CE - Sentencia 11001031500020250038701 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00387-01

Accionante: Margoth Beltrán Quinayás

Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca

Tema: Acción de tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Sanción moratoria docente Ley 244 de 1995 . Relación laboral

encubierta. MODIFICA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante en contra de la sentencia del 7 de marzo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES

La señora Margoth Beltrán Quinayás, en nombre propio, pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, junto con los principios de favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca , con ocasión de la sentencia del 22 de agosto de 2024, proferida en el proceso de nulidad y

de favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca , con ocasión de la sentencia del 22 de agosto de 2024, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-33-33-003-2019-00084-01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que estuvo vinculada como docente al municipio de Almaguer, mediante contratos de prestación de servicios entre el 6 de septiembre de 1993 y el 12 de diciembre de 2002, por lo cual instauró demanda en contra de dicho ente territorial para que seRadicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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declarara la existencia de una relación laboral y el 21 de septiembre de 2011 , el Juzgado Primero Administrativo de Popayán accedió a las pretensiones.

Que en el año 2012, solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 , pero no obtuvo respuesta, por lo que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de l municipio referido, solicitando la nulidad del acto ficto.

Que el 19 de octubre de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán negó las pretensiones, por lo cual interpuso recurso de apelación y el 22 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la providencia recurrida.

las pretensiones, por lo cual interpuso recurso de apelación y el 22 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la providencia recurrida.

Que la autoridad judicial de segunda instancia i) le otorgó un trato desigual frente a otros empleados públicos, a quienes sí se les pagó la sanción moratoria, con independencia de la forma en que se les reconoció su relación laboral, para lo cual aludió a las sentencias SU-336 de 2017 y SU-041 de 2020 de la Corte Constitucional y CE-SUJ2-012-18 de 2018 del Consejo de Estado y ii) interpretó erróneamente la Ley 244 de 1995, en la medida que desconoció que la sanción moratoria opera automáticamente por el transcurso de los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo o sentencia que reconoce las cesantías.

PRETENSIONES

Que se dejen sin efecto la sentencia del 22 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y se ordene a esa autoridad judicial emitir una nueva decisión, conforme a la jurisprudencia y normativa aplicable.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 28 de enero de 202 5, el magistrado sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción y vinculó al Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, al municipio de Almaguer y a las personas o entidades que intervinieron en el proceso objeto de esta acción, como terceros con interés.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Cauca se limitó a remitir copia del expediente digital

entidades que intervinieron en el proceso objeto de esta acción, como terceros con interés.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Cauca se limitó a remitir copia del expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, por conducto de su titular, indicó que la acción se dirige en contra del Tribunal Administrativo del Cauca y su vinculación solamente se efectuó porque tramitó el proceso ordinario en primera instancia.Radicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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SENTENCIA IMPUGNADA

El 7 de marzo de 2025 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción porque consideró que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, ya que el debate planteado fue examinado adecuadamente por el juez competente, sin que la decisión fuera arbitraria o careciera de respaldo normativo ni se vulneraron los derechos fundamentales del demandante durante el proceso.

Que la accionante pretende imponer su interpretación normativa sobre los razonamientos de la autoridad judicial y reiterar su desacuerdo frente a la decisión adoptada, con el fin de continuar con el litigio, pues los argumentos expuestos en esta acción gua rdan identidad con lo señalado en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

adoptada, con el fin de continuar con el litigio, pues los argumentos expuestos en esta acción gua rdan identidad con lo señalado en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

Que la solicitante del amparo no desarrolló un análisis metodológico y comparativo respecto al desconocimiento del precedente judicial que permitiera establecer la identidad fáctica y jurídica entre las providencias invocadas y la decisión cuestionada, lo que evidenció una falta de carga argumentativa suficiente.

IMPUGNACIÓN

La accionante impugnó la sentencia, para lo cual manifestó que el asunto es de gran relevancia constitucional, pues compromete la eficacia directa de la Constitución, respecto a los principios mínimos de los trabajadores, especialmente, el de favorabilidad, y la garantía de la protección del trabajo y el reconocimiento de las prestaciones laborales, así como el debido proceso , en tanto se desatendió la evolución jurisprudencial sobre el contrato realidad, cuyo reconocimiento incluye la sanción moratoria.

Que la Corte Constitucional ha sostenido que la tutela no puede ser rechazada inicialmente bajo el pretexto de la ausencia de trascendencia constitucional , especialmente cuando se afectan derechos fundamentales como el trabajo y la seguridad social.

Que el hecho de que discuta el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías no conviert e el asunto en una cuestión meramente legal, pues se está ante una evidente violación de derechos fundamentales.

Que en la sentencia discutida se presenta una contradicción jurídica evidente, en tanto se reconoció la relación laboral docente, pero no la responsabilidad de la entidad empleadora por no pagar oportunamente sus prestaciones sociales.

Que en la sentencia discutida se presenta una contradicción jurídica evidente, en tanto se reconoció la relación laboral docente, pero no la responsabilidad de la entidad empleadora por no pagar oportunamente sus prestaciones sociales.

Que e n la decisión de tutela recurrida se desconoció el defecto sustantivo por interpretación indebida de la Ley 244 de 1995 y la inobservancia de las sentencias SU-336 de 2017, SU -041 de 2020 y T -777 de 2008, en las que la Corte Constitucional reiteró la procedencia excepciona l de esta acción cuando se dirigía contra decisiones judiciales sobre sanción moratoria y definió que los docentes síRadicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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tenían derecho al reconocimiento de esta en igualdad de condiciones que los demás empleados públicos , y de la Sentencia CE -SUJ2-012-18 de 2018 , en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado definió que todos los docentes oficiales tenían derecho a la sanción moratoria, sin importar el régimen de cesantías al que pertenecían, lo cual es aplicable inclusive en los casos de contrato realidad.

Que en la sentencia de tutela recurrida se incurrió en defecto procedimental por indebida valoración probatoria y la aplicación errónea de los requisitos de procedibilidad de la acción cuando se dirige contra decisiones judiciales, pues el asunto no versa sobre un aspecto simplemente económico.

Que tampoco es cierto que no haya cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la

procedibilidad de la acción cuando se dirige contra decisiones judiciales, pues el asunto no versa sobre un aspecto simplemente económico.

Que tampoco es cierto que no haya cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la Corte Constitucional ha indicado que la tutela es procedente cuando los medios ordinarios han demostrado ser insuficientes para garantizar el derecho fundamental afectado.

Que la sentencia impugnada adolece de una violación de los artículos 13 y 53 constitucionales y de una motivación insuficiente, porque no desvirtuó de fondo los argumentos planteados en el escrito inicial , esto es, el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial.

Que aun si se aceptara que sus cesantías fueron reconocidas como indemnización equivalente, esa circunstancia no elimina su derecho a la sanción moratoria, pues debe prevalecer la tesis del contrato realidad.

Concluyó que la exclusión de la sanción moratoria por el simple hecho de que las cesantías fueron reconocidas judicialmente es jurídicamente incorrecta, ya que esta se genera sin importar si el reconocimiento de la relación laboral proviene de una sentencia judicial.

Solicitó la revocatoria de la sentencia y, en su lugar, acceder a las pretensiones.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto

tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar unRadicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde defi nir a otras jurisdicciones. (...).

constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde defi nir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio

competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de

que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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Caso concreto

En síntesis, la accionante impugnó la sentencia, para lo cual afirmó que la acción sí cumple el requisito de relevancia constitucional e insistió en la configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.

Esta Subsección advierte, en primer lugar, que la acción sí supera dicha exigencia, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en varias de las

autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en varias de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales , l as cuales sustentó suficientemente y de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos con la sentencia discutida en esta sede.

Sin embargo, debe precisarse que la actora expuso argumentos en el recurso de impugnación que no habían sido planteados ni desarrollados en el escrito de tutela, por lo cual frente a estos no se efectuará algún pronunciamiento, pues ello equivaldría a desconocer el derecho de defensa de la autoridad judicial accionada, quien no contó con la oportunidad para ejercerlo frente a esos cargos.

En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que i) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que la sentencia discutida fue notificada el 28 de agosto de 2024 y esta acción fue instaurada el 24 de enero de 2025; ii) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al análisis de este requisito; iii) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y iv) no se trata de una sentencia de tutela.

No obstante, en relación con el desconocimiento de la Sentencia CE-SUJ2-012-18 del 18 de julio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial , esto es, con el recurso

del 18 de julio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial , esto es, con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia consagrado en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el cual es procedente «cuando la sentencia impugnada contrarie o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»7.

En ese orden de ideas, esta Subsección advierte que en el presente asunto no se superó el requisito de subsidiariedad respecto al cargo mencionado, el cual exige que el solicitante del amparo haya agotado previamente los medios judiciales con los que cuenta para lograr la protección de los derechos fundamentales que estima conculcados, máxime cuando la actora no explicó por qué no utilizó oportunamente

7 Artículo 258 de la Ley 1437 de 2011.Radicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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dicho medio de defensa, pese a que aquel revestía las condiciones de idoneidad y eficacia para lograr, de ser el caso, el amparo pretendido.

Respecto a l as demás inconformidades, se advierte que en la sentencia controvertida el Tribunal Administrativo del Cauca concluyó que la demandante no tenía derecho a la sanción moratoria reclamada, ya que la providencia en la que se ordenó el pago de las prestaciones sociales a su favor se estableció que el restablecimiento del derecho era a título de indemnización , por lo cual no se

tenía derecho a la sanción moratoria reclamada, ya que la providencia en la que se ordenó el pago de las prestaciones sociales a su favor se estableció que el restablecimiento del derecho era a título de indemnización , por lo cual no se cumplían los presupuestos de la Ley 244 de 1996, en tanto no tenía la condición de servidora pública exigida para ese efecto, la cual no se la otorgó la sentencia constitutiva del contrato realidad , conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Además, determinó que el municipio demandado debía dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CCA, por lo que lo pr ocedente era reclamar los intereses moratorios derivados de la tardanza en el pago de la condena.

En esta sede la accionante alegó el desconocimiento de las sentencias SU-336 de 2017 y SU -041 de 2020 de la Corte Constitucional , pero estas no versan sobre iguales supuestos de hecho a los analizados en la sentencia contra la cual se dirige esta acción.

Si bien en dichos pronunciamientos se concluyó que la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 era aplicable a los docentes oficiales , lo cierto es que no se determinó si resultaba procedente reconocer la sanción moratoria a docentes vinculados mediante contratos de prestación de servicios, a quienes se reconoció una relación laboral mediante sentencia y posteriormente reclaman el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías, por lo cual no se configura el desconocimiento del precedente judicial invocado.

Adicionalmente, la actora afirmó que el Tribunal aquí accionado interpretó erróneamente la Ley 244 de 1992 , pues pasó por alto que la sanción moratoria

invocado.

Adicionalmente, la actora afirmó que el Tribunal aquí accionado interpretó erróneamente la Ley 244 de 1992 , pues pasó por alto que la sanción moratoria opera automáticamente por el transcurso de los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo o sentencia que reconoce las cesantías.

Sin embargo, esta Subsección evidencia que el análisis normativo efectuado por la autoridad judicial atendió a la literalidad del artículo 2 de la Ley mencionada, modificado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 , pues este se refiere a la mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, calidad que no encontró demostrada, sin que, además, en dicha norma se aludiera al plazo contado desde la sentencia en la que se reconoció la relación laboral, como lo pretende hacer ver la actora.

No se evidencia entonces una interpretación arbitraria o caprichosa, sino una exegesis realizada dentro del marco de su autonomía e independencia judicial , lo que descarta la estructuración del defecto sustantivo alegado.Radicado: 111001 -03 -15 -000 -2025 -00387 -01

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En consecuencia, se modificará la sentencia del 7 de marzo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de declarar improcedente la acción únicamente respecto al desconocimiento de la Sentencia CE-SUJ2-012-18 del 18 de julio de 2018 de la Sección Segunda del

la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de declarar improcedente la acción únicamente respecto al desconocimiento de la Sentencia CE-SUJ2-012-18 del 18 de julio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y negar en lo demás.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. MODIFICAR la sentencia del 7 de marzo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de declarar improcedente la acción únicamente respecto al desconocimiento de la Sentencia CE-SUJ2-012-18 del 18 de julio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y negar en lo demás, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente