CE - Sentencia 11001031500020250197801 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01

Referencia: Acción de tutela

Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA

TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ

IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO

DEL REQUISITO GENERAL DE INMEDIATEZ, INCLUSO EN TUTELAS

PROMOVIDAS CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN LAS QUE SE

CONTROVIERTEN ASUNTOS SOBRE PRESTACIONES PERIÓDICAS.

DERECHOS FUNDAMENTALES: AL MÍNIMO VITAL Y A LA

SEGURIDAD SOCIAL.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 8 de mayo de 2025, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO 1 declaró improcedente la solicitud de amparo.

1 En adelante la Sección Quinta.2

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Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA

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I.- ANTECEDENTES

I.1.- La solicitud

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I.- ANTECEDENTES

I.1.- La solicitud

El señor ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA , actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN 2 y la SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA 3 al haber proferido las sentencias de 1o. de julio de 2020 y 30 de agosto de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-006-2018-00141-01.

I.2.- Hechos

Afirmó presentó ante COLPENSIONES solicitud con el fin de que le reconocieran el pago de su pensión de vejez, lo cual se cumplió con

2 En adelante el JUZGADO. 3 En adelante el TRIBUNAL.3

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A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas transgredieron sus derechos fundamentales al declarar la nulidad de la Resolución núm. GNR 305363 del 6 de octubre de 2015, por medio de la cual se le reconoció el pago de la pensión de vejez al ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Indicó que para solicitar el reconocimiento a su pensión no presentó documentación fraudulenta o que no estuviera acorde con la realidad, por lo que cualquier actuación irregular presentada dentro del proceso debió ser resuelta por COLPENSIONES y los funcionarios que estudiaron el expediente al momento de decidir sobre la prestación pensional.

Asimismo, resaltó que de existir un error al contabilizar las semanas que cotizó, este debe ser responsabilidad de COLPENSIONES por lo que no puede trasladársele tal carga, más aún cuando se ha afectado su mínimo vital con la suspensión de sus mesadas pensionales sin tener en cuenta que es un hombre de 74 años que no cuenta con recursos propios.5

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I.4.- Pretensiones

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I.4.- Pretensiones

El actor pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia:

“[…] PETICIÓN Honorables Magistrados [sic] los hechos narrados y los demás [sic] que el error fue cometido por los mismos funcionarios que tuvieron a cargo el expediente en el asunto administrativo. Pido se REVOQUE los fallos de primera y segunda instancia y se ordene a Colpensiones reconocerme las mesadas de enero, febrero, marzo y hasta que mi existencia perdure o el creador me la quite […]”.

I.5.- Defensa

I.5.1.- El JUZGADO señaló que actuó conforme al debido proceso y garantizó el acceso a la administración de justicia del accionante, además de que no encontró defecto alguno en el reclamo del peticionario, por lo que considera que no se han vulnerado sus derechos fundamentales y solicitó su desvinculación de la presente acción constitucional.

I.5.2.- El TRIBUNAL resaltó que la presente acción de tutela no puede utilizarse como una tercera instancia, como un mecanismo para evitar cumplir con los procedimientos y recursos ordinarios ni6

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como un medio para sustituir una decisión que ya fue tomada por el funcionario competente.

Señaló que el actor no cumplió con la carga argumentativa ni acreditó el cumplimiento de los requisitos generales y especiales para que proceda la acción de tutela, además de que no se evidenció la existencia de una causal especifica de procedibilidad de la acción ni se logró establecer una trasgresión a sus derechos fundamentales, razón por la cual solicitó declarar improcedente la acción o, en su lugar, denegar las pretensiones.

I.5.3.- El MUNICIPIO DE ZARAGOZA, ANTIOQUIA señaló que el

accionante laboró para el Municipio del 15 de junio de 1972 hasta el 31 de diciembre de 1973 y del 7 de abril de 1975 hasta el 1o. de abril de 1977 y que la entidad responsable del reconocimiento de la prestación económica es la administradora a la cual se encontraba afiliado, por lo que, si bien está dispuesto a allegar la documentación necesaria al proceso, solicitó su desvinculación de la presente acción.

I.5.4.- COLPENSIONES sostuvo que la procedencia de la presente acción requiere ser estudiada con rigurosidad pues con ella no se puede desnaturalizar este mecanismo de protección subsidiario y7

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puede desnaturalizar este mecanismo de protección subsidiario y7

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residual, además de tener en cuenta el requisito de inmediatez pues transcurrieron más de 8 meses desde el fallo de segunda instancia sin que se hayan agotado los mecanismos correspondientes.

Resaltó que la acción de tutela no procede como una tercera instancia, más si se tiene en cuenta que los fundamentos de hecho y derecho sobre los que versa la acción, ya fueron objeto de estudio, por lo que solicitó se declare improcedente.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA

Mediante sentencia de 8 de mayo de 2025, la SECCIÓN QUINTA declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito general de la inmediatez.

Señaló que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorios que son propias del juez natural.

Sostuvo que transcurrieron más de seis meses desde que se profirió la sentencia de segunda instancia de 30 de agosto de 2024 y la8

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la sentencia de segunda instancia de 30 de agosto de 2024 y la8

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presentación de la acción de tutela, la cual fue radicada el 14 de marzo de 2025, sin que el accionante presentara argumento alguno que justificara su tardanza con el fin de flexibilizar el presupuesto de la inmediatez.

Sumado a lo anterior, adujo que controvertir la providencia judicial supone cuestionar principios como los de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que el requisito de inmediatez resulta ser estricto ya que solo se requiere que la decisión se encuentre ejecutoriada para que la persona pueda acudir en un plazo pertinente ante el juez con el fin de garantizar sus derechos.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en lo siguiente:

Adujo que con la decisión impugnada se está desconociendo su derecho a la seguridad social al ser una persona de la tercera edad que no cuenta con otro ingreso para su sustento, asimismo, cuestionó el pronunciamiento sobre del requisito de inmediatez, pues indicó que si la providencia se encontraba ejecutoriada desde el 109

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indicó que si la providencia se encontraba ejecutoriada desde el 109

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de septiembre de 2024, por qué se habían hecho efectivos los pagos de las mesadas hasta el mes de diciembre, lo que lo llevó a interponer la presente acción hasta el momento en que dejó de percibir la misma.

Así las cosas, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, ordenar a COLPENSIONES continuar con el pago de su mesada pensional.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa10

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Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la Litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia.

La Sala advierte que el JUZGADO y el MUNICIPIO DE ZARAGOZA, ANTIOQUIA solicitaron su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos:

“[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T -416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente:

“2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre

el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso,11

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como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: "... cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del

Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: "... cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala).

Ahora bien, comoquiera que el JUZGADO fue vinculado en calidad de accionado en la presente acción de tutela y el MUNICIPIO DE ZARAGOZA, ANTIOQUIA como tercero con interés directo, por ser parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-006-2018-00141-01, objeto de estudio, la Sala denegará sus solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

La acción de tutela contra providencias judiciales

Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201212

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(Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:13

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requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:13

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“[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones [4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable [5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades

sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora [7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C -591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.14

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la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.14

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e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela [9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.

… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales

decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.

… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue15

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víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo

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víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto)

En el caso bajo examen, el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 1o. de julio de 2020 y 30 de agosto de 2024 , proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001 -33-33-0062018-00141-01.

A las citadas providencias el actor les atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, habida cuenta que, a su juicio, no se tuvo en cuenta que el pago de

2018-00141-01.

A las citadas providencias el actor les atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, habida cuenta que, a su juicio, no se tuvo en cuenta que el pago de la pensión de vejez, el cual le fue reconocido mediante Resolución núm. GNR 305363 de 6 de octubre de 2015, era su único sustento, ya que es una persona de la tercera edad que no cuenta con recursos16

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propios para su subsistencia.

Asimismo, resaltó no haber presentado documentación fraudulenta, por lo que cualquier error al momento de estudiar la procedencia de la pensión de vejez recae en COLPENSIONES quien a través de los funcionarios que estudiaron su expediente debió prever cualquier irregularidad en caso de que existiera.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 8 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de la inmediatez.

Inconforme con lo anterior, el actor impugnó la decisión proferida en primera instancia para lo cual expuso que no encuentra razón suficiente para que se hubiera declarado su improcedencia, ya que esta decisión está desconociendo su derecho a la seguridad social al ser una persona de la tercera edad.

primera instancia para lo cual expuso que no encuentra razón suficiente para que se hubiera declarado su improcedencia, ya que esta decisión está desconociendo su derecho a la seguridad social al ser una persona de la tercera edad.

Resaltó que COLPENSIONES le reconoció su pensión luego de haber estudiado su expediente, por lo que era su deber verificar el cumplimiento de los requisitos y los documentos allegados, además17

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01

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que no encuentra sustento en la decisión de primera instancia en la que se estableció que no cumplió con el requisito de inmediatez, pues a su juicio, radicó a la acción de tutela una vez dejó de percibir el pago de las mesadas pensionales, por lo que no le era posible acudir a la misma sin tener conocimiento de que esta se le dejaría de pagar.

Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, se establecerá si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos alegados.

En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte

vulneraron los derechos alegados.

En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la inmediatez.

Requisito general de procedencia de la inmediatez cuando se controvierten providencias judiciales18

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Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”4.

Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela.

Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción

para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela.

Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente

4 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.19

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-01978-01

Actor: ALIRIO DE JESÚS MUNERA BEDOYA

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afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.

En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que5:

“[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales. En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protec