CE - Sentencia 11001031500020250186501

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá DC, 28 de julio de 2025

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

Accionante: María del Pilar Bonilla Salgado Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Subsidiariedad – confirma

Síntesis del caso: La parte actora enjuició la s sentencias mediante las cuales se neg ó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías, y se le condenó en costas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho .

De acuerdo con la competencia asignada 1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 8 de mayo de 202 5, por medio de la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación.

1.1. Posición de la parte actora

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación.

1.1. Posición de la parte actora

1. El 31 de marzo de 202 5, María del Pilar Bonilla Salgado , mediante apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Juzgado 3

Administrativo de Guadalajara de Buga y el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de las Sentencias de 4 de junio de 2024 y 30 de agosto de 2024 proferidas por las autoridades judiciales , respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76111-33-33-002-2022-00477-00/01.

2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se

trascribe):

“1. Se declare que el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE GUADALAJARA DE BUGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA

1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “SEGUNDO: Declárase improcedente por no cumplir con el requisito adjetivo de la subsidiariedad frente a la omisión por parte del Tribunal accionado de pronunciarse respecto a la condena en costas proferida en primera instancia y por falta de relevancia constitucional respecto a la interpretación legal efectuada para aplicar dicha

omisión por parte del Tribunal accionado de pronunciarse respecto a la condena en costas proferida en primera instancia y por falta de relevancia constitucional respecto a la interpretación legal efectuada para aplicar dicha sanción.”Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

Accionante: María del Pilar Bonilla Salgado Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

2 de 7 a través de las decisiones adoptadas dentro de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No. 76111 -33-33-002-2022-0047700/01, transgredieron los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, GRATUIDAD y ACCESO A LA ADMINISTRACIO N DE JUSTICIA de la señora MARÍA DEL PILAR BONILLA SALGADO, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, se solicita la realización de un nuevo examen sobre la procedencia de la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, de acuerdo con la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial vertical, c on el fin de garantizar las garantías iusfundamentales de la accionante.”

3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se

destacan los siguientes:

4. 1) El 20 de noviembre de 2021, María del Pilar Bonilla Salgado , en su calidad de docente, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías

destacan los siguientes:

4. 1) El 20 de noviembre de 2021, María del Pilar Bonilla Salgado , en su calidad de docente, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales ante la Secretaría de Educación de Valle del Cauca y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).

5. 2) Mediante la Resoluci ón No. 1210 -5404079 de 10 de diciembre de 2021, la Secretaría de Educación de Valle del Cauca reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales para estudio a favor de la señora Bonilla Salgado, por valor de $6.591.0463.

6. 3) Las cesantías parciales reconocidas mediante la resolución mencionada fueron consignadas el 15 de febrero de 2022.

7. 4) El 9 de marzo de 2022, la parte actora solicitó ante la Secretaría de Educación de Valle del Cauca el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, prevista en la Ley 1071 de 2006, por la no consignación oportuna de las cesantías. Petición que no fue resuelta.

8. 5) El 9 de septiembre de 2022, la señora Bonilla Salgado presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el departamento de Valle del Cauca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener la nulidad del acto administrativo presunto, derivado del silencio administrativo frente a la solicitud que presentó el 9 de marzo de 2022.

9. 6) Mediante Sentencia de 4 de junio de 2024 , el Juzgado 3

acto administrativo presunto, derivado del silencio administrativo frente a la solicitud que presentó el 9 de marzo de 2022.

9. 6) Mediante Sentencia de 4 de junio de 2024 , el Juzgado 3

Administrativo de Guadalajara de Buga negó las pretensiones de la demanda. Como argumento de su decisión, expuso que, al haberse presentado la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales el 20

3 Notificada el 28 de diciembre de 2021.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

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3 de 7 de noviembre de 2021, el plazo de 15 días para su reconocimiento se venció el 13 de diciembre de 2021, y que, si bien, la Secretaría de Educación de Valle del Cauca profirió el acto administrativo el 10 de diciembre de 2021, es decir, en término, pero lo notificó a la accionante el 28 de diciembre de 2021s, ello no implicaba la procedencia de la sanción moratoria.

10. Por otro lado, indicó que el término para el pago de la prestación reconocida venció el 16 de marzo de 2022 y como este se realizó el 15 de febrero de 2022, fue en término. En consecuencia, condenó en costas a la accionante y fijó las agencias en derecho, en los términos de los artículos 4 y 5 del Acuerdo PSAA16 -10554 de 2016 del Consejo Superior de la

febrero de 2022, fue en término. En consecuencia, condenó en costas a la accionante y fijó las agencias en derecho, en los términos de los artículos 4 y 5 del Acuerdo PSAA16 -10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, en el equivalente al 10% de lo pedido.

11. 7) La anterior decisión fue apelada por María del Pilar Bonilla Salgado.

Argumentó que, si bien el FOMAG consignó oportunamente las cesantías parciales reconocidas, lo cierto era que la Secretaría de Educación de Valle del Cauca superó el término previsto por la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 942 de 1 de junio de 2022, para expedir la resolución que reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales, por lo que trascurrieron 15 días de sanción por mora.

12. 8) En Sentencia de 30 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la decisión apelada y no condenó en costas en esa instancia . Expuso, tal y como se indicó en la sentencia de primera instancia, que el pago de las cesantías parciales reconocidas se realizó de manera oportuna, pues, el término para dicho pago vencía el 16 de marzo de 2022, y este se realizó el 15 de febrero de 2022. Igualmente, indicó que, a pesar de que la notificación del acto administrativo que reconoció dicha prestación se realizó por fuera de término, no existió mora en el pago de las cesantías parciales solicitadas.

13. Como fundamento de la vulneración , la parte actora indicó que las providencias judiciales enjuiciadas incurrieron en un defecto sustantivo y en

cesantías parciales solicitadas.

13. Como fundamento de la vulneración , la parte actora indicó que las providencias judiciales enjuiciadas incurrieron en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente del Consejo de Estado.

14. Frente al defecto sustantivo, expuso que se realizó un a errada interpretación del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues se omitió verificar si, efectivamente, las costas se causaron como lo establece el precedente judicial, toda vez que se basó, únicamente, en el hecho de haber sido vencido en el litigio y en la presunción de que los accionados incurrieron en gastos por habérseles vinculado a la litis.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

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15. De cara al desconocimiento del precedente del Consejo de Estado4, indicó que el hecho de haberse negado las pretensiones de la demanda no implicaba que operara de manera automática la imposición de la condena en costas.

1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación

16. Mediante Sentencia de 8 de mayo de 202 5, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. Para ello, sostuvo que el debate de la parte actora giraba en torno a un asunto de mera

Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. Para ello, sostuvo que el debate de la parte actora giraba en torno a un asunto de mera legalidad, ya que lo que busca la accionante era controvertir la decisión del juez ordinario de la causa para reabrir el debate en torno a la condena en costas.

17. Frente a la subsidiariedad, expuso que el nuevo estudio que solicitó la accionante respecto de la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia , por haber resultado vencida en el proceso , podía ser ventilado mediante la solicitud de adición, conforme con el artículo 287 del CGP, toda vez ese era el mecanismo judicial idóneo para resolver los puntos sobre los cuales no hubo pronunciamiento en segunda instancia , en la medida en que el tribunal no realizó pronunciamiento alguno sobre ese reparo en la Sentencia de 30 de agosto de 2024.

18. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó escrito de impugnación en el que indicó que el asunto revestía de relevancia constitucional, en la medida en que no se trata de una diferencia interpretativa, sino d el desconocimiento de un deber jurídico para (se trascribe) “corroborar la validez de toda decisión con efectos sancionatorios”.

19. Agregó que, la inconformidad no era la imposición de la carga económica en sí misma, sino que dicha sanción se adoptó (se trascribe) “a partir de una motivación incompleta, en la medida que excluyó de análisis la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, que exige verificar si la

económica en sí misma, sino que dicha sanción se adoptó (se trascribe) “a partir de una motivación incompleta, en la medida que excluyó de análisis la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, que exige verificar si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal para imponer las costas en los procesos contenciosos administrativos.”

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión.

4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 30 de agosto de 2024, Rad. No. 05001-23-33-000-2018-00626-01 (26375); Sección Segunda, Subsección A, Sentencia s de 11 de febrero de 2021, Rad. No. 63001 -23-33-000-201700308-01(2967-18), Sentencia de 2 de febrero de 2023, Rad. No. 27001 -23-33-000-2016-00025-01(1131-2019), Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001-23-33-000-2013-00022-01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

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5 de 7 2.1. Fijación de la controversia

20. Establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumplió, o no,

Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

5 de 7 2.1. Fijación de la controversia

20. Establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumplió, o no, con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, se determinará, una vez verificados los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca , como juez de segunda instancia de la nulidad y el restablecimiento del derecho, incurrió en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente en torno a la condena en costas . En ese orden, se revocará, modificará o confirmará la decisión de tutela de primera instancia, según sea el caso.

2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

21. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela , pero solo por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las siguientes razones:

22. El numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 19915, que desarrolló el artículo 86 6 constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

23. La Corte Constitucional 7 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales.

desplegar todos los mecanismos judiciales que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales.

24. En ese orden de ideas, en el presente caso, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad porque la parte actora 1) no alegó los reparos, que ahora expone en la presente acción de tutela, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad

5 “Artículo 6. causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existe ncia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)” 6 “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro

inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” 7 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

Accionante: María del Pilar Bonilla Salgado Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

6 de 7 y restablecimiento del derecho, siendo aquel el mecanismo judicial idóneo para ello, y 2) no acreditó un perjuicio irremediable.

25. Revisado el escrito de apelación que la parte demandante presentó contra la Sentencia de 4 de junio de 202 4, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca , logró advertirse que los reparos de inconformidad contra esa providencia se centraron en la aplicación de las normas y la jurisprudencia al caso concreto, en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria de que trata n las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019 a docentes vinculados al FOMAG, pero omitió cualquier consideración respecto de la condena en costas impuesta por aquella autoridad judicial.

26. Asimismo, la Sala observa que la parte actora no argumentó de forma clara y concreta, y mucho menos probó, un perjuicio irremediable que diera lugar a la protección excepcional de sus derechos fundamentales a través

autoridad judicial.

26. Asimismo, la Sala observa que la parte actora no argumentó de forma clara y concreta, y mucho menos probó, un perjuicio irremediable que diera lugar a la protección excepcional de sus derechos fundamentales a través de la acción de tutela.

27. En esa medida, el incumplimiento de la subsidiariedad se debe a la falta de cuestionamiento en el recurso de apelación de la imposición de costas en primera instancia , no por la falta de solicitud de adición de sentencia que puso de presente el juez de tutela de primera instancia, pues debe precisarse que no es posible predicar una omisión sobre un aspecto que no fue expuesto por la accionante dentro de la referida oportunidad procesal y, en consecuencia, no sería susceptible de ser adicionado, pues se reitera, no hubo omisión alguna por parte del tribunal accionado.

2.3. Conclusión

28. Por las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela , pero solo por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 8 de mayo de 2025, por medio de la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela presentada por María del Pilar Bonilla Salgado , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

acción de tutela presentada por María del Pilar Bonilla Salgado , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.Radicación: 11001-03-15-000-2025-01865-01

Accionante: María del Pilar Bonilla Salgado Accionado: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

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SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin8.

TERCERO: Por secretaria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.

Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

8 secgeneral@consejodeestado.gov.co