CE - Sentencia 11001031500020250238901

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, veintiuno (21) de julio de dos mil veinticinco (2025).

Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-02389-01

Demandante: JORGE ELIECER LARROTA GARCÍA

Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALAUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - SE

CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Síntesis del caso: el actor reclamó la protección a sus derechos fundamentales con ocasión de los autos que rechazaron parcialmente una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad de l medio de control . La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la cual se resolvió:

“PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Municipio de Tunja y la Fiduprevisora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las

Municipio de Tunja y la Fiduprevisora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia ” (negrillas del originalarchivo disponible a índice 15 en SAMAI).

I. ANTECEDENTES

El 24 de abril de 2025, el señor Jorge Eliécer Larrota García promovió acción de tutela en contra del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá para la protección a sus derechos fundamentales de la igualdad, debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 13, 29, 53 y 229 de la Constitución Política, supuestamente vulnerados2

Expediente: 11001-03-15-000-2025-02389-01

Demandante: Jorge Eliécer Larrota García Acción de tutela – Impugnación fallo

con ocasión de las providencias proferidas el 2 de mayo de 2024 y 19 de noviembre de 2024, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 15001-33-33-014-2023-00230-00/01.

1. Los hechos de la demanda

Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 en SAMAI):

1. El 22 de febrero de 1974, mediante la Resolución 785, fue nombrado docente en el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE); sin embargo, el Decreto 088

siguiente (índice 2 en SAMAI):

1. El 22 de febrero de 1974, mediante la Resolución 785, fue nombrado docente en el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE); sin embargo, el Decreto 088 del 22 de enero de 1976 suprimió y liquidó a dicha institución.

1. El 12 de agosto de 1997, mediante la Resolución 952, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) ordenó el reconocimiento y pago de una pensión vitalicia de jubilación en su favor.

1. El 8 de marzo de 2023, presentó una petición ante el Ministerio de Educación Nacional en la cual solicitó que se le reconoc iera como “servidor público nacional” y “docente departamental y municipal”.

1. El 13 de diciembre de 2023, demandó la nulidad de la Resolución 785 de 1974 del ICCE y la Resolución 952 de 1997 del FOMAG; a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declar ara la existencia de una relación laboral con el Departamento de Boyacá entre el 22 de febrero de 1974 y el 22 de enero de 1976 y que se ajust aran sus tiempos de servicio y salarios devengados para efectos de las mesadas pensionales.

1. Por auto del 14 de marzo de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja inadmitió la demanda y concedió un término de diez (10) días para su subsanación, tras constatar que la acción había caducado respecto de la Resolución 785 de 1974 del ICCE y que las pretensiones debían readecuarse para, en su lugar, demandar

subsanación, tras constatar que la acción había caducado respecto de la Resolución 785 de 1974 del ICCE y que las pretensiones debían readecuarse para, en su lugar, demandar el acto administrativo que resolvió la petición del 8 de marzo de 2023.3

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Demandante: Jorge Eliécer Larrota García Acción de tutela – Impugnación fallo

1. El demandante allegó el escrito de subsanación y, en el auto del 2 de mayo de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja : i) rechazó la demanda en contra de la Resolución 785 de 1974 del ICCE y ii) admitió la demanda en contra de la Resolución 952 de 1997 del FOMAG y del acto administrativo ficto que se configuró por la ausencia de respuesta a la petición del 8 de marzo de 2023.

1. El demandante apeló esta decisión 1 y, en el auto del 19 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la providencia apelada, pues consideró que habían transcurrido décadas desde la expedición de la Resolución 785 de 1974 del ICCE, de manera que el medio de control había caducado respecto de este acto.

2. Los fundamentos de la vulneración

El demandante adujo que las providencias proferidas el 14 de marzo y 19 de noviembre de 2024 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales de la igualdad, debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia porque

de 2024 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales de la igualdad, debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia porque adolecen de los defectos fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución (índice 2 en SAMAI).

En su criterio, las autoridades judiciales desconocieron el precedente sentado en las sentencias C-614 de 2009, C -679 de 2011, C -185 de 2019, C -335 de 2009, C -621 de 2015 de la Corte Constitucional y la sentencia del 25 de agosto de 2016 (Exp. 0088 -15) de la Sección Segunda del Consejo de Estado (MP Carmelo Perdomo Cuéter) , pues no tuvieron en cuenta que la Resolución 785 de 1974 del ICCE es un acto administrativo de tracto sucesivo, susceptible de ser demandado en cualquier momento.

Por otra parte, sostuvo que se transgredieron los artículos 2, 4, 25, 48, 53, 122, 125, 305.7, 315.7, 322 y 328 de la Constitución Política porque las pruebas allegadas en el

1 Para sustentar el recurso, argumentó que el juzgado aplicó el término de caducidad previsto para nulidades electorales, mientras que la demanda fue de nulidad y restablecimiento del derecho y sus pretensiones estaban encaminadas a la protección de un interés subjetivo y particular; por otro lado, indicó que las acciones judiciales para reclamar prestaciones periódicas, como el pago de salarios, se pueden presentar en cualquier tiempo , de manera que también debió admitirse la demanda en contra de la

que las acciones judiciales para reclamar prestaciones periódicas, como el pago de salarios, se pueden presentar en cualquier tiempo , de manera que también debió admitirse la demanda en contra de la Resolución 785 de 1974 del ICCE.4

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proceso ordinario demostraban que ejerció el empleo público, por lo cual consideró necesario que se declarara la existencia de la relación laboral mediante sentencia judicial.

3. Las pretensiones

Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente:

“Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales del señor JORGE ELIECER LARROTA GARCIA, al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, buena fe, al derecho de acceso a la justicia (T411/16), defecto factico, violación directa de la constitución, desconocimiento del precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional y demás que se encuentran regulados en la Constitu ción Política, y en consecuencia se declare el Auto de fecha 23 de mayo de 202 4 (sic) proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Auto de fecha 19 de noviembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Radicación 15001333301420230023000, Demandante. Jorge Eliecer Larrota García, Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros, violó los derechos al debido proceso, denegación de administración de justicia,

Boyacá, Radicación 15001333301420230023000, Demandante. Jorge Eliecer Larrota García, Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros, violó los derechos al debido proceso, denegación de administración de justicia, defecto factico, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional del señor Carlos Ernesto Rosas Toscón.

Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por el señor Jorge Eliecer Larrota García, se DEJE SIN EFECTO los Autos de fecha 23 de mayo de 2024 (sic) proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Auto de fecha 19 de noviembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá citada, y se ordene dentro del término razonable que se considere, dictar el auto de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos ex puestos en la presente acción y observando el precedente vertical fijado por la Honorable Corte Constitucional y Honorable Consejo de Estado en los Autos de instancia sobre el vínculo laboral, relación laboral o empleo público y que el demandante señor Jorge Eliecer Larrota García presentó un vínculo laboral, relación laboral o empleo público con el Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja cuyo desconocimiento se invocó” (mayúsculas del original - índice 2 en SAMAI).

4. La actuación en primer grado

Por auto de l 30 de abril de 2025 , la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Boyacá y al Juzgado

4. La actuación en primer grado

Por auto de l 30 de abril de 2025 , la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Boyacá y al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y vinculó a la actuación como terceros interesados al Ministerio de Educación Nacional, el FOMAG, la Fiduprevisora SA, el Departamento de Boyacá y el Municipio de Tunja, entregándoles copia de la demanda y los anexos (índice 4 en SAMAI).5

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5. La sentencia de primera instancia

El 22 de mayo de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia mediante la cual declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional (índice 15 en SAMAI).

A juicio del a quo, la solicitud de amparo no se planteó desde una óptica constitucional , pues el demandante no expresó con suficiencia las razones por las cuales consideró que las providencias objeto de reproche lesionaron sus derechos fundamentales o que las autoridades judiciales incurrieron en una actuación arbitraria, sino que se limitó a manifestar una inconformidad con la decisión.

En segundo lugar, advirtió que el tribunal demandado no vulneró los derechos fundamentales del demandante con el auto del 19 de noviembre de 2024 y por ello el a quo consideró que la intención del actor es utilizar el mecanismo constitucional como una

En segundo lugar, advirtió que el tribunal demandado no vulneró los derechos fundamentales del demandante con el auto del 19 de noviembre de 2024 y por ello el a quo consideró que la intención del actor es utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia para reanudar una discusión que fue resuelta por el juez natural.

6. La impugnación

El demandante impugnó la sentencia de primera instancia (índice 19 en SAMAI) y le fue concedida por auto del 18 de junio de 2025 (índice 21 en SAMAI).

Como motivo de inconformidad, sostuvo que la acción de tutela sí es constitucionalmente relevante porque se alegó la vulneración a los derechos fundamentales de igualdad, debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia, así como la transgresión de principios constitucionales como la igualdad, legalidad, no regresividad, favorabilidad e irrenunciabilidad de derechos laborales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el6

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siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) caso concreto.

1. La finalidad de la acción de tutela

Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones

concreto.

1. La finalidad de la acción de tutela

Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir té rminos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.

2. La delimitación del asunto

Si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente en contra de las providencias del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, lo cierto es que los argumentos de reproche del demandante se dirigieron a controvertir el contenido del auto proferido en segunda instancia.

En ese orden, se advierte que únicamente se estudiarán los reparos formulados en contra del auto proferido el 19 de noviembre de 2024, por cuanto fue el que puso fin a la controversia y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido, el encargado de cumplir la orden y dictar una providencia de reemplazo sería el Tribunal

controversia y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido, el encargado de cumplir la orden y dictar una providencia de reemplazo sería el Tribunal Administrativo de Boyacá; por lo tanto, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido por dicha autoridad judicial.7

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3. El caso concreto

En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Boyacá con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales de la igualdad, debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de la providencia mediante la cual se confirmó la decisión de rechazar parcialmente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 785 de 1974 del ICCE.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen a continuación:

1. En el caso sub iudice , el demandante alegó que la autoridad judicial desconoció normas constitucionales aplicables y precedentes judiciales vinculantes cuando confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 785 de 1974 del ICCE, pues , a su juicio, el fenómeno de la caducidad de la acción no opera respecto de este acto administrativo.

1. En la sentencia de primera instancia, la Sección Primera de la Corporación consideró

Resolución 785 de 1974 del ICCE, pues , a su juicio, el fenómeno de la caducidad de la acción no opera respecto de este acto administrativo.

1. En la sentencia de primera instancia, la Sección Primera de la Corporación consideró que los cargos formulados en la acción de tutela carecen de relevancia constitucional porque constató que la intención del demandante es convertir la solicitud de amparo en una tercera instancia judicial.

1. En efecto, esta Sala observa que la parte demandante reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación en contra del auto proferido el 2 de mayo de 2024 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja , en el cual sostuvo que la nulidad de la Resolución 785 de 1974 del ICCE se puede demandar en cualquier tiempo y que, por ende, se debió admitir el medio de control en su integridad.

1. Para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional, el demandante alegó que se configuraron los defectos fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución porque la autoridad judicial no tuvo en cuenta que la Resolución 785 de 1974 del ICCE puede8

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demandarse en cualquier tiempo para que se declare la existencia de una relación laboral encubierta.

1. A su vez, estos planteamientos fueron objeto de estudio por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá en la providencia del 19 de noviembre de 2024 con las consideraciones que a continuación se transcriben:

encubierta.

1. A su vez, estos planteamientos fueron objeto de estudio por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá en la providencia del 19 de noviembre de 2024 con las consideraciones que a continuación se transcriben:

“22. En el presente asunto, se advierte que el Juzgado de instancia en el Auto por medio del cual se rechazó la Demanda respecto del Acto Administrativo contenido en la Resolución número 0785 de 1974 consideró que el Medio de control apropiado para controvertir la legalidad de dicho Acto Administrativo era el de Nulidad Electoral.

23. Por su parte, el apelante en el recurso de apelación considera que el medio de control apropiado para cuestionar su legalidad era el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho porque persigue un interés subjetivo y que al tratarse de una supuesta presta ción de tracto sucesivo – pago de salariosno había operado el fenómeno jurídico procesal de la Caducidad.

24. En ese sentido, sería del caso definir la fuente del supuesto daño para poder determinar el medio de control procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia, de no ser porque se advierte que independientemente de cuál resulta ser el m edio de control a través del cual se debe cuestionar la legalidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución número 0785 de 1974, lo cierto es que tanto los 30 días del medio de control de Nulidad electoral; como los 4 meses del medio de control de Nulidad y restablecimiento del Derecho se encuentran más que superados, sin que durante dicho interregno de tiempo el actor haya cuestionado la legalidad del Acto Administrativo, que hoy, cincuenta años después pretende demandar.

Derecho se encuentran más que superados, sin que durante dicho interregno de tiempo el actor haya cuestionado la legalidad del Acto Administrativo, que hoy, cincuenta años después pretende demandar.

25. Cabe señalar que mediante el Acto acusado se dispuso el nombramiento del Demandante como profesor de matemáticas, el valor del sueldo, de la prima de alimentación, de la prima de dedicación exclusiva. Lo que a juicio de la Sala no se enmarca dentro del supuesto contenido en el literal c del numeral primero del artículo 164 del CPACA, pues según la jurisprudencia del Consejo de Estado, si bien uno de los eventos de prestaciones periódicas a los que se refiere el literal c del numeral 1 del artículo 164 e s el pago de salario, lo cierto es que pierde esta connotación cuando finaliza el vínculo laboral.

26. Según los hechos de la Demanda el demandante fue nombrado mediante Resolución número 0785 de fecha 22 de febrero de 1974, y laboró hasta el 22 de enero de 1976 en favor del Instituto Colombiano de Construcciones escolares y que a partir de la liquidaci ón de dicho instituto su vinculación tuvo vigencia entre el 22 de enero de 1976 y el 13 de junio de 2007.

27. Por lo que la prestación dejó de ser periódica desde hace más de 17 años y en ese sentido, aún y si eventualmente le asistiera razón al demandante respecto de su inconformidad relacionada con que al perseguir intereses subjetivos el medio de control apropiado lo era el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y no el de Nulidad Electoral como lo consideró el Juez de instancia, lo cierto es que la consecuencia jurídica sería la misma, esto es, el rechazo de

subjetivos el medio de control apropiado lo era el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y no el de Nulidad Electoral como lo consideró el Juez de instancia, lo cierto es que la consecuencia jurídica sería la misma, esto es, el rechazo de la Demanda pues operó el fenómeno de la caduci dad en uno u otro escenario9

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y en ese sentido, la Sala decide confirmar la decisión de primera instancia ” (índice 5 en SAMAI con radicación 15001-33-33-014-2023-00230-01).

1. Como viene de leerse, la autoridad judicial resolvió de fondo el reproche relacionado con un supuesto yerro en el rechazo parcial de la demanda, pues señaló que la acción se promovió cincuenta años después de la expedición de la Resolución 785 de 1974 y diecisiete años después de que cesó el pago periódico de los salarios, a partir de lo cual advirtió que efectivamente había operado la caducidad del medio de control.

1. La Sala advierte que, si bien la sentencia cuestionada no contiene un pronunciamiento puntual y expreso frente a todas las providencias invocadas como desconocidas, lo cierto es que estas fueron mencionadas en la acción de tutela para sustentar que la Resolución 785 de 1974 debía considerarse un acto administrativo de tracto sucesivo; en todo caso, lo cierto es que el tribunal analizó si los efectos del acto demandado podían extenderse en el tiempo bajo el supuesto de una prestación periódica, a partir de lo cual estableció

lo cierto es que el tribunal analizó si los efectos del acto demandado podían extenderse en el tiempo bajo el supuesto de una prestación periódica, a partir de lo cual estableció que, como las relaciones laborales cesaron hace más de diecisiete años, no era posible predicar la continuidad de los efectos prestacionales ni la imprescriptibilidad del acto, de manera que, en cualquier caso, operaba la caducidad del medio de control.

1. Así entonces, es claro que el único interés del demandante es mostrar su desacuerdo con la providencia objeto de tutela simplemente porque le fue parcialmente desfavorable a sus intereses, sin que en dicha discusión se haya planteado un asunto de una genuina importancia desde el punto de vista constitucional.

1. Es oportuno advertir que el presente mecanismo constitucional no está instituido como una instancia adicional a aquellas establecidas en el ordenamiento jurídico y que al juez de tutela le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competenci a o interferir con el ejercicio de la autonomía judicial del juez natural.

1. En consecuencia, para la Sala es evidente que la acción de tutela no superó el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional, motivo por el cual se confirmará en su integridad la sentencia que declaró su improcedencia, por las razon es hasta aquí expuestas.10

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En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Confírmase la sentencia de primera instancia proferida el 22 de mayo de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz.

3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo.

4º) Ejecutoriada esta providencia remítasele a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (E) (Firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado (Firmado electrónicamente)

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.