CE - Sentencia 11001031500020250187401 de 2025

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01874-01

Accionante: Nidia Enit Toro Rodríguez

Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

Tema: Acción de tutela contra providencia . Nulidad y restablecimiento del derecho.

Sanción moratoria docente. Costas procesales. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante en contra de la sentencia del 5 de mayo de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES

La señora Nidia Enit Toro Rodríguez , por intermedio de apoderado , pretende que se proteja n sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de gratuidad, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca , con la sentencia del 4 de diciembre de 2024, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del

administración de justicia, así como el principio de gratuidad, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca , con la sentencia del 4 de diciembre de 2024, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76111-33-33-002-2024-00038-01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional -Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y del departamento del Valle del Cauca, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto configurado el 14 de noviembre de 2023 por la falta deRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

respuesta a la petic ión del reconocimiento de la sanción moratoria y el pago del auxilio económico, conforme a la Ley 1071 de 2006.

Que el 6 de septiembre de 2024 el Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga negó las pretensiones y la condenó en costas, por lo cual interpuso recurso de apelación y el 4 de diciembre de ese año el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la sentencia recurrida y no condenó en costas en esa instancia.

Que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en desconocimiento del precedente judicial en la sentencia que puso fin al litigio, pues desconoció el

Cauca confirmó la sentencia recurrida y no condenó en costas en esa instancia.

Que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en desconocimiento del precedente judicial en la sentencia que puso fin al litigio, pues desconoció el precedente pacífico y vinculante del Consejo de E stado, según el cual la condena en costas no opera automáticamente o como sanción por haber sido vencido en el proceso, sino que debe verificarse su causación y determinarse el pago de los gastos ordinarios del proceso y la actividad efectivamente realizada por el profesional del derecho , conforme al enfoque objetivo -valorativo, excluyendo la mala fe o temeridad de las partes, de acuerdo con los numerales 1 y 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 y el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

Puntualmente, aludió a las siguientes sentencias proferidas por las distintas subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado: del 7 de abril de 2016 de la Subsección A (rad. 13001 -23-33-000-2013-00022-01), del 11 de febrero de 2021 de la Subsección B (rad. 63001-23-33-000-2017-00308-01), del 2 de febrero de 2023 de la Subsección A (rad. 2 7001-23-33-000-2016-00025-01 (1131-2019), del 4 de abril de 2024 de la Subsección A (rad. 20001-23-33-000-2013-00352-01) y del 23 de mayo de 2024 de la Subsección A (rad. 25000 -23-42-000-2015-00335del 4 de abril de 2024 de la Subsección A (rad. 20001-23-33-000-2013-00352-01) y del 23 de mayo de 2024 de la Subsección A (rad. 25000 -23-42-000-2015-0033501); así como la sentencia del 30 de agosto de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (rad. 05001-23-33-000-2018-00626-01).

Que el Tribunal también incurrió en defecto sustantivo, pues inobservó que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, acorde con el cual se dispondrá sobre la condena en costas cuando la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, pues en la demanda expuso los hechos y argumentos jurídicos que sustentaban la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, con base en la interpretación que se efectuó el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.

Que la autoridad judicial efectuó una interpretación incompatible del artículo 365 del Código General del Proceso, norma que resulta aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, al confirmar la sanción impuesta por el juez de primera instancia , sin verificar si las expensas procesales fueron realmente causadas y probadas en el expediente.

PRETENSIONES

Que se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dejar sin efectos la

sentencia del 4 de diciembre de 2024 y efectuar el examen de procedencia de laRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

condena en costas impuesta en el proceso ordinario, conforme a la normativa vigente y el precedente jurisprudencial vertical.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 2 de abril de 2025 el magistrado sustanciador de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción y vinculó a la Nación-Ministerio de Educación Nacional, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga , al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora S.A. y a la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, como terceros con interés.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca , por intermedio del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la parte accionante, pues la Sala analizó las pruebas para concluir que la condena en costas no dependía de que se probara una actuación temeraria o abusiva, sino que únicamente debía acreditarse la realización de actuaciones procesales.

Que procedía la condena en costas y agencias en derecho contra la parte actora en aplicación del criterio objetivo -valorativo en vigencia de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el Código General del Proceso, lo que desvirtúa los argumentos

Que procedía la condena en costas y agencias en derecho contra la parte actora en aplicación del criterio objetivo -valorativo en vigencia de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el Código General del Proceso, lo que desvirtúa los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

Que la accionante pretende reabrir un debate procesal que ya fue resuelto en ambas instancias, pese a que la sentencia fue proferida con estricto apego a criterios jurisprudenciales.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

El departamento del Valle del Cauca, a través de apoderada, indicó que se oponía a las pretensiones porque no estaba llamada a responder los hechos expuestos en la tutela, la cual se dirigió contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación.

Que ratificaba lo expuesto en la contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho respecto al reconocimiento de la sanción moratoria, y que acataba la sentencia controvertida en esta sede.

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga , por medio de su titular, señaló las actuaciones adelantadas en el proceso y remitió el link del expediente digital del medio de control.

El Ministerio de Educación Nacional, por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva para emitir unRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

pronunciamiento de fondo, pues el debate gira en torno a la sentencia proferida por el Tribunal accionado, por lo cual la acción es improcedente en lo que a esa cartera ministerial respecta.

Que en el caso no se demostró que las vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales invocadas comprometan gravemente la existencia o supervivencia del accionante ni su acceso a la administración de justicia, sino que se trata de un debate procesal y económico que involucra intereses privados , lo que evidencia la ausencia de relevancia constitucional.

Los demás vinculados guardaron silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 5 de mayo de 2025 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues la controversia versaba sobre un asunto meramente legal y económico, como lo es la condena en costas, por lo cual la tutela no es el escenario adecuado para examinar ese aspe cto, máxime si se tiene en cuenta que la parte actora acudió a la acción para que se estudiara nuevamente lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, lo cual fue analizado y resuelto razonadamente en la decisión ahora censurada.

Que el Tribunal accionado determinó que debía acoger el criterio objetivo-valorativo basado en la acreditación de las gestiones desplegadas por los apoderados de las

ahora censurada.

Que el Tribunal accionado determinó que debía acoger el criterio objetivo-valorativo basado en la acreditación de las gestiones desplegadas por los apoderados de las entidades accionadas, como lo fue la contestación de la demanda, la presentación de alegatos y otras actuaciones procesales, que evidenciaron la incursión en gastos.

IMPUGNACIÓN

La accionante impugnó la sentencia, para lo cual manifestó que en la demanda se expusieron las razones fácticas y jurídicas que justificaban la intervención del juez de tutela por configurarse una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia , debido a la existencia de u n defecto sustantivo, por lo que no se trata de un asunto meramente económico y legal.

Que se le impuso la condena en costas sin considerar que para la fecha de la decisión ya estaba vigente la Ley 2080 de 2021, mediante la cual se modificó el artículo 188 del CPACA y se estableció como presupuesto necesario para su procedencia la existencia de una demanda presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, lo cual no fue analizado por el Tribunal accionado, pese a que se trata de una norma de orden público y su omisión no podía justificarse en la autonomía e independencia judicial.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Que en atención a los principios de inescindibilidad y favorabilidad , la autoridad

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Que en atención a los principios de inescindibilidad y favorabilidad , la autoridad judicial no podía interpretar selectivamente el artículo 188 del CPACA, especialmente tratándose de la condena en costas que exige examinar todos los requisitos normativos para su imposición , por lo que no se trata de una simple discrepancia interpretativa , sino de lograr la corrección de una actuación que prescindió de un examen normativo.

Que el Tribunal aludió a una sentencia del Consejo de Estado del 2018 para resolver el litigio, pese a que resultaba inaplicable para analizar la procedencia de la condena en costas, por ser anterior a la Ley 2080 de 2021, lo que demuestra que no hizo una evaluación debida del caso.

Que las sentencias de tutela proferidas recientemente confirman que lo expuesto, esto es, que una aplicación del régimen de condena en costas que desconozca el artículo 188 del CPACA, conforme a la reforma de la Ley 2080 de 2021, vulnera las garantías mínimas de la actuación judicial, concretamente, el debido proceso, como las decisiones del 18 de abril de 2024 (rad. 11001 -03-15-000-2024-01360-00), 24 de julio de 2024 (rad. 11001-03-15-000-2024-03346-00) y 25 de julio de 2024 (11001-03-15-000-2024-03343-00) proferidas por las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

(11001-03-15-000-2024-03343-00) proferidas por las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia recurrida y acceder a las pretensiones.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechosRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)»

que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

7

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado

de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto

En síntesis, la accionante impugnó la sentencia, para lo cual afirmó que la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional e insistió en el defecto sustantivo,

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

por inobservancia del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y en el desconocimiento del precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual la condena en costas no opera automáticamente o como sanción por haber sido vencido en el proceso, sino que debe verificarse la causación de las costas y determinarse el pago de los gastos ordinarios del proceso y la actividad efectivamente realizada por el profesional del derecho, conforme al enfoque objetivo-valorativo.

A esta Subsección corresponde, en primer lugar, definir si se satisface el requisito de relevancia constitucional, el cual no se encontró cumplido en primera instancia, pues solo de superarse, junto con las demás exigencias generales de procedencia, habría lugar a estudiar los reparos expuestos.

La Sala observa que los reparos planteados por la accionante están orientados exclusivamente a discutir la imposición de una condena en costas en primera instancia, confirmada en segunda, lo cual se traduce en una afectación meramente económica como resultado de una interpretación legal efectuada por el juez competente para ello, en la cual no está de por medio una verdadera afectación de derechos fundamentales o una discusión frente a su alcance, goce o contenido , máxime cuando lo que debate la actora no e s propiamente la controversia que dio lugar al proceso ordinario, sino únicamente la consecuencia económica por los gastos procesales.

Debe entonces recordarse que la tutela fue instituida para lograr la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por las autoridades o los

lugar al proceso ordinario, sino únicamente la consecuencia económica por los gastos procesales.

Debe entonces recordarse que la tutela fue instituida para lograr la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por las autoridades o los particulares en los casos previstos en la ley, mas no como una instancia adicional en la que pue da reabrirse un debate netamente legal y económico con el fin de imponer una solución que resulta más favorable al peticionario y desconocer la autonomía e independencia del juez de la causa, quien, en este caso, además, se pronunció sobre los argumentos d e apelación que versaron sobre el debate aquí planteado.

En efecto, no puede olvidarse que dentro de las finalidades que el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional ha establecido para entender superada la exigencia de la relevancia constitucional se encuentra la de preservar la competencia y la independencia de las autoridades judiciales y evitar que la tutela se convierta en un recurso adicional, con mayor razón cuando no está involucrado el alcance de algún derecho de raigambre constitucional, como ocurre en el caso bajo análisis.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 5 de mayo de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01874 -01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 5 de mayo de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente