CE - Sentencia 11001031500020250290400 de 2025

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

Demandante: Andrea Carolina Castro Klever

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., primero (1º) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

Demandante: ANDREA CAROLINA CASTRO KLEVER

Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – La abogada que presentó la solicitud de amparo no allegó el poder especial y específico requerido.

La Sala1 resuelve la acción de tutela instaurada por la Superintendencia Nacional de Salud contra el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla y la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico.

I. ANTECEDENTES

A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela

1. El 14 de mayo de 20252, la abogada Andrea Carolina Castro Klever instauró acción de tutela en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud y contra el Juzgado

A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela

1. El 14 de mayo de 20252, la abogada Andrea Carolina Castro Klever instauró acción de tutela en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud y contra el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla y la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, a fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la administración de j usticia y al debido proceso de dicha entidad. En consecuencia, solicitó que se dejaran sin efectos las sentencias de primera y segunda instancia del proceso 08001-33-31-006-2015-00413-02.

1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 9 de junio de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, índice 2.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

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2. De la demanda de tutela , se extraen los siguientes hechos y argumentos

jurídicamente relevantes:

3. Mediante sentencia del 30 de mayo de 2023, el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla declaró responsables a la Superintendencia Nacional de Salud y a otras autoridades y particulares3 por la muerte del menor Sergio Luis Carpintero Llanos.

4. En relación con la Superintendencia Nacional de Salud —en adelante, Supersalud—, dicho juzgado argumentó lo siguiente:

autoridades y particulares3 por la muerte del menor Sergio Luis Carpintero Llanos.

4. En relación con la Superintendencia Nacional de Salud —en adelante, Supersalud—, dicho juzgado argumentó lo siguiente:

(…) [S]i bien no es posible imponer condena a Solsalud E.P.S. , liquidada, no existe prohibición para radicar la pena [en] la Superintendencia Nacional de Salud, quien fue la entidad que , para el periodo en que ocurrió la perdida de oportunidad base de la condena, había intervenido administrativa y financieramente a la E.P.S. Solsalud, a la que estaba afiliada la víctima (…).

La decisión anunciada se enfatiza al evidenciarse que, a pesar de esa intervención, no se aprecia que la Superintendencia haya desplegado sus funciones de administración, coordinación, vigilancia y control para evitar que la pérdida de oportunidad censurada en esta sentencia no tuviera ocurrencia.

5. La Supersalud apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 29 de agosto de 2024, la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico la confirmó parcialmente4.

6. Frente a la Supersalud, dicha sala de decisión sostuvo lo siguiente:

(…) [S]u responsabilidad quedó comprometida en este caso, al tener intervenida para la época de los hechos a la E.P.S. Solsalud , liquidada, por tanto, se esperaba de ella el despliegue de sus funciones de administración y control en todos los casos a cargo de la E.P.S.

7. A juicio de la abogada Castro Klever , el juzgado y el tribunal ignoraron los

esperaba de ella el despliegue de sus funciones de administración y control en todos los casos a cargo de la E.P.S.

7. A juicio de la abogada Castro Klever , el juzgado y el tribunal ignoraron los argumentos expuestos por la Supersalud en la contestación a la demanda, en los alegatos de conclusión y en la apelación. Además, desconocieron la naturaleza jurídica de esa entidad y las disposiciones relativas a la intervención y liquidación de los sujetos sometidos a su vigilancia , especialmente las del Estatuto Orgánico del

Sistema Financiero.

3 Organización Clínica Bonnadona Prevenir, Fundación Integral de Salud, E.S.E. Hospital Niño Jesús y Fundación Hospital Universitario Metropolitano. 4 Dicha sala de decisión modificó la tasación de perjuicios efectuada por el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

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8. Con fundamento en lo anterior, la mencionada abogada acusó a la s autoridades judiciales demandadas de haber desconocido el artículo 280 del CGP 5, con lo cual, en su criterio, se arriesgó l a seguridad jurídica en la administración de justicia. Por esto, a su vez, calificó su solicitud de amparo constitucional como constitucionalmente relevante.

9. Adicionalmente, alegó tal relevancia con sustento en que las sentencias aludidas no incluyeron un análisis sobre sostenibilidad fiscal y generaron una grave afectación del patrimonio público.

relevante.

9. Adicionalmente, alegó tal relevancia con sustento en que las sentencias aludidas no incluyeron un análisis sobre sostenibilidad fiscal y generaron una grave afectación del patrimonio público.

10. Por otro lado, sostuvo que el juzgado y el tribunal obviaron el alcance de la solidaridad establecida en el artículo 1568 del Código Civil , la cual, a su juicio, no podía predicarse de la relación entre la Supersalud y la E.P.S. Solsalud, pues en la Ley 1122 de 2007 no se consagró ninguna obligación solidaria entre esa superintendencia y los sujetos sometidos a su vigilancia.

11. Igualmente, acusó a las autoridades judiciales accionadas de haber ignorado la posibilidad de vincular a «los socios o accionistas de las entidades responsables del pasivo». Además, les atribuyó un desconocimiento de la naturaleza de las funciones de los agentes especiales interventores o liquidadores, así como de la posibilidad de atribuirles responsabilidad directamente , en razón de su independencia de la

Supersalud.

B. Trámite impartido e intervenciones

12. Mediante auto del 22 de mayo de 20256, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar, como demandados, a la titular del Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla y a los magistrados integrantes de la Sala de Decisión

Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico.

13. También ordenó notificar, en calidad de terceros con interés, a los señores Amílcar Emilio Carpintero Polo , Verónica Llanos Cantillo, Rosa Cantillo de Llanos y Valentina Rosa Carpintero Llanos; al gobernador del departamento del Atlántico; a los

Amílcar Emilio Carpintero Polo , Verónica Llanos Cantillo, Rosa Cantillo de Llanos y Valentina Rosa Carpintero Llanos; al gobernador del departamento del Atlántico; a los representantes legales de la E.S.E. Hospital Universitario Cari —en liquidación—, de

5 «La motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas (…)». 6 Samai, índice 4.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

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la Fundación Hospital Universitario Metropolitano, de la E.S.E . Hospital Niño Jesús de Barranquilla, de la Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A. S., de la Fundación Integral de Salud , de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. y de Fiduprevisora S.A. ; y a los representantes legales del Instituto de Trasplante de Médula Ósea de la Costa S.A.S. , de la Clínica Hematoncológica Bonnadona S.A. y de la Fundación Mundo sin Cáncer —que conformaron la Unión Temporal Instituto Cancerológico y de Trasplante Hematopoyético del Caribe—.

14. Igualmente, requirió a la abogada Andrea Carolina Castro Klever para que

de la Fundación Mundo sin Cáncer —que conformaron la Unión Temporal Instituto Cancerológico y de Trasplante Hematopoyético del Caribe—.

14. Igualmente, requirió a la abogada Andrea Carolina Castro Klever para que presentara el documento mediante el cual se le hubiera conferido poder especial para para instaurar acción de tutela en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud.

15. La titular del Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla7 también calificó la acción de tutela como improcedente, pues la abogada Castro Klever no planteó ningún reparo sobre la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, ni sustentó su pretensión «en debida forma» , ni presentó una explicación sobre la relevancia constitucional del asunto.

16. La magistrada Judith Romero Ibarra, integrante de la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico 8, sostuvo que no se vulneraron los derechos fundamentales de la Supersalud. Adujo que la decisión de dicha sala se motivó claramente, se ajustó a la jurisprudencia y a las disposiciones aplicables, y se sustentó en una debida valoración de los medios probatorios disponibles.

17. El Instituto de Trasplante de Médula Ósea de la Costa 9 calificó la solicitud de amparo como improcedente, por falta de inmediatez. Explicó que se presentó nueve meses después de la expedición de la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, sin justificación alguna.

18. La señora Verónica Llanos Cantillo10 también calificó la acción de tutela como improcedente por falta de inmediatez. Además, acusó a la abogada Castro Klever de pretender provocar una instancia adicional en el proceso contencioso administrativo,

18. La señora Verónica Llanos Cantillo10 también calificó la acción de tutela como improcedente por falta de inmediatez. Además, acusó a la abogada Castro Klever de pretender provocar una instancia adicional en el proceso contencioso administrativo, reabriendo el debate ya resuelto por el juzgado y el tribunal accionados.

7 Samai, índice 11. 8 Samai, índice 13. 9 Samai, índice 10. 10 Samai, índice 16.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

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19. Por otro lado, expuso que esta Corporación ya resolvió una solicitud de amparo dirigida contra las mismas sentencias cuestionadas por dicha abogada, presentada por la Organización Clínica Bonnadona Prevenir e identificada con el radicado 1100103-15-000-2024-06682-01.

20. El Departamento del Atlántico11 solicitó la declaración de su falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la supuesta vulneración de derechos fundamentales no se atribuy ó a sus actuaciones, sino a las decisiones de las autoridades judiciales accionadas.

21. Pese a que el auto admisorio de la acción de tutela se notificó a todos los sujetos procesales12, los demás terceros con interés guardaron silencio y la abogada Andrea Carolina Castro Klever no cumplió el requerimiento efectuado mediante dicho auto.

II. CONSIDERACIONES

C. Competencia

procesales12, los demás terceros con interés guardaron silencio y la abogada Andrea Carolina Castro Klever no cumplió el requerimiento efectuado mediante dicho auto.

II. CONSIDERACIONES

C. Competencia

22. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13 , 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

D. Cuestión previa

23. La señora Verónica Llanos Cantillo —vinculada como tercera con interés — informó que las providencias cuestionadas en el presente trámite ya habían sido controvertidas a través de otra acción de tutela, la cual dio origen al proceso 1100103-15-000-2024-06682-01 y fue resuelta por esta Corporación.

24. Tras revisar el expediente correspondiente, la Sala identificó que dicha acción de tutela únicamente se dirigió contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Barranquilla en el proceso 08001-33-31-006-2015-00413-02, y se sustentó en un supuesto defecto fáctico.

11 Samai, índice 12. 12 Samai, índices 7 y 14.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

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25. La solicitud de amparo objeto de este trámite, en cambio, se dirige tanto contra la sentencia proferida por dicho tribunal como contra aquella expedida por el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla en el mismo proceso. Además, de sus argumentos se infiere la atribución de un defecto sustantivo , no fáctico, a ambas autoridades judiciales.

26. Así las cosas , la Sala considera que las solicitudes de amparo comparadas difieren en su causa —es decir, en el supuesto defecto que motivó su presentación— y en su objeto —esto es, en las providencias contra las cuales se dirigen—. Por esta razón, no procede aplicar el artículo 2.2.3.1.3.1 13 del Decreto 1069 de 2015 ni, en consecuencia, remitir el expediente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que resolvió en primera instancia la acción de tutela asociada al proceso 11001-03-15-000-2024-06682-01.

27. En línea con lo anterior, entonces, la Sala procederá a resolver la solicitud de amparo presentada por la abogada Andrea Carolina Castro Klever.

E. Problema jurídico

28. La Sala determinará si la solicitud de amparo presentada en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de conformidad con la jurisprudencia constitucional aplicable . Sólo en caso afirmativo, también establecerá si las

Superintendencia Nacional de Salud cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de conformidad con la jurisprudencia constitucional aplicable . Sólo en caso afirmativo, también establecerá si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en algún defecto al proferir las sentencias de prime ra y segunda instancia en el proceso 08001-33-31-006-201500413-02, vulnerando así los derechos fundamentales de dicha entidad.

F. Análisis de la Sala

Improcedencia de la acción por falta de legitimación en la causa por activa

29. Según el primer inciso del artículo 86 de la Constitución, toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

13 En este artículo se estableció lo siguiente: «Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas. A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia.»Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

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30. Lo anterior, de acuerdo con la Corte Constitucional14, implica que el amparo debe ser solicitado por el titular de los derechos presuntamente vulnerados. En otras

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30. Lo anterior, de acuerdo con la Corte Constitucional14, implica que el amparo debe ser solicitado por el titular de los derechos presuntamente vulnerados. En otras palabras, ha de ser reclamado por quien posea legitimación en la causa por activa.

31. Al respecto, la Corte15 ha advertido que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona. Además, ha señalado que la informalidad propia de dicha acción no supone la inexigibilidad de requisitos mínimos de procedibilidad, como la legitimación en la causa por activa.

32. Ahora, en línea con el artículo 86 superior, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se consagró la posibilidad de ejercer la acción de tutela a través de representante legal, de apoderado judicial o de agente oficioso. En el mismo artículo 10, además, se estableció que los poderes respectivos se presumirán auténticos.

33. Frente al ejercicio de la acción de tutela mediante apoderado judicial, la Corte Constitucional16 ha explicado que el poder correspondiente debe ser otorgado mediante un escrito, no sólo dirigido a un profesional del derecho, sino de carácter especial. Por esto último, el poder conferido para promover un proceso judicial distinto al de tutela no supone la facultad de presentar la solicitud de amparo constitucional, así se motive en hechos relacionados con aquel.

34. Adicionalmente, el máximo tribunal ha explicado que el poder especial mencionado debe conferirse «para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra

34. Adicionalmente, el máximo tribunal ha explicado que el poder especial mencionado debe conferirse «para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión»17.

35. Lo anterior significa que el poder, además de ser especial, debe ser específico, es decir, debe contener la identificación de la autoridad contra la cual se dirige la acción de tutela y ha de incluir los derechos fundamentales cuya protección se reclama.

14 Sentencia T-406 de 2017. 15 Sentencias T-417 de 2013 y T-020 de 2016. 16 Sentencia T-531 de 2002, reiterada en las sentencias T-024 de 2019 , T-292 de 2021, y SU-388 de 2022. 17 Sentencia T-001 de 1997, reiterada en la sentencia de unificación 388 de 2022.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

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36. De conformidad con lo expuesto, la Corte Constitucional 18 ha señalado que, tratándose de acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales, es indispensable que la decisión frente a la cual se solicita el amparo sea identificada en el poder conferido para el efecto.

37. Además, ha establecido que la falta de poder especial para presentar la acción de tutela conlleva que sea declarada «improcedente ante la falta de legitimación por

el poder conferido para el efecto.

37. Además, ha establecido que la falta de poder especial para presentar la acción de tutela conlleva que sea declarada «improcedente ante la falta de legitimación por activa»19.

38. Ahora, la abogada Andrea Carolina Castro Klever instauró acción de tutela en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud , identificándose como su apoderada general. Sin embargo, no aportó el escrito mediante el cual se le confiriera el poder especial para presentar la solicitud de amparo constitucional, motivo por el cual el despacho sustanciador la requirió para que lo presentara.

39. Dicho requerimiento no fue atendido por la abogada Castro Klever, lo cual impone concluir que carece de legitimación para solicitar el amparo de los derechos fundamentales de la Superintendencia Nacional de Salud y, por consiguiente, que la acción de tutela que presentó en nombre de esa entidad es improcedente.

40. Por otro lado , es importante indicar que, en la sentencia de unificación 388 de 2022, la Corte Constitucional estableció lo siguiente:

[C]uando el titular de los derechos fundamentales exprese de manera inequívoca interés en la presentación de la acción de tutela en las actuaciones dentro del proceso, inclusive en sede de revisión, se tendrá por acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa a pesar de que esta haya sido interpuesta originalmente por el apoderado general de una persona natural.

41. Ahora, en el expediente no obra prueba de que el superintendente nacional de salud, en calidad de representante legal de la entidad titular de los derechos fundamentales cuyo amparo se pretende, haya manifestado su voluntad inequívoca

41. Ahora, en el expediente no obra prueba de que el superintendente nacional de salud, en calidad de representante legal de la entidad titular de los derechos fundamentales cuyo amparo se pretende, haya manifestado su voluntad inequívoca de presentar la solicitud de amparo constitucional. En consecuencia, ni siquiera hay lugar a considerar acreditado el requisit o de legitimación en la causa por activa con fundamento en la regla establecida en la sentencia citada.

18 Sentencias T-658 de 2002, T-451 de 2006, T-998 de 2006 y T-024 de 2019. 19 Sentencia T-658 de 2002, reiterada, entre otras, en las sentencias T-088 de 1999 y T-292 de 2021.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02904-00

Demandante: Andrea Carolina Castro Klever

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42. Finalmente, se resalta que la ley y la jurisprudencia han facilitado al máximo el otorgamiento de los poderes a los profesionales del derecho, por lo cual resulta inexcusable que un abogado actúe sin mandato —con el lleno de los requisitos señalados— al presentar una acción de tutela.

43. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la abogada

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la abogada Andrea Carolina Castro Klever, de conformidad con las consideraciones anotadas.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto VF