CE - Sentencia 11001031500020250152500 de 2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025).

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Demandante: NELSON EMILIO TORO ORTIZ

Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL

CONSEJO DE ESTADO

Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL. DISCUSIÓN

SOBRE EL RECONOCIMIENTO A LA PENSIÓN GRACIA.

Síntesis del caso: se cuestionó la sentencia de segunda instancia que revocó la decisión de primer grado que había ordenado el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor por encontrar satisfechos todos los requisitos exigidos para esos efectos. La Sala accederá al amparo, tras advertir configurados los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente.

La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor Nelson Emilio Toro Ortiz en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de su derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

I. ANTECEDENTES

Los hechos de la demanda

Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente:

1. El 29 de julio de 2020, el señor Nelson Emilio Toro Ortiz, a través de apoderado judicial,

Los hechos de la demanda

Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente:

1. El 29 de julio de 2020, el señor Nelson Emilio Toro Ortiz, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social para que se declarara la nulidad de

1 Mediante escrito radicado el 17 de marzo de 2025.2

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela las Resoluciones no. ACMG 46008 del 11 de septiembre de 2006 y UGM021068 del 19 de diciembre de 2011, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social

(CAJANAL) le negó 2el reconocimiento y pago de la pensión gracia3.

1. A través de sentencia del 8 de julio de 2022, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones en cuanto i) declaró la nulidad de los actos acusados; ii) ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia, a partir del 16 de noviembre de 2002, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados entre el 16 de noviembre de 2001 y el 16 de noviembre de 2002 (último año de servicio); iii) ordenó indexar las mesadas pensionales causadas a partir del 29 de julio de 2017 con el IPC certificado por el DANE, mes a mes; iv) negó las excepciones propuestas por la UGPP, y v) condenó en costas.

de servicio); iii) ordenó indexar las mesadas pensionales causadas a partir del 29 de julio de 2017 con el IPC certificado por el DANE, mes a mes; iv) negó las excepciones propuestas por la UGPP, y v) condenó en costas.

1. Como sustento de la decisión, manifestó que el demandante cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y normas complementarias para acceder a la pensión gracia, por a) haber acreditado una vinculación como docente territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, b) cumplir más de 20 años de servicio, c) haber cumplido 50 años de edad el 16 de noviembre de 2002, d) no registrar sanciones disciplinarias, y e) no haber recibido otra pensión del orden nacional.

1. Además, le reconoció como tiempo válido el laborado en programas de alfabetización y de hora cátedra, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha establecido que dichas actividades constituyen ejercicio de la profesión docente y, por tanto, son computables para efectos del reconocimiento pensional.

1. El apoderado de la UGPP apeló con base en que el actor no cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, pues, por una parte, el tiempo laborado como docente alfabetizador antes del 31 de diciembre de 1980 no podía computarse para dicho reconocimiento por tratarse de educación no formal financiada por la Nación, por tanto, era una vinculación de carácter nacional y no territorial, con lo cual se incumplía el requisito de haber estado vinculado como docente territorial antes de esa fecha.

2 “Por cuanto el peticionario al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado como docente de

requisito de haber estado vinculado como docente territorial antes de esa fecha.

2 “Por cuanto el peticionario al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado como docente de carácter departamental, distrital o municipal”. 3 Proceso con radicación no 52001-23-33-000-2020-00899-00/01.3

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela 6) En segundo lugar, respecto del tiempo laborado como docente por hora cátedra, afirmó que dicha modalidad no constituía una relación legal y reglamentaria y era retribuida mediante honorarios, de manera que no podía ser considerada para efectos pensionales, además de que los recursos utilizados también provenían del Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo Educativo Regional, lo cual reafirma ba la naturaleza nacional de dicha vinculación.

1. Por medio de sentencia del 5 de septiembre de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de estado revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones por considerar que el demandante no acreditó el cumplimiento del requisito de vinculación como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, exigido por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913.

1. Lo anterior, por cuanto los servicios que prestó entre 1973 y 1976 se desarrollaron en el marco del programa nacional de educación de adultos, en plazas asignadas y financiadas por el Ministerio de Educación Nacional y no por entidades territoriales, lo cual les otorgaba carácter nacional.

1. En ese orden, precisó que, si bien los actos de nombramiento fueron suscritos por

financiadas por el Ministerio de Educación Nacional y no por entidades territoriales, lo cual les otorgaba carácter nacional.

1. En ese orden, precisó que, si bien los actos de nombramiento fueron suscritos por funcionarios del nivel departamental, ello no desvirtuaba la naturaleza nacional de las plazas, toda vez que dichas vinculaciones fueron ejecutadas dentro de un programa centralizado y con cargo al presupuesto nacional, en consecuencia, al no configurarse el supuesto normativo de una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980, no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia.

Fundamento de la vulneración

El actor alegó que la providencia del 5 de septiembre de 2024 adolece de los defectos procedimental, sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente por las siguientes razones:

Frente al defecto procedimental señaló que la sentencia fue proferida y aprobada solo por dos magistrados en contravía de lo dispuesto en el artículo 15 del Acuerdo no. 080 de 2019, que establece que cada Subsección debe estar integrada por tres consejeros y, a pesar de ello, no se dejó constancia de la ausencia, permiso o salvamento de voto del4

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela tercer magistrado, lo cual, a su juicio, constituye una violación al procedimiento legal aplicable y afecta la validez del fallo.

En cuanto al defecto sustantivo, en primer lugar, el accionante afirmó que la providencia se fundó en una lectura no sistemática de las normas que regulan la naturaleza jurídica

aplicable y afecta la validez del fallo.

En cuanto al defecto sustantivo, en primer lugar, el accionante afirmó que la providencia se fundó en una lectura no sistemática de las normas que regulan la naturaleza jurídica de las plazas docentes, por considerar de manera aislada que el origen parcial de los recursos del Ministerio de Educación Nacional bastaba para calificar la vinculación como de carácter nacional.

A su juicio, tal conclusión desconoció lo establecido en los artículos 29, 31, 32 y 34 del Decreto 3157 de 1968 que regulaban el funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales (FER), los cuales se integraban con aportes de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios, y eran administrados por las autoridades territoriales de manera separada, de ahí que el carácter de la plaza no se define exclusivamente por el origen del recurso, sino por el ente nominador.

En segundo lugar, alegó que la providencia omitió la aplicación de normas y sentencias con efectos erga omnes, en particular, la sentencia SU-014 de 2020 de la Corte Constitucional, la cual reconoció el carácter mixto de la financiación educativa y la intervención activa de los entes territoriales en la administración del servicio público de educación a través de los FER.

Asimismo, reprochó que se haya desatendido la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-112018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, que reiteró que la naturaleza de la plaza no depende únicamente del origen del recurso, sino de la entidad que efectuó el nombramiento, reconociendo el carácter nacionalizado de las vinculaciones realizadas

2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, que reiteró que la naturaleza de la plaza no depende únicamente del origen del recurso, sino de la entidad que efectuó el nombramiento, reconociendo el carácter nacionalizado de las vinculaciones realizadas por entidades territoriales antes del 1 de enero de 1976.

En tercer lugar, el actor adujo que la interpretación realizada fue irrazonable y perjudicial, en tanto desconoció los elementos formales y sustanciales de los actos de vinculación que obraban en el expediente, estos son, las Resoluciones nos. 209 y 234 de 1976 que fueron suscritas por autoridades del orden territorial, como el secretario de Educación y el gobernador de Nariño, así como por el coordinador de Educación de Adultos, en el marco de la Campaña Nacional de Alfabetización.5

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela A su juicio, la Sala omitió considerar que dicha campaña estaba regulada por el Decreto 1796 de 1973, que preveía una estructura financiera mixta con participación de donaciones privadas y de entidades oficiales y semioficiales, además de recursos nacionales, de manera que, la autoridad judicial incurrió en un razonamiento erróneo por presumir que la sola intervención del Ministerio de Educación o del delegado de educación confería carácter nacional a la plaza, sin valorar que este último, conforme con el Decreto 393 de 1970, únicamente tenía funciones de autorización y vigilancia del uso de los dineros del FER y no de nominación directa.

En conclusión, argumentó que se omitió la aplicación del artículo 1, literales b) y e) del

el Decreto 393 de 1970, únicamente tenía funciones de autorización y vigilancia del uso de los dineros del FER y no de nominación directa.

En conclusión, argumentó que se omitió la aplicación del artículo 1, literales b) y e) del Decreto 393 de 1970; el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, que define las categorías de personal docente; así como el Decreto 146 de 1969, que limitaba las funciones de los delegados del Ministerio de Educación ante las Secretarías Departamentales.

En su criterio, si la autoridad judicial hubiese aplicado correctamente dichas normas, habría concluido que el cargo ocupado por él fue una plaza vacante existente, asignada y administrada por la entidad territorial antes del proceso de nacionalización iniciado en 1976 y que su vinculación cumplía plenamente con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia.

En cuanto al defecto fáctico, sostuvo que la autoridad judicial accionada no valoró adecuadamente las resoluciones de nombramiento expedidas por las autoridades territoriales entre los años 1973 y 1976, a pesar de que estas daban cuenta de que fue nombrado en una plaza vacante ya existente, no creada, y en todo caso administrada por el departamento de Nariño a través de su Secretaría de Educación.

Además, señaló que el fallo omitió considerar el contenido y el valor de las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación Departamental que daban cuenta de la vinculación territorial, así como los sellos, firmas y calidades de los funcionarios intervinientes en los actos administrativos, por ejemplo, que la Resolución no. 209 de 1976 fue suscrita por el gobernador de Nariño, autoridad del orden territorial,

vinculación territorial, así como los sellos, firmas y calidades de los funcionarios intervinientes en los actos administrativos, por ejemplo, que la Resolución no. 209 de 1976 fue suscrita por el gobernador de Nariño, autoridad del orden territorial, circunstancia que, a su juicio, constituía prueba clara de que la vinculación era territorial y no nacional.

En esa línea, sostuvo que el juzgador realizó una lectura sesgada del contenido de los documentos en cuanto desvirtuó su alcance probatorio y dejó de lado elementos6

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela esenciales como el origen, la autoridad expedidora y el contexto institucional de los actos de vinculación.

También destacó que no se valoró adecuadamente la participación del coordinador de Educación de Adultos, la cual, según afirmó, debía analizarse en el contexto del Decreto 1796 de 1973, que reguló la Campaña Nacional de Alfabetización.

En consecuencia, la demandada no solo realizó una lectura restringida de la documental obrante en el expediente, sino que prescindió por completo de un estudio articulado de los elementos de prueba en omisión de las reglas de la sana crítica, con lo cual afectó su reconocimiento pensional.

Por último, alegó que se desconoció el precedente, tanto vertical como horizontal, al apartarse sin justificación de las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional y el propio Consejo de Estado en casos con identidad fáctica y jurídica.

En primer lugar, reprochó que se hubiese ignorado el precedente vertical contenido en la

apartarse sin justificación de las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional y el propio Consejo de Estado en casos con identidad fáctica y jurídica.

En primer lugar, reprochó que se hubiese ignorado el precedente vertical contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la cual se reiteró que el carácter territorial o nacional de una plaza docente no se determina por el origen de los recursos, sino por la autoridad que realiza el nombramiento, y se reconoció el derecho a la pensión gracia a docentes vinculados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976, aun cuando su pago proviniera de fondos mixtos.

Aunado a ello, indicó que la sentencia cuestionada se apartó sin motivación suficiente del precedente horizontal establecido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación que ha reconocido la pensión gracia a docentes vinculados en condiciones similares a la suya, mediante resoluciones expedidas por las mismas autoridades del departamento de Nariño, con participación del Fondo Educativo Regional , entre las cuales se encuentran las proferidas en los procesos con radicaciones 52001-23-33-0002018-00041-01, 25000-23-42-000-2018-02196-01 y 52001-23-33-000-2015-00395-01.

Finalmente, se refirió al desconocimiento de la sentencia SU-014 de 2020 de la Corte Constitucional, la cual reiteró que la participación de recursos del presupuesto general de la Nación no basta para considerar que una plaza es de carácter nacional y que en el

Finalmente, se refirió al desconocimiento de la sentencia SU-014 de 2020 de la Corte Constitucional, la cual reiteró que la participación de recursos del presupuesto general de la Nación no basta para considerar que una plaza es de carácter nacional y que en el sistema educativo previo a 1991 existía una financiación compartida entre niveles7

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela territoriales, a su juicio, la omisión de todos estos precedentes privó a la sentencia de legitimidad constitucional y constituyó un desconocimiento claro del principio de igualdad en la aplicación del derecho y de la fuerza vinculante del precedente judicial.

Pretensiones

Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas:

“Sírvase, tutelar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del señor Nelson Emilio Toro Ortiz, transgredidos por el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B dentro del proceso de nulidad restablecimiento del derecho, al preferir la sentencia de fecha 5 de septiembre de 2024, y notificada el 2 de diciembre de 2024, bajo el radicado número 5200123-33-000-2020-00899-01 (2199-2023).

Dejar sin valor y efectos jurídicos la sentencia proferida, el 5 de septiembre de 2024, por el Consejo de Estado, Sala de de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro de procesos nulidad restablecimiento del derecho adelantado por el señor Nelson Emilio Toro Ortiz, en contra de la

2024, por el Consejo de Estado, Sala de de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro de procesos nulidad restablecimiento del derecho adelantado por el señor Nelson Emilio Toro Ortiz, en contra de la UPP como quiera que la decisión contenida en esa providencia presenta los defectos procedimental fáctico material o sustantivo y desconocimiento de precedentes judicial vertical y horizontal.

Ordenar al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, accionado que, dentro del término previsto para tal fin emita un nuevo pronunciamiento valorando adecuadamente la totalidad de medios probatorios y aplicando el precedente judicial Vertical de la sala plena de Consejo de Estado (sentencia bonificación del 21 de junio de 2018, radicada CE-SUJ-SI-11-2018); así como el horizontal, por no haber considerados los fallos expedidos por la Sección Segunda – Subsección A de la misma Corporación, y el precedente horizontal establecido por la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación del 22 de enero de 2020. SU 014/20 y la correcta interpretación de la normatividad vigente y jurisprudencial sobre la materia

La entidad accionada será responsable en forma personal del cumplimiento exacto y oportuno de dicha decisión, bajo el apremio de las sanciones previstas por los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI).

Actuación procesal

Mediante auto de 19 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la

medio magnético en el aplicativo SAMAI).

Actuación procesal

Mediante auto de 19 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, como terceros con interés, se dispuso la vinculación del director (a) o quien haga sus veces de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y a los8

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción.

Intervenciones de las autoridades demandadas

La UGPP solicitó declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional por considerar que la misma pretende reabrir un debate ya resuelto mediante sentencia ejecutoriada, lo cual excede el ámbito de protección del amparo constitucional.

El actor no cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, en tanto la plaza ocupada por él hacía parte del programa de alfabetización administrado por el Ministerio de Educación Nacional, lo cual la calificaba como una plaza nacional, incompatible con el régimen de dicha prestación.

Por su parte, el magistrado ponente de la sentencia cuestionada solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela y explicó que la decisión adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamentó en el análisis del material probatorio obrante en el expediente, así como en la jurisprudencia vigente, incluida la

pretensiones de la acción de tutela y explicó que la decisión adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamentó en el análisis del material probatorio obrante en el expediente, así como en la jurisprudencia vigente, incluida la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y el criterio reiterado por la Sección Segunda de esa Corporación.

Precisó que, aunque los actos de nombramiento fueron suscritos por autoridades del orden departamental, las plazas desempeñadas por el actor fueron asignadas por el Ministerio de Educación Nacional en el marco del programa de educación de adultos, por lo cual tenían naturaleza nacional, de ahí que no se configuró ninguno de los defectos endilgados, además, sostuvo que la acción de tutela era improcedente por pretender revivir un litigio ya decidido en sede judicial ordinaria.

Por último, explicó que la sentencia fue suscrita por dos de los tres magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cual se encuentra ajustado a derecho, pues, conforme al artículo 54 de la Ley 270 de 1996, el artículo 128 del CPACA y el artículo 33 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, las decisiones de las Salas o Subsecciones deben ser adoptadas por la mayoría absoluta de sus integrantes.9

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela En ese sentido, precisó que la providencia fue válidamente proferida por contar con el quórum decisorio exigido, razón por la cual consideró infundado el reproche por supuesta irregular integración de la Sala.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA

quórum decisorio exigido, razón por la cual consideró infundado el reproche por supuesta irregular integración de la Sala.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto, 3) análisis de los requisitos generales de procedencia, 4) análisis de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, 5) análisis del defecto fáctico y 6) conclusión y orden de remplazo

Finalidad de la acción de tutela

Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

El caso concreto

En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de

En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia del 5 de septiembre de 2024.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala amparará los derechos fundamentales invocados por la parte actora, por las siguientes razones:10

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela Como cuestión previa, la Sala advierte que se relevará del análisis del defecto procedimental planteado, ya que el estudio de los restantes es suficiente para sustentar la decisión de amparar los derechos fundamentales invocados.

Análisis de los requisitos generales de procedencia

Al respecto, para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto i) se agotaron todos los medios de defensa judiciales disponibles al alcance del accionante, sin que sea procedente algún otro de conformidad; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez4 ; iii) no se atacó una sentencia de tutela, y iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos.

Asimismo, para la Sala v) la cuestión que se discute es constitucionalmente relevante, en tanto lo que se reprocha es que la autoridad judicial demandada en la sentencia de segunda instancia incurrió en los defectos antes aludidos, debido a la falta de interpretación sistemática de las normas que rigen la pensión gracia, desatendió los

tanto lo que se reprocha es que la autoridad judicial demandada en la sentencia de segunda instancia incurrió en los defectos antes aludidos, debido a la falta de interpretación sistemática de las normas que rigen la pensión gracia, desatendió los precedentes vinculantes y omitió valorar pruebas obrantes que resultarían determinantes en la decisión.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala accederá al amparo invocado por las siguientes razones:

Análisis de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente

1. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 como una medida de reconocimiento a la labor educativa de los docentes vinculados a las escuelas primarias del orden territorial, quienes durante décadas prestaron sus servicios en condiciones precarias y al margen del sistema pensional nacional.

1. El artículo 4 de dicha ley estableció como requisitos esenciales para su disfrute i) haber prestado al menos veinte (20) años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, ii) no ser beneficiario de otra pensión o recompensa nacional, iii)

4 La sentencia cuestionada se notificó el 2 de diciembre de 2024 y la acción de tutela se presentó el 17 de marzo de 2025, esto es, dentro del término que la jurisprudencia constitucional ha considerado razonable.11

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz Acción de tutela haber alcanzado los cincuenta (50) años de edad y iv) haber demostrado buena conducta en el ejercicio de la función docente.

1. A su turno, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación

Acción de tutela haber alcanzado los cincuenta (50) años de edad y iv) haber demostrado buena conducta en el ejercicio de la función docente.

1. A su turno, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-20185 sostuvo que para establecer si un docente tiene derecho a la pensión gracia se debe atender al conjunto de elementos que permiten identificar la naturaleza de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.

1. En dicha providencia también se descartó como criterio autónomo la fuente de financiación, dado que el funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales (FER) incluía recursos tanto nacionales como territoriales, además, se precisó que la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional tenía funciones limitadas al control presupuestal y no equivalía a una competencia nominadora, de modo que se exigió valorar en conjunto el contexto administrativo y normativo del vínculo para evitar decisiones fundadas en inferencias incompletas.

1. Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-014 de 2020, sobre el primer requisito, reiteró que la naturaleza jurídica del vínculo docente no se determina exclusivamente por la fuente de financiación de la plaza ni por la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional en los actos de nombramiento, sino por la naturaleza de la plaza, entendida como el cargo efectivamente ocupado y su adscripción institucional.

1. Esta interpretación se apoya en la evolución normativa del proceso de nacionalización de la educación que se dio entre los años 1976 a 1980, en consecuencia, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia es indispensable verificar si el docente fue

1. Esta interpretación se apoya en la evolución normativa del proceso de nacionalización de la educación que se dio entre los años 1976 a 1980, en consecuencia, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia es indispensable verificar si el docente fue vinculado por autoridad territorial en una plaza existente en un establecimiento territorial o nacionalizado, sin que baste con probar que su salario fue financiado parcialmente por la Nación o que intervino un delegado ministerial.

1. Este precedente fue reiterado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en la cual se reafirmó que la categorización de los docentes como nacionales, nacionalizados o territoriales no depende de la presencia de programas centralizados o de convenios de financiación entre niveles de gobierno, sino del examen

5 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14).12

Expediente: 11001-03-15-000-2025-01525-00

Actor: Nelson Emilio Toro Ortiz