CE - Sentencia 11001031500020250228401 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá DC, 2 de septiembre de 2025

Radicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

Demandante: Enrique Peñalosa Londoño Demandado: Presidente de la República Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia

Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA | Derechos a la honra y buen nombre| Confirma - niega

Síntesis del caso: El actor reclamó la protección de sus derechos fundamentales, los cuales consideró vulnerados por una declaración realizada por el presidente de la República a través de un consejo de ministros transmitido el 5 de febrero de 2025.

De acuerdo con la competencia asignada 1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 12 de junio de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado , mediante la cual se negó el amparo solicitado2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación.

1.1. Posición de la parte actora

1. El 22 de abril de 2025, Enrique Peñalosa Londoño , mediante

impugnación.

1.1. Posición de la parte actora

1. El 22 de abril de 2025, Enrique Peñalosa Londoño , mediante apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el presidente de la República, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la honra y buen nombre, con ocasión de la manifestación que el accionado formuló durante el consejo de ministros transmitido el 4 de febrero de 2025 por los canales institucionales.

2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se

trascribe):

“En mérito de lo expuesto, y con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 14 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y los artículos 13 y 21 de la Constitución, respetuosamente solicito (…):

1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO. Negar la solicitud de tutela presentada por el Señor Enrique Peñalosa Londoño contra el presidente de la República Gustavo Petro Urrego, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales a la dignidad, el buen nombre y la honra.”Radicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

Demandante: Enrique Peñalosa Londoño Demandado: Presidente de la República Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

2 de 8 4.1. Tutelar mis derechos fundamentales a la honra y al buen nombre, los cuales

Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

2 de 8 4.1. Tutelar mis derechos fundamentales a la honra y al buen nombre, los cuales fueron vulnerados por las manifestaciones proferidas por el señor Presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, durante la sesión del Consejo de Ministros del 4 de febrero de 2025, transmitida públicamente a través de canales oficiales del Gobierno Nacional.

4.2. Ordenar al señor Presidente de la República que rectifique, en condiciones de equidad y por los mismos medios en que se difundió la información lesiva, la afirmación según la cual el suscrito tiene un “negocio de buses en Bogotá”, por tratarse de una imputación de hecho carente de sustento, que no responde a criterios de veracidad, y que vulnera de forma directa mis derechos fundamentales.

4.3. Disponer que dicha rectificación se realice de manera clara, completa, precisa y visible, a través de los canales institucionales utilizados para la difusión de la intervención del 4 de febrero de 2025, incluyendo el portal oficial de la Presidencia de la República, el canal de YouTube institucional y las cuentas oficiales del despacho presidencial en redes sociales.

4.4 Advertir como medida de no repetición que, en adelante, el señor Presidente de la República deberá abstenerse de formular afirmaciones en mi contra sin respaldo verificable, en el ejercicio de su libertad de información .”

3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se

destacan los siguientes:

contra sin respaldo verificable, en el ejercicio de su libertad de información .”

3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se

destacan los siguientes:

4. 1) El 4 de febrero de 2025, en el minuto 44:37 de una trasmisión en vivo de un consejo de ministros , disponible en YouTube.com, el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego , realizó la siguiente afirmación (se

trascribe):

“Lo que hicimos en Bogotá Humana que fue hacer los estudios de los tranvías en Bogotá porque las empresas que se le midieron en las APPS querían hacerlos, pero Peñalosa no quiere trenes, quiere buses Diesel porque es su negocio, él dice que no es su negocio, pero es el negocio que montó en Bogotá que tiene atrasada a la ciudad y no la deja avanzar.”

5. 2) El 25 de febrero de 202 5, el señor Peñalosa Londoño , mediante Oficio con radicado No. EXT25 00027328 , presentó una solicitud de retractación y rectificación al presidente de la República , por las declaraciones realizadas en su contra.

6. 3) Por medio de Oficio No. OFI25-00049400 / GFPU 12000000 de 17 de marzo de 2025, Andrea Esther Castro Latorre, asesora del Grupo de Atención a la Ciudadanía de la Presidencia de la República, le comunicó al señor Peñalosa Londoño, que en el consejo de ministros transmitido el 4 de febrero de 2025 y que tuvo una duración de más de 5 horas, se trataron diversos temas sobre “la administración pública” , así como de “los retos en la implementación de proyectos de gobierno” . A juicio del DAPRE, las

de 2025 y que tuvo una duración de más de 5 horas, se trataron diversos temas sobre “la administración pública” , así como de “los retos en la implementación de proyectos de gobierno” . A juicio del DAPRE, las afirmaciones ventiladas por el presidente no faltaron a la verdad y se basaron en hechos notorios sobre su simpatía con el sistema de transporte público de Bogotá.Radicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

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7. Aunado a lo anterior, advirtió que , con la afirmación realizada por el presidente, no se le atribuyó una participación directa en las empresas que operan el sistema de transporte público de la ciudad de Bogotá, toda vez que, era de público conocimiento, que el accionante prom ovía el mismo.

En esa medida, le indicó al accionante lo siguiente, (se trascribe) “Para evidenciar los hechos notorios en los que se basó la referencia del presidente de la República, del 04 de febrero de 2025, se encuentra que desde su cuenta personal de la red social Facebook, usted ha hecho publicaciones y ha cargado videos donde dice responder preguntas como ¿por qué cree Transmilenio? (…) También se pueden encontrar publicaciones desde sus cuentas personales en otras redes sociales, donde resalta lo que considera son los beneficios de dicho sistema de transporte público e incluso lo contrasta con el que promueve el primer mandatario, evidenciando que se trata de un disenso reconocido, que ha tenido varios episodios”.

son los beneficios de dicho sistema de transporte público e incluso lo contrasta con el que promueve el primer mandatario, evidenciando que se trata de un disenso reconocido, que ha tenido varios episodios”.

8. Como fundamento de la vulneración , la parte actora alegó que el presidente de la República realizó una declaración en su contra sin contar con los elementos que le permitieran soportarla, por lo que se trató realmente de una afirmación alejada de la realidad con base en la cual pretendió atribuirle un interés patrimonial privado sobre un asunto de política pública como lo era la implementación de un sistema de transporte público en la ciudad de Bogotá durante su periodo como alcalde de dicha ciudad.

9. Agregó que, contrario a lo señalado en la respuesta de 17 de marzo de 2025, las afirmaciones emitidas por el presidente de la República en el consejo de ministros transmitido el 4 de febrero de 2025 , no estaban sustentadas en hechos notorios respecto de la simpatía que guarda el accionante sobre el sistema de transporte público Transmilenio, sino que, en su lugar, divulgó una afirmación maliciosa sin sustento fáctico ni probatorio en su contra , con la cual se veían afectados su honor, intimidad y buen nombre.

1.2. Sentencia de primera instancia3 e impugnación

10. Mediante Sentencia de 12 de junio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. Para ello, consideró que las declaraciones realizadas por el presidente se dieron en el marco de una discusión respecto de los modelos de transporte que se han implementado en Bogotá y, a juicio del despacho, se basaron en hechos difundidos por el

declaraciones realizadas por el presidente se dieron en el marco de una discusión respecto de los modelos de transporte que se han implementado en Bogotá y, a juicio del despacho, se basaron en hechos difundidos por el accionante en su activa promoción de l sistema de transporte público Transmilenio, tanto en su rol como alcalde de Bogotá, como en su calidad de consultor y conferencista internacional.

3 Mediante Auto de 29 de abril de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia en contra del presidente de la República.Radicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

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11. Aunado a lo anterior, indicó que, de la afirmación objeto de controversia4, no era dable concluir que hubo una vulneración a los derechos fundamentales del accionante, toda vez que no correspondía con una acusación sobre alguna clase de ilícitos cometidos durante su periodo como alcalde de Bogotá, sino una “crítica política sustentada en hechos verificables, como lo es su reiterada defensa del modelo Transmilenio”. Adicionalmente, indicó que (se trascribe) “No puede considerarse, como lo solicita el accionado, como un «precedente» aplicable a este caso, la Sentencia de la Corte Constitucional T-244 de 2018, pero es innegable que en esa decisión se encuentran elementos de juicio que permiten concluir que las afirmaciones del [accionado], objeto de

aplicable a este caso, la Sentencia de la Corte Constitucional T-244 de 2018, pero es innegable que en esa decisión se encuentran elementos de juicio que permiten concluir que las afirmaciones del [accionado], objeto de controversia, no resultan totalmente infundada [s]”. En consecuencia, no se configuró una afectación a su honra ni a su buen nombre.

12. La parte demandante impugnó la anterior decisión. Para ello, expuso que el argumento utilizado por el juez de primera instancia carecía de precisión, toda vez que reducía la controversia de la presente acción de tutela a una mera discrepancia ideológica sobre los modelos de transporte adoptado en Bogotá, y pasaba por alto que, con las afirmaciones emitidas por el presidente de la República, se sugería que el accionante tenía un “interés económico personal en decisiones públicas” que adoptó en su periodo como alcalde de Bogotá.

13. Además, puso de presente que se omitió valorar el escenario en el que se difundió el mensaje, el cual fue un consejo de ministros, es decir, un escenario institucional cuyo propósito era informar a la ciudadanía de las gestiones realizadas por su gabinete en pro de la transparencia, con lo cual,

(se trascribe) “demuestra que la expresión en cuestión no fue emitida como parte de un discurso político informal o espontáneo, sino en un contexto institucional con pretensión explícita de veracidad, lo que excluye su tratamiento como mera opinión subjetiva”

14. Agregó que, si bien, dichas afirmaciones no constituían conducta penal alguna, se vulneró su derecho fundamental a la honra y buen nombre, toda vez que se trataba n de (se trascribe) “una imputación de hecho

14. Agregó que, si bien, dichas afirmaciones no constituían conducta penal alguna, se vulneró su derecho fundamental a la honra y buen nombre, toda vez que se trataba n de (se trascribe) “una imputación de hecho específica, carente de justificación fáctica y con efectos reputacionales directos” y, en consecuencia, (se trascribe) “la afirmación reprochada no puede ser considerada una opinión política inocua, sino un señalamiento específico con pretensión de verdad, sin soporte y con capacidad efectiva de lesionar el buen nombre del exalcalde ”. En esa medida, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia en el sentido de amparar sus derechos fundamentales.

4 Ver párrafo No. 4 de la presente providenciaRadicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

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2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3.

Verificación de la vulneración alegada. 2.4. Conclusión.

2.1. Procedencia de la acción de tutela

15. En el presente caso, se cumplieron los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela porque esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales 5 a la honra y buen nombre. Enrique Peñalosa Londoño es el titular de los derechos invocados como violados, por lo cual,

la acción de tutela porque esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales 5 a la honra y buen nombre. Enrique Peñalosa Londoño es el titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa6.

16. De igual forma, el presidente de la República cuenta con legitimación pasiva en la causa7, porque de este se predica la presunta vulneración.

17. Respecto del requisito de subsidiariedad8, la Sala considera que fue superado por no existir recurso judicial idóneo y eficaz que permitiera al accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.

18. En relación con el requisito de inmediatez9, la Sala estima que se cumple en la medida que la aparente afectación de derechos alegada por la parte actora comenzó con la s afirmaciones realizada durante la transmisión del consejo de ministros de 4 de febrero de 2025 y desde entonces no ha cesado ante la falta de una retractación por parte del presidente de la República. Adicionalmente, entre la fecha de la respuesta a la solicitud de retractación y la presentación de la acción de tutela no transcurrió un tiempo extenso, lo que demuestra diligencia del accionante.

2.2. Fijación de la controversia

19. Corresponde a la Sala determinar si el presidente de la República vulneró los derechos fundamentales a la honra y buen nombre de Enrique Peñalosa Londoño con ocasión de lo que afirmó respecto de él durante la transmisión del consejo de ministros de 4 de febrero de 2025 . Como consecuencia de lo anterior, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primer grado.

Peñalosa Londoño con ocasión de lo que afirmó respecto de él durante la transmisión del consejo de ministros de 4 de febrero de 2025 . Como consecuencia de lo anterior, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primer grado.

2.3. Verificación de la vulneración alegada

5 Decreto 2591 de 1991. Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibidem. 6 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibidem. 7 Ídem. 8 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 1) 9 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4)Radicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

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20. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negó el amparo solicitado por Enrique Peñalosa Londoño, por las razones

que pasan a explicarse:

21. El accionante, en su escrito de tutela , solicitó que se ampararan sus derechos fundamentales a la honra y buen nombre, los cuales consideró transgredidos con la declaración realizada por el presidente de la República, en el marco de un consejo de ministros trasmitido el 4 de febrero de 2025 . Para fundamentar su solicitud, mencionó que el jefe de Estado había lanzado una acusación en su contra sin contar con un respaldo

República, en el marco de un consejo de ministros trasmitido el 4 de febrero de 2025 . Para fundamentar su solicitud, mencionó que el jefe de Estado había lanzado una acusación en su contra sin contar con un respaldo probatorio para sustentarla.

22. Habida cuenta lo anterior, la Sala considera pertinente aclarar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional 10 y el Consejo de Estado11, las opiniones emitidas por funcionarios públicos , bajo el ejercicio del derecho a la libertad de expresión, requieren cumplir con un estándar mínimo de razonabilidad, verificación y suficiencia, con el objetivo de evitar manifestaciones basadas en hechos infundados o falsos.

23. Aunado a lo anterior , es importante, como lo hizo el juz de tutela de primera instancia, traer a colación la Sentencia T – 244 de 2018, toda vez que, producto del debate suscitado en dicho precedente, se logró

corroborar que:

24. 1) El accionante “prestó sus servicios profesionales a una empresa dedicada a la promoción de sistemas de movilidad, entre los cuales se cuentan los que funcionan a partir de buses rápidos”, específicamente ITDP, 2) “en cumplimiento de las misiones del ITDP, fungió como experto en diferentes espacios, asimismo, explicó, respecto del comercial aportado al expediente, que su representado participó con otros exalcaldes informando el éxito de los sistemas de buses de trán sito rápido” , 3) se aportó “ publicación del ITDP del 8 de septiembre de 2009, a través de la cual se da a conocer que Enrique Peñalosa Londoño fue nombrado como presidente

el éxito de los sistemas de buses de trán sito rápido” , 3) se aportó “ publicación del ITDP del 8 de septiembre de 2009, a través de la cual se da a conocer que Enrique Peñalosa Londoño fue nombrado como presidente de esa institución” , y 4) por declaraciones del Exdirector Ejecutivo del ITDP se corroboró que el señor Peñalosa Londoño “tenía la misión de reunirse con alcaldes y gobernantes alrededor del mundo, así como hablar en muchos eventos para mostrar lo que se había hecho en la ciudad de Bogotá.

25. Bajo ese panorama, se considera que las afirmaciones realizadas por el presidente de la República, en el marco de la trasmisión del consejo de ministros de 4 de febrero de 2025 , estaban respaldadas con información

10 Sentencias T-244, T-695 y T-117 de 2018. 11 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2024, radicación no. 11001-03-15-000-2024-02507-01 Consejo de estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de noviembre de 2024, radicación no. 1100103-15-000-2024-05736-00 (AC)Radicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

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7 de 8 pública que permitía superar el estándar mínimo de razonabilida d,

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7 de 8 pública que permitía superar el estándar mínimo de razonabilida d, verificación y suficiencia. En consecuencia, tal y como lo indicó el juez de tutela de primera instancia , puede sostenerse que dichas afirmaciones constituyen una crítica a las políticas públicas de transporte urbano sobre los alcances e impactos del modelo Transmilenio implementado en la ciudad de Bogotá D.C.

26. Aunado a lo anterior y respecto del reparo frente al uso de la palabra “negocio”, contenida en la declaración cuestionada por el accionante, quien indicó que con ella se pretendió atribuirle un interés patrimonial privado sobre un asunto de política pública como lo era la implementación de un sistema de transporte público en la ciudad de Bogotá durante su periodo como alcalde de dicha ciudad, es importante poner de present e que la palabra “negocio” proviene del latín “negotium”, la cual se forma al combinar “nec” (no) y “otium” (ocio), lo que significa literalmente “lo que no es ocio”, es decir, se puede entender como negocio cualquier actividad, gestión o asunto que exige dedicación y que puede tener , o no , implicaciones económicas. De manera que no se le puede dar una connotación netamente patrimonial, ni mucho menos de ilicitud.

27. En esa medida, no es posible concluir que el uso de dicha expresión afectó los derechos fundamentales a la honra y buen nombre del accionante, toda vez que el término no posee o denota alguna connotación negativa , así como tampoco constituye una imputación de

afectó los derechos fundamentales a la honra y buen nombre del accionante, toda vez que el término no posee o denota alguna connotación negativa , así como tampoco constituye una imputación de alguna conducta ilícita o irregular en contra del señor Peñalosa Londoño por parte del presidente de la República. E n consecuencia, la manifestación cuestionada debe entenderse como una crítica a un modelo de gestión relacionado con el transporte público y que se enmarca en los límites legítimos de la libertad de expresión.

28. Así las cosas, resulta claro que el presidente de la República no vulneró los derechos fundamentales del señor Peñalosa, pues lo alegado no trasciende de una mera inconformidad frente a las declaraciones dadas por el presidente de la República , y tal disenso no configura, por sí mismo, una afectación a las garantías constitucionales invocadas.

2.4. Conclusión

29. La Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales solicitado por el accionante.Radicación: 11001-03-15-000-2025-02284-01

Demandante: Enrique Peñalosa Londoño Demandado: Presidente de la República Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________

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3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 12 de junio de 2025, mediante la

de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 12 de junio de 2025, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por Enrique Peñalosa Londoño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberá dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE, Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.

Firmado electrónicamente

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.