CE - Sentencia 11001031500020250194501 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01945-01

Accionante: Cristian Andrés Mendoza García Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia

Tema: Acción de tutela. Exoneración del Examen de Estado. Expedición tarjeta profesional definitiva. MODIFICA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante en contra de la sentencia del 7 de abril de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

ANTECEDENTES

El señor Cristian Andrés Mendoza García , en nombre propio , pretende que se protejan sus derechos fundamentales de petición, igualdad, trabajo y debido proceso, junto con el principio de confianza legítima , los cuales considera vulnerados por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, por la falta de resolución de su solicitud de

proceso, junto con el principio de confianza legítima , los cuales considera vulnerados por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, por la falta de resolución de su solicitud de exoneración del Examen de Idoneidad y la expedición de su tarjeta profesional definitiva.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que el 10 de marzo de 2025, solicitó al Consejo Superior de la Judicatura la exoneración del Examen de Estado y la expedición de su tarjeta profesional definitiva, pero a la fecha no ha obtenido respuesta alguna.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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Que basó su solicitud en el Acuerdo PCSJA23 -12094, en el que se exoneró a los abogados con tarjeta profesional provisional del Examen de Idoneidad, lo cual le era aplicable, pues antes del 26 de diciembre de 2023 había solicitado su licencia temporal para ejercer como abogado.

Que la falta de contestación en el término previsto en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 afecta gravemente sus derechos, ya que le impone un requisito arbitrario que no se exigió a otros profesionales en igual situación.

Que en la Sentencia SU -128 de 2024, la Corte Constitucional estableció que la exigencia del Examen de Estado a los abogados que ya habían iniciado el proceso de obtención de la tarjeta profesional antes del 26 de diciembre de 2023 era

Que en la Sentencia SU -128 de 2024, la Corte Constitucional estableció que la exigencia del Examen de Estado a los abogados que ya habían iniciado el proceso de obtención de la tarjeta profesional antes del 26 de diciembre de 2023 era arbitraria y vulneraba el principio de confianza legítima.

Que el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia ha aplicado de forma discriminatoria, beneficiando únicamente a quienes solicitaron la tarjeta profesional provisional, mas no a quienes pidieron la licencia temporal en el mismo período, pese a que no existe un fundamento constitucional para esa diferenciación.

Que la exigencia posterior del Examen de Estado para quienes ya estaban habilitados para ejercer mediante licencia temporal representa una barrera injustificada que afecta directamente su estabilidad laboral.

Que la negativa a conceder la exoneración a los abogados con licencia temporal sin un fundamento razonable ni criterios objetivos es contraria a los principios constitucionales que rigen las actuaciones de la administración pública.

PRETENSIONES

Que se i) ordene al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia responder inmediatamente la solicitud presentada el 10 de marzo de 2025 , ii) ordene la exoneración del Examen de Idoneidad y la expedición de su tarjeta profesional definitiva , en igualdad de condiciones con los abogados que obtuvieron tarjeta profesional provisional sin dicho requisito y iii) se prevenga a la entidad accionada para que no vuelva a incurrir en vulneraciones sistemáticas del derecho de petición y garantice la igualdad de trato en la expedición de la tarjeta profesional.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

dicho requisito y iii) se prevenga a la entidad accionada para que no vuelva a incurrir en vulneraciones sistemáticas del derecho de petición y garantice la igualdad de trato en la expedición de la tarjeta profesional.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 7 de abril de 2025 el magistrado sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción y corrió traslado a la autoridad accionada.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, por medio de su director, manifestó que el 10 de marzo de 2025 recibió la petición del accionante, la cual fue registrada como un recurso de reposición en contra de la Resolución URNAR25 -55 de 2025, en la que se le admitió para la presentación del Examen de Estado de que trata la L ey 1905 de 2018, aplicación 2025-I.

Que a través de la Resolución 3371 del 4 de abril de 2025, confirmó la decisión recurrida, bajo el entendido que el solicitante era destinatario de la Ley 1905 de 2018, por lo que debía presentar el Examen, y no le era aplicable la Sentencia SU128 de 2024 de la Corte Constitucional, ya que su situación no se encontraba dentro de las definidas en esa oportunidad.

Que las peticiones del actor fueron resueltas de manera precisa, sin que el hecho

128 de 2024 de la Corte Constitucional, ya que su situación no se encontraba dentro de las definidas en esa oportunidad.

Que las peticiones del actor fueron resueltas de manera precisa, sin que el hecho de que la resolución no haya sido favorable a sus intereses implicara la omisión de otorgar una respuesta de fondo.

Concluyó que no vulneró los derechos fundamentales del peticionario , por lo cual solicitó negar el amparo constitucional.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 8 de mayo de 2025 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la carencia actual de objeto por hecho superado porque determinó que en el transcurso de esta acción el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia cumplió con el deber de garantizar el derecho de petición del actor, pues le otorgó una respuesta de fondo y coherente con su solicitud y la notificó al peticionario ; de manera que si este no estaba de acuerdo con la respuesta brindada, debía exponer sus inconformidades en sede jurisdiccional, conforme al artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Dijo que se abstendría de exhortar o manifestarse sobre las competencias señaladas en la ley al accionado, debido al carácter subsidiario y específico de la tutela.

IMPUGNACIÓN

El accionante impugnó la sentencia, para lo cual expuso que la respuesta otorgada por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia no resolvió de fondo ni en derecho la cuestión principal planteada, esto es, la exoneración del Examen de Estado con fundamento en el principio de igualdad , y fue evasiva , contradictoria y desconoció principios

Abogados y Auxiliares de la Justicia no resolvió de fondo ni en derecho la cuestión principal planteada, esto es, la exoneración del Examen de Estado con fundamento en el principio de igualdad , y fue evasiva , contradictoria y desconoció principios constitucionales vigentes, por lo cual la acción no ha perdido su razón de ser.

Que la decisión de primera instancia ignoró por completo el precedente vinculante contenido en la Sentencia SU -128 de 2024 proferida por la Corte Constitucional ,Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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que le era aplicable, ya que solicitó la licencia temporal antes del 26 de diciembre de 2023, sin que el hecho de que no se tratara de la tarjeta profesional provisional implicara una diferencia sustancial ni razonable que justifi cara el trato desigual, en la medida que ambas figuras habilitan el ejercicio de la profesión y fueron expedidas antes del límite temporal fijado , máxime cuando en esa providencia se reconoció que los cambios introducidos respecto al Examen de Estado no podían afectar a quienes ya habían sido habilitados previamente para ejercer.

Que en la sentencia impugnada no se valor ó esa igualdad de condición y se reprodujo una discriminación injustificada constitucionalmente, lo que es contrario al pronunciamiento mencionado.

Que solicitó su licencia temporal antes del 26 de diciembre de 2023, confiando legítimamente en que no se le impondría un requisito posterior no contemplado al

al pronunciamiento mencionado.

Que solicitó su licencia temporal antes del 26 de diciembre de 2023, confiando legítimamente en que no se le impondría un requisito posterior no contemplado al momento de su habilitación profesional, en tanto la modificación de las condiciones para el ejercicio profesional con efectos retroactivos vulner a el principio de seguridad jurídica y desconoce la buena fe con la que actuó.

Que a pesar de la existencia de mecanismos ordinarios, la tutela es procedente ante la inminencia de un perjuicio irremediable, ya que se le está nega ndo el acceso definitivo a su profesión como abogado, lo que afecta su proyecto de vida, su ingreso económico y su reputación profesional.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia impugnada y ordenar al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia la expedición de su tarjeta profesional definitiva sin exigir el Examen de Estado.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a y requisito de subsidiariedad ; iii) derecho fundamental de petición y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela y requisito de subsidiariedad

De conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular.

La procedencia de esta acción depende del cumplimiento de los requisitos de

de los derechos fundamentales, cuando estos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular.

La procedencia de esta acción depende del cumplimiento de los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva de las partes, la inmediatez y la subsidiariedad, por lo cual al juez de tutela corresponde verificarlos, previo a analizar la transgresión alegada.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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En relación con la última de las exigencias mencionadas, de especial relevancia para el asunto, en la jurisprudencia desarrollada y reiterada de la Corte Constitucional se ha sostenido que esta acción es eminentemente subsidiaria, de ahí que los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, resueltos por las vías ordinarias y sólo ante la ausencia de estas o de su falta de idoneidad y eficacia para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es admisible acudir a la tutela.

Derecho de petición

En el artículo 23 de la Constitución Política se faculta a todas las personas para que puedan presentar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas o las organizaciones privadas y a obtener pronta respuesta; adicionalmente, este derecho comprende no sólo dicha prerrogativa, sino también la garantía de que las solicitudes se resuelvan de fondo, de manera clara, precisa y oportuna.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la respuesta a las

derecho comprende no sólo dicha prerrogativa, sino también la garantía de que las solicitudes se resuelvan de fondo, de manera clara, precisa y oportuna.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la respuesta a las solicitudes que se eleven ante autoridades y particulares deben cumplir los siguientes requisitos: ser oportunas, resueltas de fondo, claras, precisas y congruentes con lo pedid o, así como ser puestas en conocimiento del titular; además, ha precisado que la respuesta no significa que deba indefectiblemente accederse a lo solicitado.

Ahora, en caso de que no sea posible dar respuesta antes de que se cumpla con el término legal dispuesto, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se dará la contestación. Asimismo, en el evento en que la petición se dirija en contra de quien no es el competente, este deberá remitirla al que sí lo es, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1755 de 2015.

De otra parte, es importante aclarar que no queda satisfecho el derecho de petición con respuestas evasivas o informes acerca del trámite de las peticiones de los particulares. En efecto, la omisión o el silencio de la administración en relación con las solicitudes de los ciudadanos van en contra del cumplimiento de los deberes de los funcionarios de resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares.

Así las cosas, la garantía del derecho de petición se entiende cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de esta al interesado.

Caso concreto

Así las cosas, la garantía del derecho de petición se entiende cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de esta al interesado.

Caso concreto

En síntesis, el accionante impugnó la sentencia, para lo cual afirmó que i) la respuesta otorgada por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia no resolvió de fondo ni en derecho la cuestión principal planteada, esto es, la exoneración del Examen de Estado con fundamento en el principio de igualdad, por lo cual la acción no ha perdido su razón de ser; ii) se desconoció el precedente vinculante contenido en la Sentencia SU-128Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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de 2024 proferida por la Corte Constitucional, que le era aplicable, ya que solicitó la licencia temporal antes del 26 de diciembre de 2023, sin que el hecho de que no se tratara de la tarjeta profesional provisional implique una diferencia sustancial ni razonable que justifique el trato desigual; iii) la tutela es procedente, pese a la existencia de mecanismos ordinarios, por la inminencia de un perjuicio irremediable.

A esta Sala corresponde, en primer lugar, verificar si la autoridad accionada otorgó una respuesta de fondo a la solicitud presentada el 10 de marzo de 2025 por el accionante tendiente a que se le exonerara del Examen de Estado, en igualdad de

A esta Sala corresponde, en primer lugar, verificar si la autoridad accionada otorgó una respuesta de fondo a la solicitud presentada el 10 de marzo de 2025 por el accionante tendiente a que se le exonerara del Examen de Estado, en igualdad de condiciones de quienes obtuvieron tarjeta profesional provisional antes del 26 de diciembre de 2023, y a que se le expidiera la tarjeta profesional definitiva, sin dicha exigencia.

Al respecto, se advierte que el 4 de abril de 2025, el director de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia expidió la Resolución 3.371 del 4 de abril de 2025, en la que resolvió la petición del actor, la que entendió formulada como recurso de reposición en contra de la Resolución URNAR25 -55 de 2025, en la que se publicó la lista de admitidos e inadmitidos a pre sentar el Examen de Estado, aplicación 2025-I, en los siguientes términos:

«Se debe tener como antecedente de la Resolución URNAR25 -55 de 2025 que, para la calificación del señor Cristian Andrés Mendoza García, se tuvo en cuenta la información remitida por la Corporación Universitaria del Caribe – CECAR el 20 de febrero de 2025, e n la cual informó que el recurrente había iniciado la carrera de derecho el 17 de julio 2018, con terminación de materias el 26 de mayo de 2023, sin fecha de graduación a la fecha del reporte.

En igual sentido, solo hasta 25 de marzo de la presente anualidad la Corporación Universitaria del Caribe – CECAR reporto que el señor Cristian Andrés Mendoza García había recibido título profesional de derecho el 07 de marzo de 2025.

En igual sentido, solo hasta 25 de marzo de la presente anualidad la Corporación Universitaria del Caribe – CECAR reporto que el señor Cristian Andrés Mendoza García había recibido título profesional de derecho el 07 de marzo de 2025.

Ahora bien, respecto de la solicitud del recurrente de que se le exonere de la presentación del examen de Estado para abogados por cumplir con lo preceptuado por la Sentencia de la Corte Constitucional SU-128 de 2024, sea completamente importante recordar al recurrente que la citada sentencia señalo que: (…)

Así las cosas, este eximente ordenado por la Corte Constitucional, si bien tiene efecto inter partes, cobija a todas las personas graduadas del pregrado en derecho afectadas por la Ley 1905 de 2018 que recibieron una tarjeta profesional provisional y que solicitaron la definitiva antes de las 00:00 del 26 de diciembre de 2023, como también a todas las personas graduadas del pregrado en derecho y afectadas por la Ley 1905 de 2018 que presentaron la solicitud de tarjeta profesional antes de las 00:00 del 26 de diciembre de 2023, siempre que cumplan los demás requisitos vigentes para obtenerla.

En este sentido, es importante aclarar que no debe confundirse la licencia temporal con la tarjeta profesional provisional. La licencia temporal, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 196 de 1971, se expide a los egresados no titulados por un período de hasta dos (2) años contados a partir de la fecha de terminación de materias o hasta la obtención del título profesional, sin constituir una habilitación definitiva para el ejercicio general de la profesión. Por otro lado, la tarjeta profe sional provisional era un documento

de la fecha de terminación de materias o hasta la obtención del título profesional, sin constituir una habilitación definitiva para el ejercicio general de la profesión. Por otro lado, la tarjeta profe sional provisional era un documento otorgado a quienes, habiendo obtenido su título profesional, debían presentarRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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la prueba de Estado dispuesta en la Ley 1905 de 2018 para acreditar su idoneidad en el ejercicio de la abogacía.

Finalmente, el recurrente alcanzó su título de abogado el 7 de marzo de 2025, por tanto, la licencia temporal de abogado núm. 36733 que le fue expedida perdió su vigencia en esa fecha. En atención a ello, le corresponde tramitar la tarjeta profesional correspondiente, siempre y cuando cumpla con la totalidad de los requisitos exigidos (…)»,

La respuesta otorgada resolvió de fondo la solicitud , pues la Unidad accionada decidió que no resultaba procedente exonerar al peticionario del Examen de Estado, sino que debía presentarlo y tramitar la tarjeta profesional correspondiente, pues no se encontraba dentro de las excepciones establecidas en la Sentencia SU -128 de 2024 proferida por la Corte Constitucional. La Resolución transcrita fue notificada al correo electrónico del solicitante en la misma fecha de su expedición.

Por lo anterior, se concluye que la contestación brindada fue congruente con lo pedido, resolvió de fondo el pedimento y fue notificada en debida forma durante el

correo electrónico del solicitante en la misma fecha de su expedición.

Por lo anterior, se concluye que la contestación brindada fue congruente con lo pedido, resolvió de fondo el pedimento y fue notificada en debida forma durante el trámite de esta acción, por lo cual se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto al argumento consistente en la falta de respuesta a la petición presentada por el actor.

Sin embargo, se advierte que el accionante también cuestionó el contenido de la decisión porque no est á de acuerdo con lo allí establecido, pues considera que, contrario a lo definido, sí le es aplicable el pronunciamiento judicial mencionad o, pues no existe alguna justificación válida y constitucional que permita diferenciar su situación, por tratarse de una licencia temporal, respecto al caso de quienes se les emitió una tarjeta provisional , esto es, el analizado en la Sentencia del máximo tribunal constitucional.

Al respecto, se precisa que dicho aspecto se analizará, debido a que una de las pretensiones de la acción se dirigió a que se ordenar a la exoneración del Examen de Estado y la expedición de la tarjeta profesional definitiva , frente a lo cual a la fecha ya existe una decisión de la administración.

En esa medida, se advierte que la acción no supera el requisito de la subsidiariedad para discutir dicho aspecto, puesto que el actor cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la Resolución 3.371 del 4 de abril de 2025, mediante la cual el Consejo Superior de la Judicatura -Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia negó su solicitud de expedición de su tarjeta profesional, sin necesidad de presentar y aprobar el

de abril de 2025, mediante la cual el Consejo Superior de la Judicatura -Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia negó su solicitud de expedición de su tarjeta profesional, sin necesidad de presentar y aprobar el Examen de Estado establecido en la Ley 1905 de 2018.

El mecanismo mencionado es idóneo y eficaz para lograr la protección pretendida, en caso de ser procedente, puesto que a través de ese proceso puede esgrimir los reparos que expone en esta sede para que sean resueltos por el juez natural de la causa.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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Además, no se observa la probable configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente esta acción como mecanismo transitorio, especialmente si se tiene en cuenta que en el proceso el hoy accionante puede solicitar medidas cautelares, incluso de urgencia, desde la instauración de la demanda y sin necesidad de que se notifique previamente a la contraparte, en los términos del artículo 234 de la Ley 1437 de 2011.

Sumado a lo expuesto, el actor no expuso razones concretas que permitan evidenciar que la afectación alegada reúna las características de urgencia, inminencia y gravedad requeridas.

En consecuencia, se modificará el ordinal primero de la sentencia del 8 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el sentido de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto a la falta de

En consecuencia, se modificará el ordinal primero de la sentencia del 8 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el sentido de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto a la falta de respuesta a la solicitud presentada por el accionante el 10 de marzo de 2025 y declarar improcedente la acción en relación con la Resolución 3.371 del 4 de abril de 2025 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. MODIFICAR el ordinal primero de la sentencia del 8 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el cual quedará así:

«PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto a la falta de respuesta a la solicitud presentada por el accionante el 10 de marzo de 2025, e improcedente la acción en relación con la Resolución 3.371 del 4 de abril de 2025 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.»

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

motiva de esta providencia.»

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -01945 -01

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Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente