CE - Sentencia 11001031500020250141501 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., primero (01) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Se pretende emplear la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario y por ausencia de carga argumentativa.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida 10 de abril de 2025, por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 11 de marzo de 2025, la señora Ligia Hernández Serna -actuando a través de apoderado judicialpromovió acción de tutela contra el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección SegundaSubsección C, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social y mínimo vital1.

Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección SegundaSubsección C, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social y mínimo vital1.

2. Solicitó dejar sin efectos las sentencias de 29 de febrero de 2023 y 4 de septiembre de 2024, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió contra el Fondo Rotativo de la Policía Nacional , demanda con la que se pretendía declarar la ilegalidad de los actos administrativos expedidos por la autoridad demanda que negaron la existencia de una relación laboral entre las partes, por el periodo comprendido entre el 15 de julio de 2011 al 30 de agosto de

2021.

1 También invocó el principio de seguridad jurídica. 2 Identificado con número de radicado: 11001-33-42-050-2023-00077-00/01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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3. Mediante la providencia del 4 de septiembre de 2024, el Tribunal accionado confirmó la decisión adoptada el 29 de febrero de 2023 por el Juzgado 50

Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones.

4. En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada

incurrió en los siguientes yerros:

5. Defecto fáctico , por la valoración contradictoria de las pruebas aportadas al proceso.

4. En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada

incurrió en los siguientes yerros:

5. Defecto fáctico , por la valoración contradictoria de las pruebas aportadas al proceso.

6. Defecto sustantivo, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial, porque en los fallos objeto de tutela se aplicó de forma parcial lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-401 de 1998, pues se acogió lo referente a las características de la vinculación de los supernumerarios, pero se desconoció la prohibición de desnaturalizar dicha figura y lo que ello implica, entre lo

que se destacó el desconocimiento de los principios que rigen la carrera administrativa y la posibilid ad de acudir ante los jueces para que se aplique el principio de la primacía de la realidad sobre las formas.

7. Tampoco se tuvo en cuenta lo dispuesto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en la sentencia T-099 de 2020 y el fallo proferido en el proceso 25000-2342-000-2015-02495-01, respectivamente , providencias en las que se estudiaron casos similares y se accedió a las pretensiones.

8. Violación directa de la Constitución, porque se desatendió el artículo 4 de la

Carta Política.

B. Sentencia de primera instancia

9. Mediante sentencia del 10 de abril de 2025, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado negó el amparo. Estimó que los cargos carecían de carga argumentativa, sumado a que se pretende usar la tutela como una suerte de tercera instancia.

C. La impugnación

del Consejo de Estado negó el amparo. Estimó que los cargos carecían de carga argumentativa, sumado a que se pretende usar la tutela como una suerte de tercera instancia.

C. La impugnación

10. La parte actora presentó reiteró los argumentos de la solicitud de amparo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

D. CompetenciaRadicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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11. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913.

E. Análisis del caso concreto

12. La tutela deviene en improcedente, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. La parte actora insiste en asuntos ya resueltos por el juez natural, sin poner de presente situaciones que denoten una afectación de carácter constitucional que demande la intervención del juez constitucional, lo que denota la pretensión de ejercer este mecanismo constitucional como una suerte de instancia adicional.

13. Lo anterior, permite anticipar que en el presente caso se modificará la decisión del A quo de negar las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud de amparo.

13. Lo anterior, permite anticipar que en el presente caso se modificará la decisión del A quo de negar las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud de amparo.

14. Lo primero por destacar es la falta de carga argumentativa del defecto fáctico alegado, pues este se sustenta en una afirmación genérica sobre la presunta indebida valoración del material probatorio, sin especificar las pruebas que concretamente dejaron de estudiarse o cuyo análisis fue caprichoso o arbitrario.

15. La carencia de sustento del cargo se evidencia aún más al constatarse que la accionante alegó que la valoración probatoria en su caso concreto debió hacerse en términos similares a la efectuada por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá en un caso de contornos fácticos parecidos, sin referir siquiera el número de radicado de dicho proceso. Se limitó a citar lo decidido en ese asunto, sin hacer el respectivo análisis de los hechos y pretensiones que permitiera denotar que era precedente aplicable al caso concreto, al menos, en primera instancia.

16. En este punto, adviértase que el precedente que el Tribunal accionado debió aplicar, es aquel dictado por dicha Corporación en sus distintas salas de decisió n o por una autoridad judicial de superior jerarquía (precedente horizontal y vertical), luego, lo decidido por el juez administrativo del circuito en comento, por ser inferior jerárquico, para el ad quem en el proceso ordinario no tenía fuerza vinculante.

17. De otro lado, en la solicitud de amparo se afirma que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo por inaplicación de lo dispuesto en tres sentencias

17. De otro lado, en la solicitud de amparo se afirma que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo por inaplicación de lo dispuesto en tres sentencias proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respectivamente, a saber, (i) la C-401 de 1998, referida a la naturaleza, objeto y características de la contratación de los supernumerarios, así como de las consecuencias de la desnaturalización de la figura; (ii) la T-099 de 2020 y (iii) la sentencia del 9 de junio de 2022 proferida en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-02495-01.

3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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Señaló que en todas ellas se estudiaron casos similares y se accedió a las pretensiones.

18. Revisado el escrito de apelación 4 presentado por la parte actora contra la sentencia del 23 de febrero de 2023 proferida por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, se constató que ya se había alegado el desconocimiento del precedente judicial propuesto en el escrito de amparo , bajo los mismos argumentos . Aspecto que fue estudiado de fondo por la autoridad judicial demandada y cuyo análisis denota una aplicación razonable y ajustada a derecho de dichas providencias.

judicial propuesto en el escrito de amparo , bajo los mismos argumentos . Aspecto que fue estudiado de fondo por la autoridad judicial demandada y cuyo análisis denota una aplicación razonable y ajustada a derecho de dichas providencias.

19. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al estudiar el caso concreto, expuso que la Corte Constitucional en sentencia C -401 de 1998, analizó el carácter excepcional de la vinculación de este tipo de empleos y precisó que dicha figura se desnaturalizaba cuando la administración recurría a esta forma de vinculación de personal para cubrir necesidades permanentes del servicio. Actuación que implicaba

el desconocimiento de los principios de rango constitucional que gobiernan la carrera administrativa.

20. De dicha providencia también se refirió a las funciones que cumplen los supernumerarios (servicios temporales y desarrollo de actividades de carácter netamente transitorio ). Seguidamente concluyó que la señora Ligia Hernández estuvo vinculada interrumpidamente como supernumeraria con el Fondo Rotatorio de la Policía por aproximadamente 10 años, a través de 30 actos administrativos distintos, periodo en el que laboró en la fábrica de confecciones que administra dicha entidad y d esempeñó labores como manejar máquina de confección, realizar las operaciones para la confección de uniformes cumpliendo con las especificaciones técnicas, entre otras. Acorde a ello, era evidente la desnaturalización de la figura de los supernumerarios en el caso concreto.

21. Acto seguido, precisó que este hecho no tenía como efectos la declaratoria de la preexistencia de un contrato laboral realidad, como indebidamente lo entendía la

los supernumerarios en el caso concreto.

21. Acto seguido, precisó que este hecho no tenía como efectos la declaratoria de la preexistencia de un contrato laboral realidad, como indebidamente lo entendía la actora, sino que permitía acudir al juez respectivo para discutir lo referente al pago de prestaciones y salarios dejados de percibir5.

22. Es así como entró a analizar cada una de las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y descartó la procedencia de

cada una de ellas, por las siguientes razones:

4 Archivo pdf “021RecursoApelacionSentencia”, dentro del expediente digital que reposa a índice 8 del SAMAI de primera instancia de la presente acción de tutela. 5 En concreto, refirió que la Corte Constitucional señaló que “el juez competente que juzgue el caso particular tendrá facultad para derivar las consecuencias que en materia prestacional deben reconocerse. Al hacerlo, dará aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, principio de rango constitucional. Por ello, estima esta Corporación, aquellas personas que se encuentren en la situación que describe la demanda, podrán hacer valer las garantías prestacionales que les corresponden, habida cuenta de que su vinculación con la Administración Pública es permanente y no temporal”.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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23. Declaración de que la relación laboral terminó por causa imputable al empleador:

Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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23. Declaración de que la relación laboral terminó por causa imputable al empleador: dentro del plenario no se demostró que la desvinculación de la demandante haya obedecido a razones distintas al cumplimiento del término para el cual fue vinculada y que se dejó taxativamente estipulado.

24. Pago de salarios dejados de percibir por el despido, indemnización por terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, y sanción moratoria: de descartó la procedencia de la pretensión porque la accionante no ostent ó el mismo rango de una trabajadora oficial regida por contrato de trabajo, sumado a que este tipo de reclamaciones debían alegarse por competencia, ante la jurisdicción ordinaria laboral, por virtud del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral.

25. Pago de salarios y prestaciones durante el tiempo de vinculación como supernumeraria: se encontró probado que, por estos periodos, la demandante recibió el pago de salario , transporte, alimentación, prima de servicios, prima de navidad, indemnización vacaciones, bonificación recreación, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones y horas extras (mismos emolumentos que son reclamados en la demanda), por lo que, de accederse a esta pretensión, se incurriría en un doble pago por el mismo concepto.

26. Mantener la vinculación de la actora al Fondo Rotatorio “conforme a su derecho de debilidad manifiesta y mínimo vital” por enfermedad : expuso que en la demanda se alegó que la accionante es una persona de protección especial , beneficiada por

26. Mantener la vinculación de la actora al Fondo Rotatorio “conforme a su derecho de debilidad manifiesta y mínimo vital” por enfermedad : expuso que en la demanda se alegó que la accionante es una persona de protección especial , beneficiada por estabilidad laboral reforzada por enfermedad e incapacidad, pero no se aportó dentro ninguna prueba que demuestre tal situación. Las pocas incapacidades médicas que obran en el expediente aluden a “enfermedad general”, fueron por máximo 5 días y ambulatorias, no se acreditó un diagnóstico que la haga beneficiaria de la protección solicitada, y en sus exámenes médicos de ingreso siempre fue calificada como apta para el servicio

27. Finalmente, descartó el presunto desconocimiento del precedente judicial de la sentencia del 9 de junio de 2022 proferida por el Consejo de Estado y el fallo T -099 de 2020 de la Corte Constitucional, porque dichos procesos eran distintos fácticamente al de la demand ante. En estos se demostró que los supernumerarios desvinculados estaban en estado de debilidad manifiesta por razón de sus condiciones de salud, aspecto que no se probó en el caso concreto.

28. Para la Sala es apenas evidente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aplicó lo dispuesto en la sentencia C -401 de 1998 y , acorde a lo allí dispuesto , declaró probada la desnaturalización de la figura de los supernumerarios en el caso concreto, pero en igual sentido consideró que no era procedente declarar la existencia de un contrato realidad, sino la procedencia del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales posiblemente dejadas de percibir. Luego, al analizar lasRadicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

existencia de un contrato realidad, sino la procedencia del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales posiblemente dejadas de percibir. Luego, al analizar lasRadicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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pruebas encontró acreditado que a la actora se le pagaron los emolumentos pedidos en la demanda y , en todo caso, no probó ser sujeto de especial protección, por lo que negó las pretensiones de la demanda.

29. Lo anterior pone en evidencia que la parte actora interpuso la acción de tutela a fin de surtir una instancia adicional al proceso ordinario , a fin de que se acoja su interpretación respecto a las providencias referidas, sin desvirtuar las razones probatorias que condujeron a la negativa de las pretensiones . Circunstancia que torna improcedente el amparo.

30. Por último, sobre la presunta violación directa a la Constitución alegada en la solicitud de amparo, se considera que también carece de carga argumentativa, pues para justificarlo se limitó a decir que no se aplicó de forma preferente lo dispuesto en en los artículos 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 94 de la Constitución, ni el principio in dubio pro operario, dado el desconocimiento del precedente aplicable al caso concreto y una valoración probatoria insuficiente. Se considera que la tutelante omitió exponer porque cada norma constitucional citada era aplicable al caso concreto acorde a lo

pro operario, dado el desconocimiento del precedente aplicable al caso concreto y una valoración probatoria insuficiente. Se considera que la tutelante omitió exponer porque cada norma constitucional citada era aplicable al caso concreto acorde a lo resuelto en la sentencia atacada, así como tampoco demostró que en la Constitución hubiera un marco interpretativo vinculante omitido al decidirse su caso concreto.

31. Así las cosas, la Sala modificará el fallo proferido el 10 de abril de 2025 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado y declarará la improcedencia de la solicitud de amparo.

32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 10 de abril de 2025 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado y en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZRadicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna

Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca –

MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZRadicación: 11001-03-15-000-2025-01415-01

Demandante: Ligia Hernández Serna Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

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FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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