CE - Sentencia 11001031500020250075700

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, diecisiete (17) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

Accionante: Leidy Yohana Moncayo Torres Accionados: NaciónMinisterio de Defensa Nacional y otros

Tema: Tutela por presunta vulneración de derecho fundamental a la salud.

Entrega de actualización de implante coclear bilateral a la accionante.

CONCEDE AMPARO.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Leidy Yohana Moncayo Torres, en nombre propio, en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional Dirección de Sanidad y el Hospital Central de la Policía.

ANTECEDENTES

La accionante pretende que se amparen sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, a la dignidad humana e integridad personal, los cuales estima vulnerados por las entidades antes mencionadas.

HECHOS

Manifestó que el 3 de septiembre de 2005 le diagnosticaron la enfermedad de meniere con hipoacusia bilateral y le han realizado 4 cirugías para mejorar su audición. Señaló que «he presentado perdida (sic) del equilibrio por lo (sic) diferentes tratamientos para el vértigo de meniere, además he siudo (sic) remitida a2

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

diferentes tratamientos para el vértigo de meniere, además he siudo (sic) remitida a2

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

terapias de lenguaje y terapias físicas».

Que por lo anterior debe utilizar un implante coclear bilateral, el cual tiene una vi da útil de 5 años, y las baterías recargables y bobinas deben ser cambiadas cada 2 años. Afirmó que su implante coclear cumplió el t érmino antes citado el 5 de septiembre de 2024 y el Hospital Central de la Policía Nacional le está «postergando de forma interrumpida el acceso» a estos elementos.

Que en agosto de 2024 la junta de otología del Hospital autorizó la actualización del implante coclear bilateral N8 de color negro; sin embargo, a la fecha de presentación de la acción de tutela no se lo han entregado, situación que «reduce seriamente mi proceso comunicativo y limita la percepción de uno de mis sentidos, lo que me pone en condición de discapacidad al momento de realizar mis actividades diarias».

PRETENSIONES

Solicita que se amparen sus derechos invocados y, en consecuencia, se ordene a la NaciónMinisterio de Defensa Nacional – Policía NacionalDirección de Sanidad – Hospital Central de la Policía EPS que , dentro de las 48 horas siguientes al fallo de tutela, entregue el implante coclear bilateral derecho e izquierdo con la debida actualización de los accesorios.

– Hospital Central de la Policía EPS que , dentro de las 48 horas siguientes al fallo de tutela, entregue el implante coclear bilateral derecho e izquierdo con la debida actualización de los accesorios.

Además, solicitó que «esta tutela sea fallada de manera vitalicia para evitar el desgaste administrativo, judicial y económico de cada 5 años tener que realizar una acción constitucional (tutela) para obtener la actualización d ellos (sic) implantes cocleares y cada dos años el cambio de accesorios como baterías, antenas y bobinas».

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 17 de febrero de 2025 se dispuso su admisión y se ordenó notificar a las accionadas y el 26 de igual mes y año se vinculó a la Unidad Prestadora de Servicios de Salud (UPRES) y a la Regional de Aseguramiento en Salud núm. 1, como accionadas.3

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Hospital Central de la Policía Nacional expuso que es el encargado de atender urgencias y cirugías de alta complejidad y que la responsable de las actualizaciones de los implantes cocleares es la Regional de Aseguramiento núm. 1, a la que pertenece la paciente, conforme a la estructura orgánica de la Dirección de Sanidad

urgencias y cirugías de alta complejidad y que la responsable de las actualizaciones de los implantes cocleares es la Regional de Aseguramiento núm. 1, a la que pertenece la paciente, conforme a la estructura orgánica de la Dirección de Sanidad prevista en la Resolución núm. 0267 del 25 de enero de 2023.

Por lo anterior, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva y que se vincule a la Unidad Prestadora de Servicios de Salud (UPRES), quien es la responsable de la prestación del servicio requerido por la accionante.

La Regional de Aseguramiento en Salud núm. 1 indicó que el Hospital Central de la Policía es a quien le asiste el deber de suministrar los implantes a la accionante, pues, fue quien le colocó el implante a la usuaria y la ha estado atendiendo durante aproximadamente 10 años.

Informó que el Hospital viene adelantando procesos de contratación referente a suministro de accesorios, insumos y actualizaciones de ayudas y prótesis auditivas compatibles con diferentes marcas como se evidencia en SECOP.

Adujo que en el contrato que tiene vigente la Regional no hace referencia a insumos y accesorios de implante, por lo que no es posible incluir a la accionante para la entrega del dispositivo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) derecho a la salud y III) caso concreto.

1. Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto4

generalidades de la acción de tutela; II) derecho a la salud y III) caso concreto.

1. Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto4

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. Derecho a la salud

El derecho fundamental a la salud previsto en el artículo 49 de la Constitución Política consagra que la atención en salud es un servicio público que est á a cargo del Estado, que «debe ser prestado de manera oportuna, eficiente y con calidad, de conformidad con los principios de continuidad, integralidad e igualdad » y bajo los principios de «eficiencia, universalidad y solidaridad».

La Corte Constitucional en la Sentencia SU 124 de 2018 consideró que el derecho a la salud abarca «el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud », así mismo, que guarda estrecha relación con el principio de la dignidad humana porque

a la salud abarca «el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud », así mismo, que guarda estrecha relación con el principio de la dignidad humana porque «las prestaciones propias de esta prerrogativa, permiten que el individuo desarrolle plenamente las diferentes funciones y actividades naturales del ser humano, lo que consecuentemente eleva el nivel de oportunidades para la elección y ejecución de un estilo de vida»1.

En vista de que el derecho a la salud comprende la garantía de acceso efectivo a los servicios médicos necesarios e indispensables para tratar las enfermedades, recuperar su salud y resguardar su dignidad humana, el Ministerio de Salud y Protección Social implementó un plan de beneficios en salud PBS que comprende los servicios y tecnologías a las que tiene derecho el usuario del sistema de salud.

En cuanto a la integridad en la prestación de los servicios de salud la Corte establece que implica «el servicio de salud prestado por las entidades del Sistema debe contener todos los componentes que el médico tratante establezca como necesarios para el pleno restablecimiento del estado de salud» 2, o de ser el caso,

1 Corte Constitucional, Sentencias T-499 de 1992 y T-017 de 2021. 2 Corte Constitucional. Sentencias T-081 de 2019 y T-464 de 2018.5

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

para «la mitigación de las dolencias del paciente, sin que sea posible fraccionarlos, separarlos o elegir cuál de ellos aprueba en razón del interés económico que representan»3.

Las etapas del diagnóstico médico están compuestas por: 1) la prescripción y práctica de pruebas, exámenes y estudios médicos ordenados a raíz de los síntomas presentados por el paciente ; 2) la calificación, igualmente oportuna y completa y 3) la prescripción, por el personal médico tratante, del procedimiento, medicamento o implemento que se considere pertinente y adecuado, a la luz de las condiciones biológicas o médicas del paciente, el desarrollo de la ciencia médica y los recursos disponibles4.

1. Caso concreto

La señora Leidy Yohana Moncayo Torres solicitó la protección de su s derechos fundamentales a la salud, a la vida, a la dignidad humana e integridad personal, los cuales considera vulnerados por la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional Dirección de Sanidad y el Hospital Central de la Policía, ante la negativa de éstas de entregar el implante coclear bilateral.

Pues bien, de las pruebas allegadas la Sala observa lo siguiente:

• El Hospital Central de la Policía Nacional en comunicación oficial GS -2025013644-DISAN manifestó:

«(…) Me permito informar que la paciente en mención ha sido valorada

Pues bien, de las pruebas allegadas la Sala observa lo siguiente:

• El Hospital Central de la Policía Nacional en comunicación oficial GS -2025013644-DISAN manifestó:

«(…) Me permito informar que la paciente en mención ha sido valorada por el servicio de otolog ía y audiología del Hospital Central de la policía aproximadamente por 10 años por presentar pérdida auditiva bilateral y cursa con un diagnóstico de vértigo de meniere.

En el año 2015 se hizo la primera entrega de actualización por un NUCLEOS 6 (dos implantes cocleares marca coclear bilateral), en el año 2020 se hizo entrega de la siguiente actualización por NUCLEOS 7 (02 dispositivos electrónicos marca coclear), las cuales no requirieron intervención quirúrgica por parte del servicio de otología y que por la necesidad de la paciente en mención son actualizaciones de implantes cocleares externos , no requieren intervención quirúrgica de ningún tipo, así las cosas, las actualizacione s

3 Ibid 4 Corte Constitucional. Sentencias T-001 de 2021, T-508 de 2019, T-651 de 2014 y T-639 de 2011, entre otras.6

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

son de tipo ambulatorio y no Hospitalario.

Es de aclarar, que durante todo este tiempo se ha cumplido con la necesidad de la paciente por parte del Hospital Central, conociendo que

www.consejodeestado.gov.co

son de tipo ambulatorio y no Hospitalario.

Es de aclarar, que durante todo este tiempo se ha cumplido con la necesidad de la paciente por parte del Hospital Central, conociendo que esta unidad Hospitalaria cumple funciones de urgencias y cirugías de alta complejidad, por lo que se concluye, esta necesidad debe ser asumida por la Regional de Aseguramiento en Salud N°1 a la cual pertenece la usuaria.

No obstante, el Hospital Central cuenta con el servicio de Audiología para valoraciones y programaciones de los equipos esto con el fin de seguir brindando las atenciones médicas ambulatorias que requieran los pacientes con este tipo de patologías.» (negrilla fuera de texto original)

• El 26 de agosto de 2024 la junta de otología y de pares del Hospital Central de la Policía Nacional departamento quirúrgico se reunió y determinó que la accionante fue

«(…) Diagnosticada con HIPOACUSIA SENSORIAL PROFUNDA BILATERAL SINDROME DE MENIERE. Usuaria de implante coclearCOCHLEAR N7 BILATERAL.

Una vez realizada una cuidadosa evaluación técnica clínica del dispositivo, la junta considera que el paciente se beneficiaria con una actualización de IMPLANTE COCHEAR NUCLEOS 8 color negro bilateral.

Este insumo con el que cuenta actualmente cumplió 5 años de uso, a pesar su (sic) obsolescencia, y fallas de tipo técnico, funciona a media marcha»5. (negrilla fuera de texto original)

• El 21 de enero de 2025 la accionante asistió a cita médica en el Hospital Central

pesar su (sic) obsolescencia, y fallas de tipo técnico, funciona a media marcha»5. (negrilla fuera de texto original)

• El 21 de enero de 2025 la accionante asistió a cita médica en el Hospital Central de la Policía, donde la atendió la profesional Mónica Edith Gómez Álvarez, quien indicó en la historia clínica: 6

«SOLICITA CITA PARA VERIFICACIÓN DE EQUIPOS CLINICOS (sic) E EIMPLANTE

(SIC) COLCEAR. EL IMPLANTE DERECHO NO ESTA EN FUNCIONAMIENTO, EL IZQUIERDO TIENE INTERMITENCIA FUNCIONA A MEDIA MARCHA, AUN CONTINUA EN LISTA DE ESPERA. LE INFORMO QUE DEBE ESPERAR QUE SE INICIE LA NUEVA CONTRATACIÓN. EL VERTIGO SE INTENSIFICO, ES POR ELLO QUE SOLICITO INTERCONSULTA CON OTOLOGÍA ». (negrilla fuera de texto original).

• La Regional de Aseguramiento en Salud núm. 1 remitió copia del escrito de tutela

5 Índice 2 de SAMAI. Página 10 escrito de tutela . Certificación expedida por Adelaida Plaza Ruiz otorrinolaringólogaotóloga y Mónica Edith Gómez Álvarez audióloga clínicaimplante coclear. 6 Historia clínica impresa el 24 de enero de 2025. Página 9 escrito de tutela (índice 2 SAMAI)7

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

a la Unidad Prestadora de Salud Bogotá - Unidad Metropolitana de Bogotá , ésta mediante Oficio GS -2025-131183-MEBOG del 3 de marzo de 2025 le indicó a la Regional que le asignó a la accionante cita para el 3 de marzo de esta anualidad a las 3:00 p.m., con fundamento en lo siguiente:

«(…) En atención a la acción de tutela en el que solicita cita para OTORRINOLARINGOLOGIA (OTOLOGIA) ente atención del usuario: LEIDY YOHANA MONCAYO TORRES (…), me permito informar a mi mayor que teniendo en cuenta que la UPRES BOGOTÁ nos allega solicitud para tramite (sic) de cita por parte de la red externa, validando en el sistema se verifica las entidades con las que contamos con el servicio, por lo cual se remite paciente con la IPS HOSPITAL MILITAR CENTRAL».

Aunado a lo anterior, la Regional expone que quien «realiza el manejo y control de implante coclear e insumos de actualización de los mismos es el grupo de IMPLANTE DE HOSPITAL CENTRAL SERVICIO DE ORL », los cuales tuvieron hasta el 27 de diciembre de 2024 contrato vigente el cual t enía por objeto el «SUMINISTRO DE ACCESORIO, INSUMOS Y ACTUALIZACIONES DE AYUDAS Y PROTESIS AUDITIVAS COMPATIBLES CON LAS MARCAS MEDEL Y ADVANCE BIONICS PARA EL HOSPITAL

ACCESORIO, INSUMOS Y ACTUALIZACIONES DE AYUDAS Y PROTESIS AUDITIVAS COMPATIBLES CON LAS MARCAS MEDEL Y ADVANCE BIONICS PARA EL HOSPITAL CENTRAL DE LA POLICÍA NACIONAL», en la clase de bienes se especifica «productos y accesorios de otorrinolaringología» y «partes y accesorios para dispositivos auditivos externos».

Conforme a lo expuesto, para la Sala es claro que la señora Moncayo 1) está diagnosticada con pérdida auditiva bilateral y cursa con un diagnóstico de vértigo de meniere; 2) desde hace aproximadamente 10 años está siendo tratada por el área de audiología y otología del Hospital Central de la Policía Nacional; 3) el Hospital le ha hecho entrega de dos actualizaciones de los implantes nucleares (en los años 2015 y 2020) y 4) los implantes que actualmente tiene la accionante ya cumplieron los 5 años de vida útil (el derecho «no está funcionando» y el izquierdo «tiene intermitencia funciona a media marcha»), situación que dificulta su comunicación y limita el desarrollo de las actividades diarias de la usuaria.

No le asiste razón al Hospital cuando asegura que la entrega de la actualización de los implantes cocleares no está a su cargo, porque éste solo se encarga de brindar atención en urgencias y cirugías complicadas a la usuaria, toda vez que, el Hospital debe garantizar la integralidad en la prestación de los servicios de salud , proporcionando todos los componentes o las indicaciones médicas que el8

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

proporcionando todos los componentes o las indicaciones médicas que el8

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

profesional tratante establezca como necesario para prevenir, paliar o curar la enfermedad, en este caso, para brindarle a la señora Moncayo una mejor calidad de vida.

Además, lo ordenado por la Junta de otología está cubierto por el Plan de Beneficios en Salud (PBS), pues, no forma parte del listado de servicios y tecnologías que, de manera expresa, están excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud.

Así mismo, avizora la Sala que el Hospital es quien ha hecho entrega de las dos actualizaciones de los implantes que ha tenido la accionante , las cuales no han requerido cirugía o hospitalización y también, es la entidad que ha contratado el suministro de accesorios y actualizaciones de prótesis auditivas, entre otras.

Ahora, si bien conforme a lo acreditado por la Regional de Aseguramiento en Salud núm. 1 el contrato antes citado estaba vigente hasta el 27 de diciembre de 2024, lo cierto es que, el Hospital desde el 26 de agosto de igual año conocía la necesidad de la accionante de acceder a la actualización de sus implantes , sin embargo, a la fecha no ha hecho entrega de los aparatos y, por el contrario, sigue prolongando y sujetando su cumplimiento a que se inicie la nueva contratación , situación que no

de la accionante de acceder a la actualización de sus implantes , sin embargo, a la fecha no ha hecho entrega de los aparatos y, por el contrario, sigue prolongando y sujetando su cumplimiento a que se inicie la nueva contratación , situación que no debe asumir la accionante; máxime si se tiene en cuenta que la demora en el cambio de los implantes le intensificó el vértigo y le impide desarrollar sus actividades diarias.

Así las cosas, se ampararán los derechos fundamentales a la salud y a la dignidad humana y, en consecuencia, se ordenará al Hospital Central de la Policía Nacional que adelante las acciones necesarias para entregar la actualización de implante coclear núcleos 8 y las baterías, las antenas y las bobinas, conforme a lo autorizado en la junta de otología y de pares del 26 de agosto de 2024 dentro de los 15 días siguientes a la notificación de esta decisión.

Se negará la pretensión referente a que «esta tutela sea fallada de manera vitalicia», teniendo en cuenta que la violación del derecho debe ser actual, cierta e inminente y no eventual o futura, máxime si se te tiene en cuenta que el amparo concedido ordena la entrega de unos implantes que tienen una vida útil de 5 años y no puede9

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

presumirse desde ahora, que la entidad obligada se sustraerá de las obligaciones relativas a la atención requerida por la actora.

www.consejodeestado.gov.co

presumirse desde ahora, que la entidad obligada se sustraerá de las obligaciones relativas a la atención requerida por la actora.

Por otro lado, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Prestadora de Servicios de Salud (UPRES) y de la Regional de Aseguramiento en Salud núm. 1, porque no tiene aptitud legal para resolver las pretensiones formuladas en la tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero: AMPARAR los derechos fundamentales a la salud y a la dignidad humana de la señora Leidy Yohana Moncayo Torres, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: ORDENAR al director del Hospital Central de la Policía Nacional, o quien haga sus veces que adelante las acciones necesarias para entregar a la accionante, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de esta decisión, la actualización de implante coclear núcleos 8 y las baterías, las antenas y las bobinas, conforme a lo autorizado en la junta de otología y de pares del 26 de agosto de 2024.

Tercero: NEGAR la pretensión referente a que la orden de tutela se conceda de manera vitalicia.

Cuarto: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Prestadora de Servicios de Salud (UPRES) y la Regional de Aseguramiento en Salud núm. 1, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

Prestadora de Servicios de Salud (UPRES) y la Regional de Aseguramiento en Salud núm. 1, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

Quinto: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Sexto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 259110

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00757-00

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

HAPC