CE - Sentencia 11001031500020250290800 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 110010315000-2025-02908-00

Referencia: Acción de tutela

Actor: JHON JAIRO MINA DÍAZ

TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO

GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD. LA PARTE ACTORA CUENTA CON OTRO

MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE UNA

ORDEN JUDICIAL.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DIGNIDAD HUMANA Y SEGURIDAD SOCIAL.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA 1 y la NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL2.

I.- ANTECEDENTES

1 En adelante el Presidente. 2 En adelante el Ejército Nacional.2

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Actor: JHON JAIRO MINA DÍAZ

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I.1.- La solicitud

El señor JHON JAIRO MINA DÍAZ, actuando en nombre propio, en

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I.1.- La solicitud

El señor JHON JAIRO MINA DÍAZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y a la seguridad social , los cuales estima vulnerados por el PRESIDENTE y el EJÉRCITO NACIONAL, por cuanto no han expedido el acto administrativo en el que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez , en cumplimiento de las providencias proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA 3 y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO4 el 28 de octubre de 2021 y 6 de julio de 2023 , respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001-23-33-0002015-00372-00.

I.2.- Hechos

3 En adelante el Tribunal. 4 En adelante la Sección Segunda.3

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Señaló que laboró al servicio de la fuerza pública como soldado regular y, como consecuencia de unas lesiones y enfermedades que sufrió estando en actividad , fue retirado del servicio sin el reconocimiento de las prestaciones sociales a las que tenía derecho.

Señaló que laboró al servicio de la fuerza pública como soldado regular y, como consecuencia de unas lesiones y enfermedades que sufrió estando en actividad , fue retirado del servicio sin el reconocimiento de las prestaciones sociales a las que tenía derecho.

Aseguró que el 25 de julio de 2014 mediante derecho de petición solicitó el EJÉRCITO NACIONAL el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste de una indemnización, solicitud que no fue atendida oportunamente por la entidad configurándose así un acto ficto negativo.

Manifestó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el EJÉRCITO NACIONAL con el fin de discutir la existencia y la legalidad del acto administrativo aludido y obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización.

Indicó que el proceso fue identificado con el número único de radicación 76001-23-33-000-2015-00372-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al TRIBUNAL que, mediante sentencia de 28 de octubre de 20 21, declaró la existencia y nulidad del acto administrativo ficto negativo y, en consecuencia, ordenó a l4

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EJÉRCITO NACIONAL reconocer y pagar a su favor la pensión de invalidez.

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EJÉRCITO NACIONAL reconocer y pagar a su favor la pensión de invalidez.

Aseveró que inconforme con la anterior decisión, el EJÉRCITO NACIONAL interpuso recurso de apelación ante la SECCIÓN SEGUNDA que, en providencia de 6 de julio de 2023, confirmó la decisión del a quo.

I.3.- Fundamentos de la solicitud

Manifestó que las entidades accionadas han vulnerado sus derechos fundamentales, al no expedir la resolución mediante la cual se dé cumplimiento a la orden judicial que reconoció y ordenó a su favor el pago de una pensión de invalidez.

Señaló que la mora en la expedición del acto administrativo vulnera de manera ostensible sus derechos fundamentales, ya que han transcurrido muchos años en el proceso y el Estado aun no le reconoce sus derechos prestacionales.

Finalmente, resaltó que “[…] le pido de corazón le pido me otorguen la resolución de pensionado en el menor tiempo posible ya que me5

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informaron en el ministerio de defensa que dentro de 120 días hábiles es que me entregan mi resolución y yo necesito solucionar este problema que me agobia […]”.

I.4.- Pretensiones

El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia:

es que me entregan mi resolución y yo necesito solucionar este problema que me agobia […]”.

I.4.- Pretensiones

El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia:

“[…] PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental a acceder a una pensión digna y en mi caso por ser discapacitado de las fuerzas militares y sus lesiones ocasionadas en actos del servicio. Que ordene al MINISTERIO DE DEFENSA ME OTORGUE MI RESOLUCION DE PENSIONADO EN EL MENOR TIEMPO POSIBLE de igual manera el MINSTERIO (sic) DE DEFENSA me otorgue los sueldos atrasados ya que me encuentro en un estado de vulnerabilidad tanto económico como de salud […]” (Negrilla pertenece al texto).

I.5. Defensa

I.5.1.- El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA señaló que la solicitud de amparo resulta improcedente, por cuanto no existe una acción u omisión imputable al presidente que genere la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, ya que no6

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acreditó una afectación directa o concreta de sus derechos fundamentales.

Aseguró que las pretensiones formuladas contra el presidente deben despacharse de manera desfavorable, dado que la entidad no tiene

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acreditó una afectación directa o concreta de sus derechos fundamentales.

Aseguró que las pretensiones formuladas contra el presidente deben despacharse de manera desfavorable, dado que la entidad no tiene la capacidad jurídica para intervenir en las decisiones relacionadas con el reconocimiento y pago de la pensión de los miembros de la fuerza pública.

I.5.2.- El EJÉRCITO NACIONAL solicitó su desvinculación del trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que le corresponde al grupo de reconocimiento de obligaciones litigiosas de la Dirección de Asuntos Legales y a la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva del Ministerio de Defensa atender las pretensiones formuladas por el actor.

I.5.3.- La DIRECCIÓN DE VETERANOS Y REHABILITACIÓN INCLUSIVA DEL MINISTERIO DE DEFENSA manifestó que la acción de tutela es improcedente por cuanto no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el actor cuenta con otro medio de defensa judicial para obtener el cumplimiento de la decisión judicial y el pago de las acreencias prestacionales.7

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Señaló que la entidad está ejecutando las actuaciones administrativas con el fin de proferir el acto administrativo solicitado, y recalcó que las copias de las sentencias judiciales fueron remitidas

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Señaló que la entidad está ejecutando las actuaciones administrativas con el fin de proferir el acto administrativo solicitado, y recalcó que las copias de las sentencias judiciales fueron remitidas por el Grupo de Obligaciones Litigiosas el pasado 8 de mayo de 2025, por lo que una vez se expida el acto administrativo y este se encuentre debidamente ejecutoriado, dispondrá la inclusión en la nómina de pensionados.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa

Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario8

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precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia.

La Sala advierte que el EJÉRCITO NACIONAL solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia.

La Sala advierte que el EJÉRCITO NACIONAL solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos:

“[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T -416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal9

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procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal9

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sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisi ón que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T -519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: "... cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala).

Ahora bien, comoquiera que el EJÉRCITO NACIONAL fue vinculado

demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala).

Ahora bien, comoquiera que el EJÉRCITO NACIONAL fue vinculado en calidad demandado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015 -00372-00, objeto de cuestionamiento, como tercero, le asiste interés directo en las resultas del proceso constitucional de la referencia, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.10

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Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defens a judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso concreto

instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defens a judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso concreto

En el presente asunto, la Sala advierte que el actor instauró la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y a la seguridad social , los cuales estima vulnerados por el PRESIDENTE y el EJÉRCITO NACIONAL, por cuanto no han expedido el acto administrativo en el que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en cumplimiento de las providencias proferidas por el TRIBUNAL y11

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la SECCIÓN SEGUNDA el 28 de octubre de 2021 y 6 de julio de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001-23-33-000-2015-00372-00.

Los disensos del actor radican en que las entidades accionadas han incurrido en la vulneración de sus derechos fundamentales, por cuanto no han expedido la resolución que dé cumplimiento a la orden judicial que le reconoció y ordenó el pago de su pensión de invalidez.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe

cuanto no han expedido la resolución que dé cumplimiento a la orden judicial que le reconoció y ordenó el pago de su pensión de invalidez.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la s entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor.

De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad

El artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 8612

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de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales , salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable . La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Lo anterior significa que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario , pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales

negrillas fuera del texto).

Lo anterior significa que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario , pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.

Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerd o con las competencias establecidas por el legislador.

No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de13

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un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario « deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»5 (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Precisado lo anterior, la Sala evidencia que las inconformidades

dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»5 (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Precisado lo anterior, la Sala evidencia que las inconformidades planteadas por el actor en este trámite constitucional recaen en que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la dignidad humana y a la seguridad social , por cuanto no han expedido el acto administrativo que dé cumplimiento a la orden judicial que le reconoció y ordenó el pago de su pensión de invalidez.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que, la presente acción de tutela es improcedente por carencia del requisito de subsidiariedad, habida cuenta que el actor tiene a su disposición la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el proceso ejecutivo previsto en los artículos 297 y 298 de la Ley 1437 de

5 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio.14

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20116, como medio de defensa ordinario para obtener el cumplimiento de la condena impuesta por la autoridad judicial en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que le reconoció la prestación pensional que ahora se cuestiona.

Asimismo, la Sala advierte que el trámite relacionado con la

marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que le reconoció la prestación pensional que ahora se cuestiona.

Asimismo, la Sala advierte que el trámite relacionado con la expedición del acto administrativo, ha sufrido retrasos debido a una inconsistencia que se advirtió en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia proferida por el TRIBUNAL; sin embargo, tal circunstancia fue corregida por la autoridad judicial mediante auto de 10 de abril de 2025 7 y remitida por la Coordinadora del Grupo de Reconocimiento de Obligaciones Litigiosas del Ministerio de Defensa al Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva del Ministerio de Defensa, el pasado 6 de mayo de 2025 mediante Oficio núm. RS20250506090134, como se evidencia a continuación:

6 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 7 Ver providencia que corrige la parte resolutiva de la sentencia núm. 097 de 28 de octubre de 2021 https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/7600123/760012333003 20150037200/9C4F44DF0D7E5C8E08C01267A3CA2742C3071A25705EC6C09BE93A18AF97F031/2 Enlace aplicativo Samai https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=7600123330032015003 7200760012315

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7200760012315

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En ese orden, la Sala advierte que la entidad encargad a conoció el contenido definitivo de las sentencias condenatorias hasta el 6 de mayo del año en curso y, por lo tanto, le corresponde al actor esperar el cumplimiento de los términos perentorios establecidos en el ordenamiento jurídico para que la entidad expida la resolución solicitada, esto, sin perjuicio de la acción ejecutiva que tiene a su alcance para promover el cumplimiento de las decisiones judiciales.17

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Aunado a lo anterior, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala

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Aunado a lo anterior, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional 8 que, frente al tema, ha sostenido lo siguiente:

“[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. (…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […]”.

De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que en el escrito introductorio el actor menciona una serie de circunstancias personales y económicas que, a su juicio, lo sitúan en un estado de vulnerabilidad, esto con el fin de justificar la procedencia de la solicitud de amparo; sin embargo tales condiciones no se encuentran probadas dentro del proceso y, por lo tanto, no hay lugar a considerar

vulnerabilidad, esto con el fin de justificar la procedencia de la solicitud de amparo; sin embargo tales condiciones no se encuentran probadas dentro del proceso y, por lo tanto, no hay lugar a considerar la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la

8 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.18

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acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio.

Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito general de la subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de la subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.19

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de la subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.19

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TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de junio de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidenta

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.