CE - Sentencia 11001031500020250035400 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-00354-00

Accionante: Juan Martín Bravo Castaño Accionados: Ministerio del Interior y otros

Temas: Acción de tutela por presunta transgresión de derechos, con ocasión de los cierres prolongados de la vía panamericana.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Juan Martín Bravo Castaño, en nombre propio, en contra del Ministerio del Interior, el Ministerio de Transporte, la Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo, la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Presidencia de la República, el Instituto Nacional de VíasINVIAS y la Corte Constitucional.

ANTECEDENTES

El accionante pretende la protección de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la locomoción, al trabajo, a la salud y a la educación, los cuales considera vulnerados por las entidades antes señaladas.

HECHOS

El accionante pretende la protección de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la locomoción, al trabajo, a la salud y a la educación, los cuales considera vulnerados por las entidades antes señaladas.

HECHOS

Expone que la vía panamericana es la principal ruta terrestre de Colombia que conecta al sur del país con el resto del territorio nacional y con el comercio internacional. Además, es indispensable para el transporte de productos esenciales como alimentos e insumos industriales, a través de ésta se realizan exportaciones, importaciones y circulan personas que dependen de este corredor para realizar actividades laborales, educativas y comerciales.2

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Sostiene que los bloqueos prolongados en la vía panamericana genera n consecuencias económicas para diferentes sectores, porque impide la entrada y salida de productos industriales, agrícolas, médicos y etc. Que así mismo, afecta la movilidad de las personas que diariamente deben circular por allí.

Afirma que el desabastecimiento y los problemas de transporte ocasiona tensiones sociales que «[l]a falta de productos básicos provoca un aumento en la frustración y el malestar de la población, lo que puede derivar en situaciones de violencia o disturbios. Que a esto se suma la creciente inseguridad en las zonas afectadas, ya que la policía y otras autoridades se ven desbordadas por la magnitud de los bloqueos y la protesta» y también tiene «consecuencias directas

violencia o disturbios. Que a esto se suma la creciente inseguridad en las zonas afectadas, ya que la policía y otras autoridades se ven desbordadas por la magnitud de los bloqueos y la protesta» y también tiene «consecuencias directas sobre la dignidad humana y el bienestar de los colombianos».

Señala que el sector gastronómico del Cauca ha sido uno de los más afectados y que la señora María Lucía Cerón Pino, vicepresidenta de la junta directiva de ACODRES CAUCA , reportó una disminución del 70% en las ventas en comparación con años anteriores.

Indica que algunos bloqueos en la vía ocurren porque las comunidades que viven cerca de las áreas donde se realizan proyectos de extracción como minería o explotación de recursos naturales suelen protestar por los daños ambientales causados; también la población que ha sido parte del conflicto armado o ha sufrido desplazamiento forzado se une para reclamar al Gobierno Nacional que cumpla con los compromisos del Acuerdo de Paz que se firmó en 2016.

Adicionalmente, identificó a las entidades nacionales que podría n estar involucradas por acción u omisión, así:

• Ministerio del Interior, «[d]ebería garantizar la libre circulación y movilización de las personas y bienes, tomando medidas para evitar que se continúen vulnerando estos derechos».

• Ministerio de Transporte, «[d]ebería implementar políticas públicas que garanticen la movilidad en esta vía crucial, y responder de manera efectiva a los bloqueos que afectan el libre tránsito».3

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garanticen la movilidad en esta vía crucial, y responder de manera efectiva a los bloqueos que afectan el libre tránsito».3

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• Policía Nacional, «[e]s la entidad encargada de la seguridad y el mantenimiento del orden público. En caso de bloqueos ilegales de vías, la Policía Nacional tiene la obligación de intervenir para garantizar el derecho al libre tránsito».

• Defensoría del Pueblo, «tiene la función de proteger los derechos humanos de los ciudadanos, incluidos los derechos a la libre locomoción y al acceso a servicios esenciales, y puede intervenir en situaciones que afecten la movilidad y el bienestar de la población».

• Superintendencia de Puertos y Transporte , «es responsable de vigilar y controlar las actividades de transporte terrestre, incluida la circulación de mercancías y personas. Su rol es garantizar que las vías de transporte funcionen de manera eficiente y sin interrupciones ilegales».

• Gobierno Nacional, «tiene la responsabilidad general de garantizar el bienestar de todos los ciudadanos, incluida la protección de los derechos fundamentales y la estabilidad económica del país. Esto incluye garantizar la protección de las vías vitales como la Vía Panamericana».

• Corte Constitucional , «[e]n algunos casos excepcionales y dependiendo del impacto de los bloqueos y de la situación legal particular, la Corte Constitucional podría ser accionada como garante del cumplimiento de los derechos fundamentales y la interpretación de las normas constitucionales».

impacto de los bloqueos y de la situación legal particular, la Corte Constitucional podría ser accionada como garante del cumplimiento de los derechos fundamentales y la interpretación de las normas constitucionales».

• INVIAS, «tiene la responsabilidad de garantizar el mantenimiento y la adecuada operación de la red vial del país, incluida la Vía Panamericana, que es fundamental tanto para el transporte de mercancías como para la movilidad de las personas. En caso de bloqueos o situaciones que afecten la libre circulación en esta vía, el INVIAS puede estar en la obligación de tomar medidas preventivas o correctivas, incluyendo la mejora de la infraestructura, el aseguramiento de la seguridad».

PRETENSIONES

Solicita que se amparen los derechos invocados a todos los colombianos4

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afectados por los bloqueos de la vía panamericana , «declarar la Vía Panamericana como un sujeto de derechos, garantizando su protección como un bien vital para el desarrollo económico y social del país », instaurar mecanismo jurídicos y administrativos que permitan una respuesta rápida y eficaz por parte del Gobierno Nacional, crear un protocolo de intervención inmediata en bloqueos que priorice «el derecho al libre tránsito y locomoción, el acceso a servicios esenciales como salud y educación, y la estabilidad de la economía nacional» y establecer sanciones y medidas de resarcimiento para las personas que resulten afectadas por dichos cierres.

TRÁMITE DEL PROCESO

esenciales como salud y educación, y la estabilidad de la economía nacional» y establecer sanciones y medidas de resarcimiento para las personas que resulten afectadas por dichos cierres.

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 30 de enero de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó la notificación de las entidades accionadas y se negó l a prueba solicitada en caminada a requerir a las Cámara de Comercio a nivel nacional y a las agremiaciones empresariales para que informar an las pérdidas económicas que han tenido como consecuencia de los cierres de la vía panamericana.

POSICIÓN DE LAS ACCIONADAS

La Defensoría del Pueblo y La Corte Constitucional solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva , por no tener aptitud procesal para resolver las pretensiones formuladas.

La Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte manifestaron que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad , dado que la parte accionante puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para que se adopten las medidas pertinentes para proteger los derechos colectivos que presuntamente se están afectando.

Por otro lado, solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las entidades no tienen ninguna función en el asunto que es objeto de discusión.5

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El Instituto Nacional de Vías – INVIAS precisó que la vía que de Popayán conduce a Cali y el tramo de Santander de Quilichao - Cali están a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura. La construcción, mantenimiento y señalización del sector PopayánSantander de Quilichao es responsabilidad de

NUEVO CAUCA S.A.S.

Frente al sector sur de la vía panamericana indicó que, es de primer orden , se encuentra a su cargo ; en relación con ella ha cumplido a cabalidad con su obligación de mantenimiento, conservación y señalización y, que no es su deber el control o regulación del orden público.

Solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la entidad que debe atender y resolver de fondo las pretensiones del accionante y, tampoco se ha demostrado acción u omisión alguna por parte de INVIAS frente a los hechos y pretensiones del escrito de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

A efectos de decidir la presente acción de tutela se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) legitimación en la causa por activa y III) caso concreto.

1. Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la

1. Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. Legitimación en la causa por activa

En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene6

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toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela. La norma indica que esta pue de ser presentada: 1) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; 2) a través de su representante legal; 3) por medio de apoderado judicial; 4) por agente oficioso y 5 ) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.

En relación con la agencia oficiosa es preciso indicar que se deben acreditar los

agente oficioso y 5 ) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.

En relación con la agencia oficiosa es preciso indicar que se deben acreditar los siguientes requisitos: a) el agente oficioso debe manifestar que actúa como tal y b) debe demostrarse la circunstancia real de que el agenciado, esto es, el titular del derecho no está en condiciones físicas o mentales para promover su defensa.

En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien radica la acción se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia y no habrá lugar a analizar el fondo del asunto

1. Caso concreto

En síntesis, el señor Juan Martín Bravo Castaño solicitó la protección de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la locomoción, al trabajo, a la salud y a la educación de todos los colombianos que resultan afectados con los cierres de la vía panamericana.

Al respecto, advierte la Sala que no le asiste legitimación en la causa por activa al señor Bravo , para promover acción de tutela por no acreditar un interés sustancial, directo y particular respecto de la solicitud de amparo.

Ahora, si bien del escrito de tutela se desprende que el actor solicita el amparo de los derechos presuntamente violados a «todos los colombianos afectados por los bloqueos de la Vía Panamericana », lo cierto es que no identificó o7

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individualizó a los titulares de la garantía , sino que se refirió a la población en general, desconociendo que los derechos fundamentales son personalísimos o subjetivos, así como tampoco explicó ni demostró la calidad en que actúa, es decir, en representación o como agente oficioso de ellos.

En cuanto a la pretensión de declarar la vía panamericana como sujeto de derechos, sea del caso señalar que las autoridades judiciales han otorgado dicha calidad al Río Atrato 1, al Rio Cauca 2, al páramo de Pisba 3, a la Amazonía 4, al Parque Nacional Natural de los Nevados 5, al Parque Isla de Salamanca6, al Rio Guáitara7 y al oso Chucho8. Esto, no solo por su importancia intrínseca, sino por los beneficios que le brinda al ser humano , en otras palabras, el juez debe analizar las particularidades de la problemática social y ambienta l, así como lo imprescindible que es el recurso natural o el ecosistema para otorga r personalidad jurídica.

En el caso concreto, advierte la Sala que el actor no explic a por qué el cierre prolongado de la vía Panamericana afecta un recurso natural o el medio ambiente y, cómo esto repercute en la salud , vida o bienestar del ser humano ; por e l contrario, se limita a indicar las dificultades que ello ocasiona para la movilidad de las personas, el transporte de alimentos e insumos y las pérdidas económicas

y, cómo esto repercute en la salud , vida o bienestar del ser humano ; por e l contrario, se limita a indicar las dificultades que ello ocasiona para la movilidad de las personas, el transporte de alimentos e insumos y las pérdidas económicas de los diferentes sectores, entre otras.

En vista de lo anterior, es claro para la Sala que no resulta procedente la tutela, dado que el actor busca la protección de derechos colectivo s y no individuales , para lo cual cuenta con la acción popular.

Así las cosas, se declarará improcedente la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en

1 Corte Constitucional, sentencia T 622 de 2016 2 Tribunal Superior de Medellín, sentencia núm. 38 (2019-00071) 3 Tribunal Administrativo de Boyacá sentencia de 9 de agosto de 2018 4 Corte Suprema de Justicia, sentencia STC 4360-2018 5 Corte Suprema de Justicia, sentencia STL-10716 de 2020 6 Corte Suprema de Justicia, sentencia STC3872-2020 7 Tribunal Administrativo de Nariño, sentencia de 20 de noviembre de 2023 8 Corte Suprema de Justicia, sentencia AHC4806-2017 del 26 de julio de 20178

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00354-00

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nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

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nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: Declarar improcedente la acción de tutela , conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

HAPC