CE - Sentencia 11001031500020250033900 de 2025

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00339-00

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Magistrada ponente: ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-15-000-2025-00339-00

Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contrib1ciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP – Accionado: Trib1nal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de t1tela Tema:Tutelacontraprovidenciajudicial.Requisitosdeprocedibilidad.Subsidiariedad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la ProtecciónSocial–UGPPencontradelTribunalAdministrativodelAtlántico.

I. ANTECEDENTES

1. Solicit1d de t1tela LaUnidadAdministrativaEspecialdeGestiónPensionalyContribucionesParafiscales de la Protección Social –UGPP-, en adelante UGPP, promovió acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad

financiera del sistema pensional, que consideró vulnerados por el Tribunal AdministrativodelAtlánticoconocasióndelasentenciadel20demarzode2024,que revocóelfallodel17demayode2023dictadoporelJuzgadoPrimeroAdministrativo OraldeBarranquilla,enelmarcodelprocesodenulidadyrestablecimientodelderecho identificado con el radicado núm. 8001-33-33-001-2019-00315-00/01. En dicha decisión, el Tribunal ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a las señoras Cecilia Arias Lobo y María Haydee Pulido Rodríguez, en un 20 % y 80%,respectivamente,comoconsecuenciadelfallecimientodelseñorHomeroVirgilio HoyosMejía.

2. Hechos probados MediantelaResolución39255del3denoviembrede1987,sereconocióunapensión a Homero Virgilio Hoyos Mejía. Tras su fallecimiento, la UGPP expidió la Resolución RDP 023345 del 28 de junio de 2014, mediante la cual dispuso el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de María Haydee Pulido Rodríguez, en sucalidaddecompañerapermanente,asignándoleel100%delaprestación.

Porsulado,CeciliaAriasLobo,esposadelcausante,presentódemandaenejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtenerlanulidaddelaResoluciónRDP035052del28deagostode2018,medianteRadicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

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Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1Índice0005delaplicativoSamai la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, al considerarquenoacreditóelrequisitodeconvivencia Por medio de sentencia del 17 de mayo de 2023, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda. Contra esta decisión, la señoraAriasLobointerpusorecursodeapelación,elcualfueresueltoporelTribunal AdministrativodelAtlánticoensentenciadel20demarzode2024.Enestaprovidencia, elTribunalordenóreconocerasufavorlapensióndesobrevivientesenun20%apartir del14defebrerode2017yaMaríaHaydeePulidoRodríguezenun80%,sinaplicar la figura de la compensación pensional a cargo de esta última por las mesadas ya pagadas.

3. Pretensiones y arg1mentos de t1tela La entidad accionante solicitó que:i)se amparen sus derechos fundamentales;ii)se dejesinefectosparcialmentelasentenciadel20demarzode2024,enloquerespecta a la orden de pago del retroactivo pensional;iii) se ordene al Tribunal Administrativo delAtlánticodictarunanuevadecisiónenlaquesedispongaque “elreconocimiento pensional de la señora CECILIA ARIAS LOBO a partir de la fecha efectiva de la

redistribuciónpensionaldel20%paralaseñoraARIASLOBOyel80%paralaseñora PULIDO RODRIGUEZ, es decir, desde la fecha de ejecutoria de la decisión judicial, sinqueimpliqueefectuardoblespagosporperiodosquedóndeyasepagódel100% delapensióndesobrevivientes”. Como fundamento de sus pretensiones, afirmó que los jueces del proceso ordinario incurrieron en defectos fáctico y material, así como en una violación directa de la Constitución. En particular, señaló que omitieron decretar pruebas esenciales para determinar la fecha en que se canceló el derecho pensional en un 100% a María HaydeePulidoRodríguez,únicabeneficiariareconocida.Además,argumentóqueno se tuvo en cuenta que dicho derecho fue completamente pagado desde 2014, por lo que la orden contenida en la sentencia de segunda instancia generó dobles pagos sobreunmismoderecho,afectandolaestabilidaddelsistemapensional. Adicionalmente, la UGPP sostuvo que la sentencia cuestionada no dispuso la compensaciónentrelasbeneficiariasdelderecho,encontravencióndeloestablecido enelartículo5delaLey1205de2008.

4. Trámite de t1tela e intervenciones 4.1 Por auto del 27 de enero de 20251, se admitió la demanda de tutela, se negó el decretodelamedidaprovisional,ysedispusolavinculacióncomotercerosconinterés del Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, Cecilia Arias Lobo y María

HaydeePulidoRodríguez. 4.2 ElJ1zgado Primero Administrativo Oral de Barranq1illa,manifestó que se abstienesehaceralgúnpronunciamientosobrelosfundamentosdelaaccióndetutela, dado que las pretensiones únicamente cuestionaron la sentencia proferida por elRadicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

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Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2Índice0009delaplicativoSamai 3Índice0011delaplicativoSamai 4Índice0013delaplicativoSamai 5Índice0015delaplicativoSamai Tribunal Administrativo del Atlántico2. Además, aportó el enlace web del proceso de nulidadyrestablecimientodelderecho 3. 4.3. ElTrib1nal Administrativo del Atlánticoremitió el proceso ordinario en medio digital4 y presentó informe en el que solicitó que se nieguen las pretensiones, o que en su defecto se declare improcedente la solicitud de amparo constitucional5. A su juicio, la entidad accionante busca crear una instancia adicional dentro del proceso ordinarioparacontrovertirnuevamentelasentenciadesegundainstancia,sincumplir conelrequisitoderelevanciaconstitucional. Enloreferentealadobleerogación,indicóque “elTribunaltuvoenconsideraciónque, con el cumplimiento de la sentencia se generaría un pago doble por parte de la

administración, respecto del mismo derecho pensional, dado que, la compañera permanentedelcausanteveníapercibiendolaprestaciónenporcentajedel100%,sin embargo, no se ordenó compensación de suma alguna con base en que, no se demostró por parte de la entidad demandada, que la compañera permanente o la esposadelcausantehubierenincurridoenconductasparaladolosaomalintencionada consecución de propósitos contrarios a derecho, concluyéndose que, las sumas recibidas por la señora Haydee Pulido Rodríguez por concepto de mesadas pensionales, se trataron de dineros percibidos de buena fe, precisamente porque no ejercióningunaconductafraudulentaquederivaraenello”. 4.3. Las señoras Cecilia Arias Lobo y María Haydee Pulido Rodríguez guardaron silencioenestaetapaprocesal.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia EstaSalaescompetenteparadecidirlapresenteaccióndetutela,deconformidadcon lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, y en el artículo 37 del

Decreto2591de1991.

2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimientopreferenteysumarioquetodapersonatieneasualcanceparareclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados porlaacciónolaomisióndecualquierautoridadpúblicaodeunparticular,enloscasos queestablecelaley.

3. Legitimación en la ca1sa

La Sala encuentra acreditada lalegitimación en la ca1sapor activa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, teniendo en cuenta que actuó demandada en el proceso denulidadyrestablecimientodelderechoidentificadoconelradicadonúm.8001-33-Radicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

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Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6“Artículo6.Laaccióndetutelanoprocederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.(…)”.

7Cfr.CorteConstitucionalsentenciaT-598de2003. 33-001-2019-00315-00/01,enelqueseprofirióladecisiónqueconsiderólesivapara susderechos. También está probada la legitimación en la ca1sa por pasiva del Tribunal AdministrativodelAtlántico,dadoqueeslaautoridadjudicialqueprofiriólasentencia del20demarzode2024,quesecuestionóatravésdeestaacciónconstitucional.

4. S1bsidiariedad.

Sobre el particular, resulta importante destacar que este requisito está definido

expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia delaaccióndetutela,enlossiguientestérminos: “soloprocederácuandoelafectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. A su vez, dicho presupuestosedesarrollóenelartículo6ºnumeral1ºdelDecreto2591de1991 6. Cuando se trata de tutelas presentadas en contra de providencias judiciales, el cumplimiento de este requisito se hace aún más exigente, en aras de evitar que el amparoseusecomounmecanismoalternativoosupletoriodelosmediosordinarios que el legislador tiene previstos para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario; (ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos atiendan un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interiordeunprocesojudicial 7. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que es deber de la parte accionante desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el

riesgodeinterferirenlascompetenciasdelasdistintasautoridadesjudiciales 7.

5. Caso concreto La Subsección anuncia que el presente asunto no superó el requisito de subsidiariedad,conformealasrazonesquepasanaexponerse: 5.1. La revisión de las actuaciones del expediente del proceso de nulidad y restablecimientodelderechodacuentadelossiguienteshechos: - LaseñoraCeciliaAriasLobopresentódemandaenejerciciodelmediodecontrol de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP-016467 del 30 de mayo de 2019yRDP-025079del22deagostode2019,mediantelascualeslaUGPPle negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente tras el fallecimiento delRadicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

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Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 señor Homero Virgilio Hoyos Mejía. En consecuencia, solicitó que se le reconocieraelderechoenlaproporciónquelecorrespondiera. - El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla,autoridadjudicialqueadmitiólademandayordenólasrespectivas notificaciones.LaUGPPaportóelescritodecontestaciónyformulóexcepciones. - Mediante auto del 19 de enero de 2021, se ordenó la vinculación de María

HaydeePulidoRodríguezencalidaddelitisconsortenecesario.Posteriormente, lavinculadapresentóescritodecontestación. - Por medio de sentencia del 17 de mayo de 2023, se negaron las pretensiones de la demanda. Contra esta decisión, la señora Cecilia Arias Lobo interpuso recursodeapelación. - El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de segunda instanciadel20demarzode2024,revocóladecisióndeljuzgadoy,ensulugar, dispuso: Enrelaciónconeldoblepagoderivadodeunmismoderechopensional,laCorporación señaló: “El Tribunal no pierde de vista que con la orden impartida en esta decisión se generaráundoblepagoporpartedelaadministradoradepensionesrespecto de un mismo derecho pensional. Sin embargo, sea del caso precisar, que dichos pagos fueron ordenados por la entidad demanda y en favor de la compañera permanente mediando buena fe, en efecto, fue la administradora depensioneslaquedecidióreconocerlapensiónenporcentajedel100%pese a tener conocimiento de la pluralidad de reclamantes de la prestación como beneficiarias (esposa – compañera permanente), aun cuando pudo dejar en suspenso el reconocimiento a fin de que la controversia fuera dirimida por la jurisdicción, pero más relevante aun, la negatoria de la pensión de la demandante en sede administrativa estuvo fundada en un desaciertoRadicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

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Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 8Cfr.SentenciasT-363de1998(M.P.FabioMorónDíaz)yT-300de2014(M.P.LuisGuillermoGuerrero Pérez). 9EnsentenciaT-511de1993,laCorteConstitucionalindicóquesepresentacuandoenelejerciciode underechosubjetivosedesbordanloslímitesqueelordenamientoleimponeaeste,conindependencia dequeconelloocurraundañoaterceros interpretativo de la norma jurídica aplicable al caso en concreto, esto es, el convencimientoequivocodelademandadasobrelatemporalidadenlaquese debía acreditar la convivencia de cinco años (5) exigida para los conyugues separadosdehecho,loquediolugaraqueahorasegenereundoblepagopor conceptodelaprestación,locual,ajuiciodelTribunal,exoneraalacompañera permanente de realizar cualquier compensación sobre los pagos recibidos en exceso”. 5.2.Enelcontextoexpuesto,esprecisoseñalarque,enladecisiónSU-427de2016, laCorteConstitucionaldeterminóquelasaccionesdetutelapromovidasporlaUGPP ante un presunto abuso del derecho por parte del pensionado, con el propósito de proteger el sistema de seguridad social en pensiones, deben considerarse improcedentes,dadoquelaentidaddisponedelrecursoextraordinarioderevisión.

Enefecto,elartículo6,numeral6,delDecreto575del22demarzode2013,establece como una de sus funciones “adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstasenelartículo20delaLey797de2003oenlasnormasquelaadicioneno modifiquen”. AtendiendoalasconsideracionesexpuestasporlaCorteenlareferidaprovidencia,la Salaconsiderapertinentedestacarlassiguientes: “[…] 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadasdelpagodelasprestacionesperiódicasreconocidasdemanerairregular, puessonlasprimerasinstitucionesllamadasdentrodelsistemapensionalavelarpor subuenfuncionamientofinanciero 8. 7.24.Porloanterior,laCorteconsideraquelaUGPPestálegitimadaparaacudirante laCorteSupremaoelConsejodeEstado,segúncorresponda,einterponerelrecurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la

cualdichaentidadasumióladefensajudicialdelosasuntosqueteníaacargoCajanal. 7.25.Asílascosas,antelaexistenciaotromecanismojudicialcomoloeselrecursode revisiónconsagradoenelartículo20delaLey797de2003,enprincipio,lasacciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamentesehayaincurridoenunabusodelderechosonimprocedentesaltenor delartículo86delaConstitución”. Ahora bien, en la SU-631 de 2017 el Tribunal Constitucional reiteró la tesis de improcedenciadelmecanismoconstitucionaldecaraalasubsidiariedad-expuestaen laSU-427de2016-yprecisóque,noobstante,laintervencióndeljuezconstitucional resulta procedente, aun sobre la facultad para ejercer el recurso extraordinario de revisión, cuando se está ante un abuso del derecho en forma palmaria9, y que“para identificar este tipo de conductas, el juez en cada caso concreto, debe orientarse aRadicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

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Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 10CorteSupremadeJusticiaSaladeCasaciónLaboral.Sentenciadelprimero(1)demarzodedosmilonce (2011).RadicaciónNo46.175.M.P.GustavoJoséGneccoMendoza.

establecer“sobrelabasedeelementosobjetivosdemostradosenelproceso,[sidela conducta del titular del derecho, puede] construir su pleno convencimiento de un ejercicioabusivoymalintencionadodeunderechodeterminado” 10,queporlogeneral será el que trascienda el marco y la finalidad que el Constituyente y el Legislador le hanotorgadoaunafacultadindividual”. En lo referente a las situaciones de incremento excesivo de la mesada pensional, la providenciaconsideró: (ii) Del incremento excesivo en la mesada pensional La mesada pensional debe haberseincrementadodetalformaqueimplicauntratamientodiferenciadoparaquien la obtuvo. Tal incremento ha de ser verificado en cada caso concreto y dejará al descubiertoelresultadodelabusodelderechodesdeelpuntodevistadelpensionado. La importancia de esta verificación es que tiene la virtualidad de revelarle al juez constitucionalladimensiónmaterialdelasventajasilegítimas,desdeelpuntodevista legaloconstitucional,enfavordelpensionado. Alrespectoconvieneaclararque,sibienesciertocualquierincrementoenlamesada pensional que desborde los principios y las reglas del sistema de seguridad social en pensiones,atentacontraél,sololosqueseanevidentesysedescubrandeunprimer acercamientoalcasoconcreto,ameritanlaintervencióndeljuezdetutela.Losdemás pueden ser cuestionados a través de la jurisdicción laboral ordinaria o contencioso administrativa,segúnseaelcaso.Laremisióndeloscasosaljuezordinario,noimplica

deningúnmodorestarlerelevanciaalcaso,sinoconstatarquelaurgenciaquepresenta esrelativaynonotoria. Así,nobastaconlaexistenciadeunavinculaciónprecariaparaqueprocedalaacción detutela,sinoqueesprecisoqueaquellahayageneradounincrementoprotuberante de la mesada pensional. Solo así la aplicación del IBL de un régimen especial, cobra unaimportanciatalqueesimperiosalaintervencióndeljuezdetutela.” En el presente asunto la UGPP sostuvo, en síntesis, que existió un abuso palmario del derecho, en la medida que:i) la providencia cuestionada ordenó el pago del derecho pensional a favor de Cecilia Arias Lobo desde el 14 de febrero de 2017, lo que implica una doble erogación, pues María Haydee Pulido Rodríguez percibe el mismoderechoencuantíadel100%desdeel14defebrerode2014y; ii)nosehizo usodelafiguradelacompensación. Los argumentos alegados por la entidad accionante no se enmarcan dentro de los supuestosquepermitentenercomociertounabusodelderechoenlostérminosdela jurisprudencia constitucional, en la medida que no se demostró una situación de desventajaquepongaenriesgolosrecursosdelsistemapensional,oquelaentidad esté obligada a hacer erogaciones cuantiosas en cumplimiento de las orden judicial criticadayqueatentencontralaequidadylasostenibilidaddelsistema,oincluso,que generenunriesgoparasusafiliados. Esto,porcuantoelreconocimientopensionalenlosporcentajesdeterminadosporel

TribunalAdministrativodelAtlánticoencontrósoporteenlasnormasaplicablesalcaso concretoyenelanálisisdelaspruebas,quediocomoresultadolacertezadelderecho de las dos (2) beneficiarias, así como la necesidad de adoptar la decisión que distribuyeralamesadapensionalenelporcentajequecorrespondía.Aunado,elmontoRadicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

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Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 11 “ARTÍCULO192.Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas (…) Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondientealaentidadobligada” alquealudelaUGPPcomocausantedeldetrimentodelerarioasociadoaunposible riesgodelsistema,noseprobócomoexcesivo. 5.3.Enconsecuencia,laSalanoencuentraprobadaalgunasituaciónexcepcionalque impida a la UGPP ejercer el recurso extraordinario de revisión para cuestionar la sentencia del 20 de marzo de 2024 y que permita tener por superado el requisito de subsidiariedad o que justifique la flexibilización de la regla. Aceptar lo contrario implicaríareemplazarlosmecanismosordinariosestablecidosporellegisladorparala

proteccióndelosderechosysuplirlaomisióndelaparteinteresada. Además, cabe resaltar que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que torne en procedente el amparo de manera transitoria en la medida que la providenciacuestionadafuenotificadaenformaelectrónicamediantemensajededatos enviadoel29dejuliode2024,porloqueparaestemomentonohantranscurridolos10 meses previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 para que la UGPP de cumplimiento y realice el pago11. Con fundamento en lo anterior, se declarará improcedentelasolicituddeamparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de laRepúblicayporautoridaddelaley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales delaProtecciónSocial–UGPP–encontradelTribunalAdministrativodelAtlántico,en atenciónaloexpuestoenestaprovidencia.

SEGUNDO: NOTIFICARla presente decisión a las partes y a los interesados, por el mediomásexpedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucionalparasueventualrevisión.

Notifíq1ese y Cúmplase

FHRMADOELECTRÓNHCAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FHRMADOELECTRÓNHCAMENTE FHRMADOELECTRÓNHCAMENTERadicado:11001-03-15-000-2025-00339-00

Accionante: UGPP

Calle12No.7-65–Tel:(57-1)350-6700–BogotáD.C.–Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrada Magistrado SFGS