CE - Sentencia 11001031500020250274201

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02742-01

Accionante: Jhon Jairo Garzón Castillo

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,

Subsección A.

Tema: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho.

Rechazo de demanda. Actos no susceptibles de control judicial. CONFIRMA

SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta po r el accionante en contra de la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES

El señor Jhon Jairo Garzón Castillo, por intermedio de apoderado, pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia , los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, con el auto del 30 de enero de 2025, proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

administración de justicia , los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, con el auto del 30 de enero de 2025, proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25307-33-33-001-2024-00026-01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la Tesorería Municipal de la Alcaldía de Girardot inició proceso coactivo en su contra por concepto de impuesto predial de las vigencias 2002, 2003 y 2004 sobre el inmueble con Matrícula Inmobiliaria 307-30707, durante el cual dictó varios actos administrativos, en los que se cometieron varios yerros tanto en su contenido como en su notificación.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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Que el 2 de febrero de 2024, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Girardot, en la que solicitó la nulidad de las resoluciones 313 del 12 de octubre de 2022 y 010 del 2 de mayo de 2023, por medio de las cuales se rechazó la solicitud de revocatoria directa contra el auto proferido el 8 de febrero de 2019, y se negó la nulidad pedida, respectivamente.

Que el 20 de septiembre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de

el 8 de febrero de 2019, y se negó la nulidad pedida, respectivamente.

Que el 20 de septiembre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot rechazó la demanda porque consideró que los actos demandados no eran susceptibles de control judicial por ser de trámite , por lo cual interpuso recurso de apelación, y el 30 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, confirmó el auto recurrido, con base en iguales argumentos.

Que la Subsección accionada incurrió en defecto sustantivo por interpretación errónea, restrictiva y formal de los artículos 43 y 75 del CPACA, pues si bien existe una regla sobre la imposibilidad de enjuiciar actos de trámite, lo cierto es que no es absoluta y cede cuando se i) decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ii) impide la actuación administrativa, iii) causa un perjuicio irremediable o iv) se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Que los actos demandados definieron la situación jurídica del bien, consolidando su transferencia forzosa a un tercero y materializando la extinción del derecho de dominio sobre su propiedad, por lo que pusieron fin a la controversia administrativa sobre la ejecución de ese bien.

Que la autoridad judicial también incurrió en violación directa de la Constitución, por vulnerar los artículos 228 y 229 superior es, en la medida que creó una barrera formal con la que negó injustificadamente el acceso efectivo a la administración de justicia y privilegió una formalidad procesal sobre la necesidad de garantizar la efectividad de los derechos sustanciales vulnerados , y en defecto procedimental

formal con la que negó injustificadamente el acceso efectivo a la administración de justicia y privilegió una formalidad procesal sobre la necesidad de garantizar la efectividad de los derechos sustanciales vulnerados , y en defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, dado que aplicó el artículo 169 del CPACA de forma mecánica, basándose en una interpretación restrictiva y omitiendo su deber de garantizar el acceso a la justicia

Que igualmente incurrió en desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la procedencia excepcional del control judicial respecto a actos administrativos de trámite , así como en decisión sin motivación, debido a que esta fue insuficiente e incongruente, en tanto no analizó y se pronunció sobre los argumentos centrales de la apelación relacionados con que la regla general debía ceder por existir una afectación definitiva del derecho de propiedad.

PRETENSIONES

Solicitó que se deje sin efectos jurídicos la providencia del 30 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y se ordene a esa autoridad judicial que en un término perentorioRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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profiera una nueva decisió n, en la que revoque el auto recurrido y admita la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

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profiera una nueva decisió n, en la que revoque el auto recurrido y admita la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 15 de mayo de 2025, el consejero sustanciador del Consejo de Estado, Sección Primera, admitió la acción ; vinculó a l municipio de Girardot, al Juzgado Primero Administrativo de Girardot y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés; y corrió el respectivo traslado.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por intermedio de la magistrada ponente del auto cuestionado, expuso que no se cumple el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, pues la controversia versa sobre un asunto meramente legal; no existe una discusión jurídica acerca de un derecho fundamental y el accionante pretende crear una instancia adicional para reabrir debates ya concluidos.

Mencionó que el desacuerdo con las conclusiones a las que llegó no es suficiente para hacer uso del mecanismo excepcional de la tutela y para que el juez de tutela interviniera, pues aceptarlo implicaría invadir la órbita del competente natural.

Que los argumentos que sustentaron la tutela son los mismos que planteó en el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 20 de septiembre de 2024 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot, con lo cual desconoció que este mecanismo no se constituye en un medio alterno o paralelo para la definición de controversias.

proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot, con lo cual desconoció que este mecanismo no se constituye en un medio alterno o paralelo para la definición de controversias.

Agregó que en la providencia controvertida tuvo en cuenta los fundamentos fácticos, jurídicos, jurisprudenciales y probatorios aplicables al c aso, y motivó debidamente las razones para confirmar el auto recurrido.

En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción o, subsidiariamente, negar el amparo pedido.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot , a través de su titular, manifestó que la acción es improcedente porque no se configuró alguno de los defectos invocados por el accionante y lo pretendido por este es reabrir una discusión de un asunto que fue planteado ante la jurisdicción y resuelto tanto en primera como en segunda instancia por las autoridades judiciales competentes, en las que se advirtió que la demanda no se instauró con estricto apego a la normativa que rige la materia, en la medida que discutió actos administrativos que no era n susceptibles de control judicial, lo cual conllevó su rechazo.

Que, si bien el actor expresó su inconformidad con las decisiones que no le fueron favorables, lo cierto es que no esgrimió razonamientos que lleven a determinar queRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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vulneró sus derechos fundamentales , por lo cual pidió declarar improcedente la acción.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 12 de junio de 202 5, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción al considerar que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, en tanto el debate propuesto por el solicitante del amparo se trató de una simple reiteración de una controversia agotada en el proceso ordinario, lo que evidenciaba que solo buscaba plantear su inconformidad con las conclusiones del juez natural, finalidad para la que no está prevista la tutela.

Que, si bien es cierto el actor alegó que en el auto discutido no se resolvió todo el debate propuesto en la apelación, no lo es menos que en esa ocasión la autoridad judicial expuso las razones por las cuales consideraba que los actos administrativos no estaban sujetos al control de la jurisdicción, lo que demuestra que el accionante simplemente está inconforme con la decisión adoptada y busca acceder a una instancia adicional, para obtener una resolución distinta.

Que el peticionario del amparo no cumplió con la carga argumentativa mínima respecto al desconocimiento del precedente judicial que invocó , pues no identificó alguna providencia específica que hubiere sido inaplicada.

Que resultaba evidente que el actor no consideró que el juez se desvió de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limitó a controvertir la interpretación realizada por la autoridad judicial en relación con las normas procesales aplicables.

Que resultaba evidente que el actor no consideró que el juez se desvió de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limitó a controvertir la interpretación realizada por la autoridad judicial en relación con las normas procesales aplicables.

IMPUGNACIÓN

La parte accionante impugnó la sentencia , para lo cual afirmó que el proceso administrativo adelantado en su contra por el municipio de Girardot se basó en un «patrón sistemático de violaciones procesales », vulneración que se vio agravada con la negativa de ejercer control judicial sobre los actos administrativos demandados y la declaratoria de improcedencia de esta acción.

Aludió a las irregularidades que, a su juicio, se presentaron en el proceso de cobro coactivo relacionadas principalmente con la indebida notificación de los actos administrativos proferidos, requisitos de existencia, traslado por un término incorrecto y d iversas omisiones, y afirmó que se desconocieron sus garantías mínimas.

Que la decisión recurrida desconoció el verdadero objeto de la tutela, esto es, corregir una irregularidad procesal que transgredió su derecho fundamental al debido proceso, mas no reabrir el debate jurídico ni reinterpretar normas , máxime si se tiene en cuenta que se debate la vulneración del debido proceso, la tutela judicial efectiva, la propiedad privada y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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Que el argumento más contundente para discutir la decisión del Tribunal

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Que el argumento más contundente para discutir la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y del fallo de tutela recurrida es que son abiertamente contradictorios con la jurisprudencia del Consejo de Estado, puntualmente, con las sentencias proferidas en los años 1994 y 2013, en los procesos con radicados 5591 y 18567, respectivamente, según las cuales el auto aprobatorio del remate es demandable porque el control judicial se extiende a situaciones más allá de las señaladas en el artículo 835 del Estatuto Tributario.

Que la autoridad judicial accionada también incurrió en defecto sustantivo por aplicar una interpretación irrazonable y restrictiva de la ley ; en defecto procedimental, por sacrificar la justicia material con base en normas procesales ; y en «inexistencia del acto y carga dinámica de la prueba» por la falta de análisis frente a «la inexistencia de los actos administrativos que ordenaron la ejecución y el avalúo por falta de firma (…)» y la vulneración del principio de la carga dinámica de la prueba, pues es «la administración quien se encuentra en mejor posición para demostrar la legalidad de sus actuaciones».

Concluyó que no busca discutir la existencia o no de una obligación tributaria, sino demostrar los graves errores procedimentales cometidos durante el trámite del proceso de cobro coactivo y en la diligencia de remate, así como en el proceso judicial, por lo cual solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones.

demostrar los graves errores procedimentales cometidos durante el trámite del proceso de cobro coactivo y en la diligencia de remate, así como en el proceso judicial, por lo cual solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios - de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,

decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los

providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto

A esta Subsección corresponde definir si se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, que no se halló satisfecho en la sentencia recurrida, pues solo de ser así, habría lugar a analizar las inconformidades expuestas por el accionante.

Los argumentos de inconformidad de la parte actora permiten evidenciar que no se cumplen las finalidades de la relevancia constitucional, esto es, mantener la independencia y autonomía judicial, así como evitar que la tutela se convierta en una instancia adicional y que la controversia ver se sobre un asunto de mera legalidad, en la que no esté de por medio el contenido, alcance o goce de derechos fundamentales.

Lo anterior si se tiene en cuenta que el accionante fundamentó los defectos , sustantivo y procedimental, en la supuesta indebida interpretación de los artículos

fundamentales.

Lo anterior si se tiene en cuenta que el accionante fundamentó los defectos , sustantivo y procedimental, en la supuesta indebida interpretación de los artículos 43, 75 y 169 de la Ley 1437 de 2011, pero no explicó por qué los actos demandados, especialmente el que resolvió una solicitud de nulidad, sí constituía, en su criterio, acto definitivo en los términos de la primera de las normas señaladas , lo cual resultaba necesario para discutir la conclusión a la que llegó la autoridad judicial y que conllevó confirmar la decisión de rechazo de la demanda , conforme al artículo 169 del CPACA.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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En cuanto al artículo 75 del CPACA, se advierte que este no constituyó el motivo de la decisión adoptada por la Subsección accionada , tanto así que ni siquiera lo mencionó por no estar directamente relacionado con el debate jurídico , y el actor tampoco esclareció por qué estimaba que su aplicación podía cambiar el sentido de la determinación adoptada por la Subsección accionada, lo que tampoco se observa en esta sede y evidencia que su intención no era controvertir la línea argumentativa de la autoridad judicial, sino utilizar la acción como una instancia adicional.

la determinación adoptada por la Subsección accionada, lo que tampoco se observa en esta sede y evidencia que su intención no era controvertir la línea argumentativa de la autoridad judicial, sino utilizar la acción como una instancia adicional.

Adicionalmente, aunque invocó un desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que no identificó las providencias que , en su criterio, fueron inobservadas sino hasta la interposición del recurso de impugnación, oportunidad que no era la procedente para ese efecto, pues aceptar esa situación implicaría desconocer el derecho de defensa y contradicción de la parte accionada.

Igualmente, respecto a la decisión sin motivación, el peticionario de la salvaguarda se limitó a señalar que la autoridad judicial omitió resolver los argumentos centrales de la apelación relativos a por qué no había lugar a aplicar una de las excepciones jurisprudenciales para entender que se trataba de un acto definitivo, a pesar de que la discusión en segunda instancia precisamente gir ó en torno a la naturaleza del acto que resolvió la solicitud de nulidad , lo que evidencia que se trata de un mero desacuerdo con la determinación de la autoridad judicial, que no habilita la intervención del juez constitucional.

En similar sentido, el accionante alegó la violación de los artículos 228 y 229 constitucionales, para manifestar su desacuerdo con la conclusión a la que se llegó en el auto, pero se circunscribió a indicar su concul cación sin puntualizar dicho desconocimiento a la luz del caso concreto, más allá de exponer su inconformidad con la decisión adoptada.

Las anteriores conclusiones resultan aún más evidentes si se tiene en cuenta que

desconocimiento a la luz del caso concreto, más allá de exponer su inconformidad con la decisión adoptada.

Las anteriores conclusiones resultan aún más evidentes si se tiene en cuenta que tanto en el escrito inicial como en la impugnación el actor hizo especial énfasis en las irregularidades que estimó se presentaron en el proceso de cobro coactivo, pese a que la discusión en esta sede versa ba sobre el rechazo de la demanda, que impidió que se adoptara una decisión de fondo respecto a dichos reparos.

Por último, se advierte que e n la impugnación el recurrente alegó que se presentó un yerro en el proveído discutido sobre la carga dinámica de la prueba, argumento que solo refirió en esa oportunidad, por lo cual no hay lugar a su estudio , pues el recurso no genera una nueva ocasión para presentar planteamientos adicionales.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -02742 -01

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FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción ,

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FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente