CE - Sentencia 11001031500020250056400 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-00564-00

Accionante: Laura Marcela Urrego Aguilera

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,

Subsección B

Temas: Acción de tutela contra providencia que declaró bien negada información solicitada en petición. NEGAR

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, en nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

ANTECEDENTES

La accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al acceso a la información, al debido proceso, a la libertad de información y de petición, los cuales considera vulnerados con la providencia de 31 de octubre de 2024, proferida en el recurso de insistencia con radicado 25000-23-41-000-2024-01838-00.

HECHOS

Manifiesta que el 16 de agosto de 2024 le solicitó a la Unidad Nacional de ProtecciónUNP que le informara «los nombres de cada uno de los integrantes del esquema de seguridad que acompañaban el 18 de febrero de 2021 entre las 10:00

Manifiesta que el 16 de agosto de 2024 le solicitó a la Unidad Nacional de ProtecciónUNP que le informara «los nombres de cada uno de los integrantes del esquema de seguridad que acompañaban el 18 de febrero de 2021 entre las 10:00 a.m. y las 4:00 p.m. al exconcejal –y hoy senador de la República – Álex Xavier Flórez Hérnandez (sic)».2

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Que interpuso acción de tutela en contra de la UNP, en vista de que el 2 de septiembre de 2024 vencieron los t érminos y ésta , el 30 de igual mes y año respondió que la información pedida es de carácter reservado, conforme a los artículos 15 de la Constitución Política y 27 de la Ley 1755 de 2015 y la Ley 594 de 2000.

Que el 10 de octubre de 2024 promovió recurso de insistencia, que por reparto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca , quien el 31 del mismo mes y año declaró bien negada la información solicitada.

Alegó que la decisión antes citada le transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la información porque el Tribunal «incumple con lo establecido por la Constitución, ya que, aunque menciona la norma que justifica la reserva de la información, no aporta los argumentos ni las pruebas suficientes que respalden de manera adecuada la decisión tomada».

establecido por la Constitución, ya que, aunque menciona la norma que justifica la reserva de la información, no aporta los argumentos ni las pruebas suficientes que respalden de manera adecuada la decisión tomada».

Señaló que el Tribunal incurrió en una irregularidad procesal y e n los defectos procedimental absoluto, decisión sin motivación, material o sustancial por el hecho de no haber realizado el análisis que dispone el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 que consiste: 1) aportar las razones y pruebas que evidencien que la información debe permanecer reservada o confidencial; 2) el sujeto obligado debe demostra r que la información guarda relación con el objetivo legítimo establecido en la ley y en la Constitución y 3) debe establecer si se trata de una excepción contemplada en los artículos 18 y 19.

Que también se configura n los defectos de desconocimiento del precedente constitucional en lo atinente a la libertad de expresión y al acceso a la información ; en su criterio la decisión no satisface los requisitos establecidos por la norma y la jurisprudencia para denegar el suministro de la información. Además, citó la s sentencias C 274 de 2013, C 951 de 2014, T 902 de 2014 y T 330 de 2021 y, la violación directa de la Constitución por «inaplicar las garantías constitucionales sobre la libertad de expresión, encarnada en el acceso a la información por parte de un periodista».3

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un periodista».3

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PRETENSIONES

Solicita que se amparen los derechos invocados, dejando sin efectos la providencia del 31 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y, en consecuencia, se ordene a la Unidad Nacional de Protección que proporcione la información requerida.

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 10 de febrero de 2025 se dispuso su admisión , se ordenó la notificación de la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Unidad Nacional de Protección, como tercero interesado.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B rindió informe donde solicitó que se niegue el amparo alegado, con fundamento en que la sentencia del 31 de octubre de 2024 se profirió bajo un análisis juicioso y riguroso sobre las normas que regulan la información de carácter reservado.

Asimismo, recordó que la información que solicitó la accionante versaba sobre el programa de prevención y protección, por lo que acceder a lo pedido implicaba poner en riesgo la seguridad de l señor Álex Xavier Flórez Hernández y de los miembros del esquema de seguridad.

Adicionalmente, indicó que si bien la accionante es periodista no es beneficiaria de

poner en riesgo la seguridad de l señor Álex Xavier Flórez Hernández y de los miembros del esquema de seguridad.

Adicionalmente, indicó que si bien la accionante es periodista no es beneficiaria de las medidas propias del programa antes citado, por lo que no existe un interés legítimo que ampare su petición.

POSICIÓN DE LA VINCULADA

La Unidad Nacional de Protección - UNP solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues lo que pretende la accionante es que se4

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deje sin efectos la sentencia del 31 de octubre de 2024, situación que le incumbe al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales ; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro

protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales ; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla n la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así:

«(…) (i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño5

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(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial,

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(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principi os de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C -591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.

(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión».

Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes:

«(…) a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.6

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“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela p rocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

“i. Violación directa de la Constitución». En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

Caso concreto En síntesis, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera solicita la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la información, a la libertad de información, al debido proceso y de petición , l os cuales considera vulnerado s por el Tribunal

Caso concreto En síntesis, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera solicita la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la información, a la libertad de información, al debido proceso y de petición , l os cuales considera vulnerado s por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B con ocasión de la sentencia de 31 de octubre de 2024 en el recurso de insistencia con radicado 2500023-41-000-2024-01838-00.

Argumentó la accionante que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: procedimental absoluto, material o sustancial , decisión sin motivación , desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución con fundamento en que el Tribunal omitió 1) realizar el análisis que establece el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 y 2) aplicar las sentencias C 274 de 2013, C 951 de 2014, T 902 de 2014 y T 330 de 2021.

Encuentra la Sala que la acción de tutela contra la providencia del 31 de octubre de7

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2024 cumple los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia constitucional está dada, en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales por l os defectos de desconocimiento del precedente , violación directa de la Constitución, procedimental absoluto, decisión sin motivación y material o sustancial, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la

derechos fundamentales por l os defectos de desconocimiento del precedente , violación directa de la Constitución, procedimental absoluto, decisión sin motivación y material o sustancial, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia o su ejecutoria y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

La accionante invoca como irregularidad procesal , la presunta omisión del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 por parte de la Unidad Nacional de Protección y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, pues en su entender no se probó «la existencia de un daño presente, probable y específico que supere el interés público de conocer la información solicitada , por lo que de haberse argumentado esto la decisión sería diferente».

En la decisión cuestionada el Tribunal indicó que la petición elevada por la accionante a la UNP el 16 de agosto de 2024 buscaba conocer «los nombres de cada uno de los integrantes del esquema de seguridad que acompañaban el 18 de febrero de 2021 entre las 10:00 a.m. y las 4:00 p.m» de un congresista.

Expuso que la UNP fundó la negativa del acceso a la información pedida en el artículo 27 de la Ley 1755 de 2015 y se limitó a «indicar la anterior referencia normativa como sustento de la reserva sin otorgar mayor motivación a la misma, también puso de presente lo reglado en los artículos 418 y 269F de la Ley 599 del

normativa como sustento de la reserva sin otorgar mayor motivación a la misma, también puso de presente lo reglado en los artículos 418 y 269F de la Ley 599 del 2000 –Código Penal–, de igual forma sin sustentar la pertinencia de la norma frente a la reserva esgrimida».

Indicó que la falta de motivación de la reserva en la que incurrió la Unidad Nacional de Protección «no puede convertirse automáticamente en razón para acceder a la entrega de la información respectiva, ni impide que se examine si la negativa de la entidad pública es razonable y proporcionada».

Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal citó el numeral 13 del artículo 2.4.1 .2.28

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del Decreto 1066 de 2015 que dispone:

«(…) 13. Reserva Legal: La información relativa a solicitantes y protegidos del Programa de Prevención y Protección es reservada . Los beneficiarios de las medidas también están obligados a guardar dicha reserva. (…)».

Asimismo, trajo a colación las sentencias T 234 del 21 de marzo de 2012 y T 111 del 28 de abril de 2021 y expresó que la información requerida por la señora Urrego se subsume dentro de la reserva consagrada en el numeral 13 sobre la información relativa a solicitantes y protegidos del programa de prevención y protección, por lo que de ser develada se pondría en riesgo la seguridad del servidor público que actualmente es senador de la República.

relativa a solicitantes y protegidos del programa de prevención y protección, por lo que de ser develada se pondría en riesgo la seguridad del servidor público que actualmente es senador de la República.

Además, afirmó que la reserva antes aludida «debe entenderse que cobija, de manera extensiva, a los miembros del esquema de seguridad del beneficiario, máxime cuando estos son los actores relevantes de cara a garantizar la seguridad de los solicitantes y protegidos del Programa de Prevención y Protección». Citó la Sentencia SU 546 de 2023 que trata sobre los criterios particulares del esquema de seguridad.

Por otra parte, adujo que «a pesar de la condición de periodista que acredita la señora Urrego Aguilera, la solicitante del asunto no es beneficiario de la (sic) medidas propias del Programa de Prevención y Protección, por lo que no existe un interés legítimo que ampare su solicitud».

Finalmente, concluyó que la información solicitada goza de reserva legal, por lo que fue bien negada la misma.

Conforme a lo anterior , no encuentra la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección B haya incurrido en los defectos: violación directa de la Constitución, procedimental absoluto, decisión sin motivación y material o sustancial por supuestamente no aplicar el artículo 28 de la Ley 1712 de 20143, tal y como se expone a continuación:

3 “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.9

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3 “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.9

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Por un lado, la norma antes citada establece que el «sujeto obligado» debe argumentar por qué la información debe permanecer en reserva o en confidencialidad; determinar si se trata de una excepción contenida en los artículos 18 y 19 ibidem y señalar si la revelación de ésta causaría un daño presente , probable y específico que excede el interés público que representa el acceso a la información.

Al respecto, advierte la Sala que la norma le asigna este deber de la carga de la prueba a la entidad que debe contestar la petición y no a la autoridad judicial que resuelve el recurso de insistencia , de ahí que, no le asiste razón a la accionante cuando argumenta que el Tribunal omitió dicho análisis, pues este le compete a la Unidad Nacional de ProtecciónUNP.

Ahora, si bien el propósito del recurso de insistencia es que «la autoridad judicial realice una valoración sobre la validez de los argumentos expuestos por el sujeto obligado para negar el acceso a la información solicitada»4 y, en el asunto, la Unidad no demostró la pertinencia de la misma frente a la reserva , lo cierto es que, dicha falencia no habilita por si sola el acceso a la información, tal y como lo sostuvo el Tribunal en la sentencia.

no demostró la pertinencia de la misma frente a la reserva , lo cierto es que, dicha falencia no habilita por si sola el acceso a la información, tal y como lo sostuvo el Tribunal en la sentencia.

De igual forma, se evidencia que este error no es sustancial y no le transgrede a la accionante los derechos fundamentales invocados, toda vez que, la información requerida sobre los nombres del esquema de seguridad del senador está sujeta a reserva, conforme al numeral 13 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015, es decir que, así la Unidad hubiera atendido los deberes que dispone el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, la decisión sería la misma.

En cu anto al d efecto de desconocimiento del precedente por no aplicar las sentencias C 274 de 2013, C 951 de 2014, T 902 de 2014 y T 330 de 2021 ; encuentra la Sala que el actor solo las relaciona, pero no explica de manera alguna, la forma como la decisión enjuiciada las desconoce, a fin de que pueda realizarse un análisis al respecto y tampoco este juez constitucional observa de bulto dicho desconocimiento en relación con las sentencias de constitucionalidad señaladas. Y las sentencias T 902 de 2014 y T 330 de 2021 resolvieron asuntos con supuestos

4 Corte Constitucional. Sentencia T 273 de 2023.10

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de hecho totalmente diferentes, por lo que mal puede considerarse antecedentes aplicables a este caso.

En consecuencia, se negará el amparo invocado por no configurarse los defectos señalados ni cualquier otro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia.

Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente HAPC