CE - Sentencia 11001031500020250027701 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-23-33-000-2025-00277-01

Accionante: Gladys Mariela Madroñero Hernández

Accionado: Tribunal Administrativo del Putumayo

Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Subsidiariedad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

1. La Sala 1 decide la impugnación presentada por Gladys Mariela Madroñero Hernández contra la Sentencia de 9 de abril de 20 25 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual negó las pretensiones de la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Putumayo.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 21 de enero de 2025, Gladys Mariela Madroñero Hernández, por medio de su apoderado, interpuso una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Putumayo, al considerar que la Sentencia de 23 de octubre de 2024 , Rad. 8600133-31-002-2018-00188-01 vulneró su derecho fundamental al debido proceso

(defensa). Por lo anterior , pese a que no indicó de forma expresa pretensiones,

33-31-002-2018-00188-01 vulneró su derecho fundamental al debido proceso (defensa). Por lo anterior , pese a que no indicó de forma expresa pretensiones, solicitó que se dejara sin efectos dicha providencia y se ordenara dictar una nueva decisión, esta vez limitada exclusivamente a los argumentos planteados en el recurso de apelación.

2. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, el accionante indicó que laboró como docente hasta el 1 de octubre de 2012.

3. El 4 de junio de 2013, presentó ante la Secretaría de Educación del Putumayo una solicitud de reconocimiento de cesantías y, mediante Resolución No. 3674 del 16 de septiembre de 2013, dicha autoridad reconoció a su favor aquella prestación por los servicios prestados como docente.

4. El 4 de abril de 2014, la Secretaría de Educación del Putumayo realizó el pago de las cesantías definitivas.

1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.Radicado: 11001-23-33-000-2025-00277-01

Accionante: Gladys Mariela Madroñero Hernández

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5. Debido a lo anterior, el 28 de junio de 2017, radicó ante la Nación – Ministerio

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5. Debido a lo anterior, el 28 de junio de 2017, radicó ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) una solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas. Petición que no fue contestada.

6. El 7 de mayo de 2018, la señora Madroñero Hernández presentó demanda2 para que se declarara la nulidad del acto ficto que negaba el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías y se condenara a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG al pago de dicha sanción3.

7. Mediante Sentencia de 2 de agosto de 2021, el Juzgado 2 Administrativo de Mocoa declaró la nulidad del acto administrativo ficto respecto de la petición de reconocimiento de la liquidación y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2009. A título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG al pago de la sanción moratoria correspondiente al período comprendido entre el «8 de octubre de 2013 y el 4 de abril de 2014».

8. El 13 de agosto de 2021, Fiduprevisora SA, por medio de apoderado judicial, presentó recurso de apelación contra la sentencia, argumentando que el juzgado interpretó incorrectamente la fecha en que se presentó la solicitud de

8. El 13 de agosto de 2021, Fiduprevisora SA, por medio de apoderado judicial, presentó recurso de apelación contra la sentencia, argumentando que el juzgado interpretó incorrectamente la fecha en que se presentó la solicitud de reconocimiento de cesantías y el plazo de 70 días que tenía la entidad para efectuar el pago. Según la apelante, dicho acto «se configuró el 16 de septiembre de 2013», siendo este el último día para contar el término de 3 años para solicitar el reconocimiento de la mora por incumplimie nto en el pago de las cesantías. Por lo tanto, el plazo vencía el 16 de septiembre de 2016 y dado que la solicitud se hizo «tres años, nueve meses y trece días » después, se habría configurado la prescripción. Indicó que no procedía la condena en costas por no estar debidamente probada.

9. Mediante Sentencia de 23 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Putumayo modificó la Sentencia de 2 de agosto de 2021, en el sentido de reconocer y ordenar el pago de «62 días de mora causados desde el 17 de septiembre de 2013 hasta el 17 de noviembre de 2013, día anterior al del pago de las cesantías»4.

10. En cuanto a la modificación del cálculo de la mora, el tribunal señaló lo siguiente: i) la accionante solicitó el pago de sus cesantías definitivas el 4 de junio de 2013; ii) la Resolución No. 3674, mediante la cual se reconoció dicho pago, fue expedida el 16 de septiembre de 2013, es decir, fuera del plazo leg al, ya que el

de 2013; ii) la Resolución No. 3674, mediante la cual se reconoció dicho pago, fue expedida el 16 de septiembre de 2013, es decir, fuera del plazo leg al, ya que el FOMAG tenía hasta el 26 de junio de ese año para emitirla; iii) por lo tanto, la ejecutoria debe contarse a partir del día siguiente al vencimiento de ese término, es decir, desde el 27 de junio hasta el 11 de julio de 2013; iv) a partir del 12 de julio comenzaron a transcurrir los 45 días hábiles que tenía el FOMAG para efectuar el

2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Rad. 86001-33-33-002-2018-00188-00. 4 En primera instancia el Juzgado 2 Administrativo de Mocoa dispuso que «la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el desde el 8 de octubre de 2013 hasta el 4 de abril de 2014»Radicado: 11001-23-33-000-2025-00277-01

Accionante: Gladys Mariela Madroñero Hernández

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago, plazo que vencía el 16 de septiembre de 2013, sin embargo, el dinero solo fue puesto a disposición de la docente el 18 de noviembre de ese mismo año; v) como el monto no fue cobrado en esa fecha, volvió a quedar disponible el 4 de abril de 2014, día en que finalmente se efectuó el retiro. En conclusión, el tribunal

como el monto no fue cobrado en esa fecha, volvió a quedar disponible el 4 de abril de 2014, día en que finalmente se efectuó el retiro. En conclusión, el tribunal determinó que hubo un retraso de 62 días en el pago de las cesantías definitivas y ese fue el período de mora reconocido.

11. Como fundamento de la vulneración, la parte actora señaló que el Tribunal Administrativo del Putumayo modificó las fechas para calcular la sanción por mora en el pago de las cesantías , sin que el recurso de apelación lo solicitara expresamente. En concreto, cambió la fecha de inicio del conteo del 8 de octubre de 2013 al 17 de septiembre de ese mismo año y la fecha de finalización del 4 de abril de 2014 al 18 de noviembre de 2013. Todo esto, sin ofrecer una justificación clara sobre por qué se apartaba del principio de justicia rogada, lo que, según la parte actora, vulneró el principio de congruencia procesal, así como su derecho al debido proceso (defensa).

12. Además, argumentó que en el expediente no existió evidencia suficiente para sustentar que: (i) las cesantías hubieran estado disponibles para la docente en el banco BBVA desde el 18 de noviembre de 2013. La única prueba en ese sentido es una certificación emitida por el propio deudor; (ii) se hubiera comunicado o notificado a la docente que podía retirar el dinero en ventanilla ; (iii) se conoció cuánto tiempo estuvo el dinero disponible para retiro ; y (iv) se supiera con certeza cuándo fueron devueltos esos fondos a la FIDUPREVISORA SA – FOMAG por parte del banco

BBVA.

estuvo el dinero disponible para retiro ; y (iv) se supiera con certeza cuándo fueron devueltos esos fondos a la FIDUPREVISORA SA – FOMAG por parte del banco BBVA.

13. Por último, el accionante cuestionó que el tribunal no analizara por qué la entidad se demoró hasta el 4 de abril de 2014 en poner nuevamente a disposición de la accionante el dinero correspondiente a sus cesantías. No se ofreció ningún fundamento fáctico ni jurídico que explicara esta demora, ni que justificara atribuirla a la accionante. Tampoco se demostró que entre el 18 de noviembre de 2013 y el 4 de abril de 2014 se hubiera reprogramado el giro. Todo esto, a juicio de la demandante, constituye un defecto sustantivo en la sentencia.

Intervenciones5

14. El Tribunal Administrativo del Putumayo manifestó que la acción de tutela era improcedente por falta de relevancia constitucional ya que no busc ó la protección de derechos fundamentales, sino el pago de la sanción moratoria, discusión que era meramente legal.

15. Agregó que, al analizar la acción de tutela, se evidencia ba que no se vulneraron derechos fundamentales. Dado que para resolver el recurso, era necesario precisar la fecha en la que realmente se causó la mora. En el recurso se

5 Mediante Auto del 12 de febrero de 2025, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación al Tribunal Administrativo del Putumayo, así como al Juzgado 2 Administrativo de Mocoa , la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo

5 Mediante Auto del 12 de febrero de 2025, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación al Tribunal Administrativo del Putumayo, así como al Juzgado 2 Administrativo de Mocoa , la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y a la Fiduprevisora así como terceros con interés en el proceso.Radicado: 11001-23-33-000-2025-00277-01

Accionante: Gladys Mariela Madroñero Hernández

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afirmó que «la sanción moratoria se presentó el 28 de junio de 2017, es decir, tres años después de haberse producido la mora en el pago de las cesantías ». Por lo tanto, se evidenció un error en la fecha de exigibilidad de la obligación establecida por el juez de primera instancia, así como en la fecha de su finalización.

16. Este hallazgo habilitó a l tribunal para revisar el conteo de los días de mora en el pago de las cesantías definitivas, identificando un error que justificaba su corrección. En consecuencia, actuó dentro de su competencia al realizar dicha modificación, ya que el tema estaba directamente rel acionado con los asuntos planteados en el recurso.

17. El Juzgado 2 Administrativo de Mocoa, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y la Fiduprevisora SA, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.

Sentencia impugnada

17. El Juzgado 2 Administrativo de Mocoa, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y la Fiduprevisora SA, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.

Sentencia impugnada

18. El 9 de abril de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la acción de tutela presentada por la señora Madroñero Hernández. La decisión se basó en que no se había violado el principio de justicia rogada, pues el tribunal estaba obligado a resolver sobre la fecha de causación de la sanción moratoria, un tema directamente vinculado a los argumentos del recurso de apelación, especialmente en relación con la prescripción alegada.

19. Además, no encontró que hubiera un error en la valoración , dado que el tribunal calculó los días de mora tomando en cuenta todas las pruebas del expediente, aplicando lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006 y considerando el plazo de prescripción conforme a los parámetros establecidos en la Sentencia SUJ-034CE-S2-2023.

Impugnación

20. El accionante presentó una impugnación argumentando, en primer lugar, que se le vulneró su derecho debido proceso. Esto, porque no se le permitió presentar argumentos ni pruebas sobre cómo el tribunal calculó los plazos de mora. Además, señaló que este punto no fue parte del recurso de apelación y no guard ó relación alguna con el cálculo de la prescripción del derecho a la sanción moratoria.

21. También sostuvo que la Sentencia SUJ -034-CE-S2-2023, emitida por el Consejo de Estado el 2 de noviembre de 2023, en ningún momento establec ió que

21. También sostuvo que la Sentencia SUJ -034-CE-S2-2023, emitida por el Consejo de Estado el 2 de noviembre de 2023, en ningún momento establec ió que la prescripción esté directamente vinculada con el cálculo de los días de mora. A esto se suma que el juez de tutela no explicó, ni en términos jurídicos ni fácticos, por qué decidió apartarse del principio de justicia rogada. Esta falta de justificac ión contravino el principio de congruencia procesal.

22. En cuanto al defecto fáctico, el accionante señala que el tribunal dejó por fuera los días de mora comprendidos entre el 19 de noviembre de 2013 y el 4 de abril deRadicado: 11001-23-33-000-2025-00277-01

Accionante: Gladys Mariela Madroñero Hernández

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2014. Esto, bajo el argumento de que considerar esos días implicaría aceptar, sin pruebas, que la accionante podía decidir arbitrariamente cuándo había mora. El accionante afirmó que no existe evidencia de que, tras el 18 de noviembre de 2013 y hasta el 4 de abril de 2014, se hubiera vuelto a solicitar el retiro de las cesantías.

23. Por último, manifestó que todos los argumentos de la acción de tutela no fueron estudiados.

II. CONSIDERACIONES

Cuestión previa

24. Aunque la accionante no se refirió expresamente a la existencia de defectos

fueron estudiados.

II. CONSIDERACIONES

Cuestión previa

24. Aunque la accionante no se refirió expresamente a la existencia de defectos fáctico y procedimental, esta Sala interpreta que, al sostener que hubo una indebida valoración probatoria al modificar las fechas para el cálculo de la sanción moratoria, podría haber incurrido en un presunto defecto fáctico. Asimismo, al señalar una posible vulneración del principio de congruencia, estaríamos ante un posible defecto procedimental.

Problema jurídico

25. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de l Putumayo , como juez de segunda instancia, desconoció el principio de congruencia.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

26. La Sala declarará improcedente la acción de tutela debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad . Esto obedece a que, si la parte demandante consideraba que se desconoció el principio de congruencia comoquiera que el tribunal no debía pronunciarse sobre las fechas de inicio y terminación respecto de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías de parte de FOMAG – Fiduprevisora SA, tenía la carga procesal de interponer el recurso extraordinario de revisión, conforme con el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 –

CPACA.

27. En este contexto, al no haber utilizado los mecanismos judiciales disponibles, la sociedad accionante dejó de activar las herramientas de defensa previstas en el ordenamiento jurídico, perdiendo así la oportunidad procesal de sostener su

CPACA.

27. En este contexto, al no haber utilizado los mecanismos judiciales disponibles, la sociedad accionante dejó de activar las herramientas de defensa previstas en el ordenamiento jurídico, perdiendo así la oportunidad procesal de sostener su posición. En otras palabras, contaba con medios judiciales idó neos que no fueron debidamente utilizados.

28. La acción de tutela no está concebida como un mecanismo para reabrir debates que debieron resolverse en las etapas ordinarias del proceso, ni como un medio para subsanar errores u omisiones atribuibles a las partes. Dado su carácter excepcional y su propósito específico, esto es, la protección inmediata de derechosRadicado: 11001-23-33-000-2025-00277-01

Accionante: Gladys Mariela Madroñero Hernández

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, su procedencia está sujeta al cumplimiento de requisitos estrictos, entre ellos el principio de subsidiariedad, consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991.

29. En definitiva, la acción de tutela no puede ser utilizada como atajo frente a la inactividad procesal de una de las partes. Cuando existen mecanismos ordinarios y extraordinarios previstos por la ley, como el recurso de revisión, corresponde a los interesados hacer uso oportuno de ellos. Pretender que la tutela supla esta carga no solo desnaturaliza su función excepcional, sino que debilita el orden jurídico que garantiza el debido proceso para todos. La protección de los derechos

interesados hacer uso oportuno de ellos. Pretender que la tutela supla esta carga no solo desnaturaliza su función excepcional, sino que debilita el orden jurídico que garantiza el debido proceso para todos. La protección de los derechos fundamentales exige rigor, pero también responsabilidad en el ejercicio de la defensa judicial.

Conclusión

30. La Sala revocará la decisión de primera instancia y declarará improcedente el amparo.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR el numeral primero de la parte resolutiva la Sentencia de 9 de abril de 2025 de Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual negó de la solicitud de amparo y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Gladys Mariela Madroñero Hernández contra el Tribunal Administrativo del Putumayo, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.