CE - Sentencia 11001031500020250049701 de 2025

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S.

Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá

Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad simple / Auto resuelve medida cautelar / Subsidiariedad

Decisión: Confirmar improcedencia

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _________________________________________________________________

La Sala d ecide la impugnación interpuesta por Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S. contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 202 5 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia.

1. Antecedentes

1.1. La solicitud

1. Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S. promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la providencia proferida el 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el medio de control de nulidad simple identificado con el radicado 15001333300820240010300/01.

vulnerado con ocasión de la providencia proferida el 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el medio de control de nulidad simple identificado con el radicado 15001333300820240010300/01.

2. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente:

2.1. El 21 de abril de 2023 , la sociedad Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S. radicó ante el municipio de Villa de Leyva una solicitud para modificar la licencia de construcción otorgada mediante la Resolución 075 del 24 de mayo de 2022, en las modalidades de ampliaci ón, cerramiento y permiso de construcci ón, para el proyecto denominado “Nuestra Señora del Buen Suceso”.

2.2. Para el 10 de mayo de 2023, el municipio le notific ó el acta de observaciones con la lista de yerros que conten ía la solicitud, lo cual subsan ó a trav és de2

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

documento del 23 de junio de 2023. En virtud de ello, el ente territorial prorrogó por 20 d ías m ás el t érmino para resolver la petición, el cual finalizó sin que se pronunciara sobre la modificación pretendida.

2.3. Por lo anterior, la parte actora protocoliz ó el silencio administrativo positivo configurado, a través de la escritura pública 1480 del 20 de septiembre de 2023.

2.4. El municipio de Villa de Leyva presentó demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad, con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto

2.4. El municipio de Villa de Leyva presentó demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad, con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en la escritura pública mencionada. Junto con la demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado como medida cautelar.

2.5. El Juzgado Octavo Administrativo de Tunja avoc ó conocimiento del asunto, y mediante auto de l 31 de julio de 2024 decretó la medida cautelar solicitada al considerar que la fecha de radicación de la modificación en legal y debida forma no ocurrió el 21 de abril de 2023, sino el 23 de junio siguiente. Decisión contra la cual interpuso recurso de apelación.

2.6. El Tribunal Administrativo de Boyac á, con auto del 11 de diciembre de 2024 confirmó lo decidido por el a quo con el argumento de que «aun cuando el análisis que adelantó la providencia apelada se alejó de la sustentación de los cargos que fundamentaban la medida cautelar, lo cierto es que al efectuar el cómputo del término en el marco de la argumentación que desplegó la parte demandante se llega a la conclusión de que la demanda en todo caso cuenta con apariencia de buen derecho y, por ende, procede el decreto de la suspensión provisional de los efectos del acto acusado» (sic).

2.7. Las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo y fáctico. El primero, al disponerse que la escritura pública 1480 de 2023 no podía contener un acto positivo ficto, lo que correspondió

al incurrir en defecto sustantivo y fáctico. El primero, al disponerse que la escritura pública 1480 de 2023 no podía contener un acto positivo ficto, lo que correspondió al problema jurídico planteado por el a quo y no al argumento del recurso de apelación. Por ello, se dio un prejuzgamiento que por disposición normativa se encuentra prohibido.

2.7.1. El segundo, por indebida valoración probatoria, al desconocer que el municipio calculó de manera errónea el número de días transcurridos entre la radicación de la solicitud y la emisión del acta de observaciones, ya que incluyó esta última dentro del plazo establecido para resolverla.

1.1.1. Pretensiones

3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó que, en amparo de su derecho fundamental al debido proceso, se dejara sin efecto el auto proferido el 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá y que se le ordenara dictar una nueva decisión.3

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

1.2. Informes rendidos en el proceso

4. El Juzgado Octavo Administrativo de Tunja1 después de realizar una síntesis de las actuaciones surtidas en el medio de control ordinario, solicitó declarar la improcedencia de la tutela en tanto no se demostró la vulneración de derechos fundamentales, toda vez que los fundamentos citados en la providencia cuestionada resolvieron los cargos expuestos en el recurso de apelación propuesto.

Además, el demandante no se refirió a una circunstancia puntual o algún medio de

fundamentales, toda vez que los fundamentos citados en la providencia cuestionada resolvieron los cargos expuestos en el recurso de apelación propuesto. Además, el demandante no se refirió a una circunstancia puntual o algún medio de convicción allegado al proceso carente de valoración.

5. El Tribunal Administrativo de Boyacá 2 pidió declarar la improcedencia de la tutela o, en su defecto, negar el amparo pretendido al no evidenciarse vulneración de los derechos fundamentales invocados. Ello, en razón a que se enfocó en resolver el cargo formulado en el recurso de apelación propuesto y así verificó que el juzgado incurrió en un error al determinar la fecha inicial del cómputo de términos, sin embargo, esa circunstancia por sí sola, no permitía concluir que el sentido de la apelación era acertado, por lo que fue procedente realizar un análisis propio de la petición cautelar.

1.3. Sentencia Impugnada3

6. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 7 de marzo de 202 5 declaró la improcedencia por no superar el requisito de la relevancia constitucional.

1.4. Escrito de impugnación4

7. La parte demandante impugnó la decisión del a quo, para lo cual insistió en los argumentos expuestos en la solicitud de tutela y la relevancia constitucional del reclamo constitucional formulado.

2. Consideraciones

8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración

reclamo constitucional formulado.

2. Consideraciones

8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico; y iv) análisis de la Sala.

1 Ver índice 10 de Samai. 2 Ver índice 10 de Samai. 3 Ver índice 20 de Samai. 4 Ver índice 20 de Samai.4

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

2.1. Competencia

9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 5 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 6, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida

por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial

10. En fallo del 31 de julio de 2012, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo7 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema 8. Al

respecto señaló lo siguiente:

«[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio

distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema 8. Al respecto señaló lo siguiente:

«[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC -10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]».

11. Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cu áles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión.

12. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contenciosoadministrativo9 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C -590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional. En ese sentido, se consideró que esta

sentencia C -590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional. En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales.

5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-200901328-01, M.P. María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso -administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001 -03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela -Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.5

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

13. Ahora bien, la Corte Constitucional 10 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se

haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.

14. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos 11, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados. En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales12.

15. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente.

2.3. Problema jurídico

16. La Sala deberá definir si: ¿La solicitud de tutela presentada por la sociedad San Jacinto de Nelvic S.A.S. cumple con el requisito de procedencia general de la subsidiariedad?

2.4. Análisis de la Sala

2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – De la subsidiariedad

Jacinto de Nelvic S.A.S. cumple con el requisito de procedencia general de la subsidiariedad?

2.4. Análisis de la Sala

2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – De la subsidiariedad

17. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]» . A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone, entre otras, como causal de improcedencia de

la solicitud de amparo:

[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendien do las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]

10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.6

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

18. Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

18. Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia 13, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.

19. Ahora bien, en cuanto a las solicitudes de tutela presentadas para controvertir autos interlocutorios que no ponen fin al proceso, la Corte Constitucional en sentencia T-511 de 2020, sostuvo que el estudio de procedencia debe ser más

estricto:

«[…] En este sentido, el análisis de procedencia de la acción de tutela en contra de autos interlocutorios es estricto, puesto que: i) no se trata de decisiones definitivas; ii) la persona tiene a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, además, iii) tiene la posibilidad de recurrir la decisión final [69]. Tal criterio restrictivo encuentra su justificación en que la acción de tutela no puede ser utilizada por el accionante para “controvertir una decisión adversa a [los] intereses”[70], en el marco de un proceso judicial en el cual “ no se ha

acción de tutela no puede ser utilizada por el accionante para “controvertir una decisión adversa a [los] intereses”[70], en el marco de un proceso judicial en el cual “ no se ha proferido ningún fallo definitivo ” y en el que, por tanto, la parte interesada tiene a su disposición “otros mecanismos de defensa judicial”[71]. También, esta Corte ha concluido que la acción de tutela no procede en contra de autos interlocutorios cuando el accionante: i) “no ha hecho uso de todos los mecanismos ordinarios de defensa a su alcance (…) y, por ende, se encuentran pendientes los recursos procedentes contra la decisión definitiva”[72]; y ii) no “dem[uestra] la existencia de un perjuicio irremediable”[73]. […]».

20. En igual sentido, debe tenerse en cuenta que el auto interlocutorio censurado impida el acceso a la administración de justicia y amenace o vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte demandante, sin que existan medios judiciales de defensa en el marco del respectivo proceso judicial.

2.4.2. Caso concreto

21. La sociedad San Jacinto de Nelvic S.A.S. acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia proferida del 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo

de Boyacá, en la que resolvió:

«[…] PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 31 de julio de 2024, mediante el cual el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, pero por las razones expuestas en esta providencia.

el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR inmediatamente esta decisión al juzgado de primera instancia, de conformidad con el inciso 2.º del artículo 326 del CGP .

13 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003.7

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo. […]». (sic)

22. A partir de lo expuesto, la Sala encuentra que la solicitud de tutela presentada por la sociedad San Jacinto de Nelvic S.A.S. no cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el medio de control de nulidad simple con radicado 15001333300820240010300/01, en el que fue proferida la decisi ón acusada, se encuentra en trámite a la espera de proferir sentencia . Particularidad frente a la cual, se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.

23. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que no se argumentó ni se allegó prueba de que el auto que confirmó la decisión de decretar la suspensión provisional de los

ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.

23. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que no se argumentó ni se allegó prueba de que el auto que confirmó la decisión de decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado pueda afectar el normal desarrollo del proceso o configurar un perjuicio irremediable que haga procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio. Tampoco es potestad del juez de tutela conocer de fondo el objeto de la demanda contenciosa -administrativa, como lo pretende la parte demandante en el extenso escrit o allegado, sino determinar si existe o no la vulneración a los derechos fundamentales aludida.

3. Conclusión

24. Así las cosas, al encontrar que el presente asunto no cumple con el requisito de subsidiariedad, la Sala confirmará el pronunciamiento del a quo que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la sociedad Inversiones San

Jacinto de Nelvic S.A.S. contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosoadministrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Primero. Confirmar la sentencia proferida el 7 de marzo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que declaró improcedente la s olicitud de tutela de la sociedad San Jacinto de Nelvic S.A.S. presentada contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el

Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.8

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00497-01

Demandante: Inversiones San Jacinto de Nelvic S.A.S .

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado Electrónicamente

JAVD/LXRR

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador