tal y como lo concluyó la Corte Constitucional en la Sentencia C 1064 de 2001 la competencia para establecer el incremento anual de los salarios de los servidores radica en el Gobierno Nacional , «siendo constitucionalmente razonable que se establezca un trato diferenciado para el reajuste de los salarios de los servidores que devengan valores diferentes al salario mínimo, habida cuenta que ello desarrolla los principios de progres ividad y equidad, circunstancia que implica negar los argumentos de la demanda».

Por otro lado, indicó que tampoco es procedente el reajuste de la asignación de retiro del demandante conforme al IPC , en vista de que éste aplica para el personal retirado, para el periodo comprendido entre los años 1997 a 2004 ; requisito que no cumple el actor, pues para ese tiempo se encontraba en servicio activo. S u retiro se produjo el 31 de agosto de 2019, tal y como lo indica la Resolución núm. 443 del 30 de mayo del mismo año; la asignación de retiro se la reconocieron el 4 de octubre de la misma anualidad, mediante la Resolución núm. 10201, con efectos fiscales a partir del 30 de noviembre de ese año.

Frente al argumento de que se desconoció la sentencia de 3 de septiembre de 2014 proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá, el Tribunal indicó que dicha decisión no proviene del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosoadministrativa, por lo que no es un pr ecedente vertical de obligatorio cumplimiento.

De esta manera, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia que negó

dicha decisión no proviene del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosoadministrativa, por lo que no es un pr ecedente vertical de obligatorio cumplimiento.

De esta manera, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en torno al reajuste de las asignaciones, básica y de retiro del demandante.

Conforme a lo anterior , no encuentra la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F haya incurrido en los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución por supuestamente no aplicar la sentencia del 3 de septiembre de 2014 proferida por el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá , pues tal y como lo indicó la accionada en la sentencia objeto de discusión dicha providencia no es precedente de obligatorio cumplimiento, pues no se trata de una providencia de unificación10

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jurisprudencial y ni siquiera fue proferida por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción.

En consecuencia, se negará el amparo invocado por no configurarse los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución y se declarará 1) improcedente la tutela en relación con el argumento de la presunta violación del principio de favorabilidad y 2) falta de legitimación en la ca usa por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial , por no haber

declarará 1) improcedente la tutela en relación con el argumento de la presunta violación del principio de favorabilidad y 2) falta de legitimación en la ca usa por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial , por no haber participado en el proceso ordinario que se discute, ni ser la llamada a atender las pretensiones de la tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: Negar la acción de tutela instaurada por el señor Norberto Joaquín Rubio Cuervo , por no configurarse los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia.

Segundo: Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Norberto Joaquín Rubio Cuervo , en relación con el argumento de la presunta violación del principio de favorabilidad , conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia.

Tercero: Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia.

Cuarto: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto11

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2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

HAPC