CE - Sentencia 11001031500020250296100 de 2025

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Diecinueve [19] de junio de dos mil veinticinco [2025] Referencia: ACCIÓN TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: RIGOBERTO GAITÁN LUGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – reparación directa – Declara la improcedencia por falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la presente acción de tutela de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1. ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo El 15 de marzo de 2025, el señor Rigoberto Gaitán Lugo, por intermedio de apoderado1, presentó acción de tutela con el fin de que se le amparen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al «orden social justo». Las mencionadas garantías las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B al proferir la providencia de 28 de abril de 2025, por medio de la cual confirmó la decisión de primera instancia que rechazó la demanda por caducidad, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25269-33-33-002-2021-00078-00/01. 1.2. Hechos De la solicitud de tutela, se

instancia que rechazó la demanda por caducidad, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25269-33-33-002-2021-00078-00/01. 1.2. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la Sección, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • El 30 de abril de 2021, el señor Rigoberto Gaitán Lugo presentó demanda de reparación directa contra el municipio de La Vega, por los daños antijurídicos padecidos «con ocasión del proyecto de construcción concedido a través de licencia N° 0178 de 2018, la cual fue recurrida por el Señor Gaitán y confirmada mediante Resolución N° 507 del 23 de septiembre de 2019, notificada 1 Mandato otorgado a través de mensaje de datos.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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personalmente el 26 de septiembre del mismo año». • El 27 de mayo de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá adecuó el medio de control impetrado al de nulidad y restablecimiento del derecho, y rechazó la demanda al considerar que había operado la caducidad. • Para llegar a esa conclusión expuso que, como «el extremo activo del litigio se considera afectado como consecuencia de la licencia de construcción concedida en el predio de su propiedad, la cual fue controvertida en sede administrativa, […] el daño proviene de un acto administrativo, siendo el medio de control el de nulidad y restablecimiento del derecho el adecuado para […] solicitar la reparación del daño». • Agregó que, como el daño se materializó con un acto administrativo, esto es, la resolución n. ° 0178, de 05 de octubre de 2018, no es jurídicamente viable que se busque el resarcimiento del daño a través del medio de control de Reparación Directa. • En este orden de ideas, el a quo señaló que el término de cuatro meses inició el 26 de septiembre de 2019, cuando se notificó personalmente la decisión que decidió la sede administrativa en segunda instancia, pero la acción contenciosa no fue oportuna, porque el plazo máximo para radicarla finalizó el 27 de enero de 2020 y su interposición se realizó mucho tiempo después, particularmente el 30 de abril de 2021. • Esta decisión fue objeto de apelación por la parte desfavorecida, oportunidad en la que expuso que «ninguna nulidad de actos administrativos estamos invocando

a través de la ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA impetrada. Pretendemos simplemente que mi poderdante, el señor RIGOBERTO GAITÁN LUGO sea excluido de los alcances de la Resolución 0178 de 5 de octubre de 2018, por las razones expuestas en nuestra demanda, esto es, que el accionante jamás concibió, no quiso y gestionó en las condiciones y con los alcances que este acto administrativo fue expedido». • El 28 abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B confirmó lo decidido por el juzgado, al exponer que es criterio de la máxima autoridad de la jurisdicción contenciosa que la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad de la parte demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, «por lo tanto no es de recibo que el demandante indique que es una acción de reparación directa porque así lo plante[ó] en el escrito de demanda, ya que aunque la parte actora relata que no pretende la nulidad de ningún acto, una de las pretensiones de la demanda busca que se excluyan de sus efectos al demandante2». 2 El tribunal determinó que lo pretendido por el accionante es: «1) que se declare que ha sido víctima en la expedición de la licencia de construcción 0178 de 2018. 2) - Ordenar a la Administración Municipal de La Vega, Cundinamarca, ajustar los contenidos y disposiciones de la Licencia de Construcción vertida en la Resolución 0178 de 5 de octubre de 2018 proferida por la Secretaría

de Planeación e Infraestructura, de tal manera que excluya, sin afectar en manera alguna al demandante. 3) El pago de los perjuicios materiales irrogados, derivados de emisión deRadicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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• Destacó que, si bien la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la reparación directa frente a los efectos de los actos administrativos, ello corresponde a una excepción que no se presenta en este asunto, comoquiera que el demandante sí cuestiona la legalidad de los actos administrativos. • Precisó que, «[a]si las cosas, el demandante podía acudir a la Jurisdicción a través del medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho desde el 8 de octubre de 2019 hasta el 8 de febrero de 2020, presentando la solicitud de conciliación el 11 de diciembre de 2020, cuando el término estaba fenecido». • La providencia de segunda instancia fue notificada el 19 de noviembre de 2024 y la acción de tutela de la referencia fue radicada el 15 de marzo de 2025. 1.3. Pretensiones Se infiere que lo requerido en la demanda de tutela es que se deje sin efectos la decisión que definió la controversia al interior del expediente 25269-33-33-002-2021-00078-00/01, debido a que, es su voluntad que se adelantara ese proceso a través del medio de control de reparación directa. 1.4. Fundamentos de la solicitud Se deduce que el tutelante considera que la autoridad judicial accionada incurrió en una violación directa de la constitución, porque el ad quem, bajo una lectura equivocada de los hechos, dispuso qué demanda debía adelantarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Destacó que «la Resolución 0178 de 2018, no ostenta los atributos de un acto administrativo en sentido material, es decir, se trata de una caricatura que no resiste ningún análisis de legalidad, para materializar simplemente una vía de hecho que fue instrumentalizado para satisfacer oscuros compromisos entre funcionarios de la Administración Municipal de La Vega, […]». Resaltó que «no dudamos

de un acto administrativo en sentido material, es decir, se trata de una caricatura que no resiste ningún análisis de legalidad, para materializar simplemente una vía de hecho que fue instrumentalizado para satisfacer oscuros compromisos entre funcionarios de la Administración Municipal de La Vega, […]». Resaltó que «no dudamos [sic] en puntualizar y precisar que los actos administrativos que materializan vías de hecho no pueden considerarse actos administrativos». Agregó que, en atención a que no fue el acto administrativo identificado como Resolución 0178 de 2028 el que causa agravio, procedía adelantar la pretensión de reparación directa. 1.5. Trámite procesal de la acción El 21 de mayo de 2025 se admitió la acción y se ordenó la notificación de la autoridad judicial accionada. los actos administrativos antijurídicos y consecuencialmente ilegales y arbitrarios relacionados en precedencia, atribuibles a la Administración Municipal del municipio de La Vega, Cundinamarca, por la expedición de la licencia de construcción».Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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Por su parte vinculó como terceros con interés en las resultas del proceso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, y al municipio de La Vega, Cundinamarca, así como las demás partes, personas y/o entidades que hayan participado en el proceso ordinario con radicado 25269-33-33-002-2021-00078-00/01, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente tutela. 1.6. Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. El Tribunal Administrativo de de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, advirtió que el mecanismo es improcedente, porque se pretende controvertir los argumentos jurídicos y fácticos, de los cuales se pudo concluir que la demanda bajo el radicado 25269-33-33-002-2021-00078-00/01 debía ser tramitada bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. 1.6.2. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, expuso que, si bien profirió el auto de primera instancia que, entre otros aspectos, rechazó la citada demanda ordinaria por caducidad, en la actualidad no tiene a cargo el proceso 25269-33-33-002-2021-00078-00/01, dado que se dispuso su redistribución mediante el acuerdo CSJCUA23-15 del 23 de febrero de 2023. En la actualidad el expediente se encuentra a cargo del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá. Por lo anterior, pidió su desvinculación. 1.6.3. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, pidió declarar improcedente la tutela, o en su defecto negarla, en atención a que, si bien sí tiene a cargo el

Por lo anterior, pidió su desvinculación. 1.6.3. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, pidió declarar improcedente la tutela, o en su defecto negarla, en atención a que, si bien sí tiene a cargo el compendio en mención, a la fecha no ha adelantado ningún trámite procesal en este. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por el señor Rigoberto Gaitán Lugo, de conformidad con lo establecido en los Decretos 1069 de 2015 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2. Cuestión previa - solicitud de desvinculación Esta colegiatura advierte que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá solicitó su desvinculación del presente trámite, no obstante, la referida petición será negada, en razón a que su comparecencia a este mecanismo se hizo en calidad de tercero con interés en las resultas delRadicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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proceso, por ser la autoridad judicial de primera instancia que rechazó la demanda, y no como autoridad judicial demandada. 2.3. Problema jurídico En primer lugar, esta colegiatura advierte que el estudio de esta acción se limitará a la providencia que puso fin al proceso. En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales advertidos por el accionante, de parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia el 28 abril de 2025. Para el efecto se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos generales de procedibilidad adjetiva, y (iii) el caso en concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». Al

efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 3 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia Constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: […] 40. En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]. Por su parte, esta sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso

refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia8. Sobre el particular, se considera que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En primera medida, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos del accionante frente a la apreciación de las pruebas del proceso 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01,

M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 8 Énfasis de la sala.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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contencioso expuestos en la solicitud de amparo, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. En este orden de ideas, para esta Sala el argumento que se refiere a la indebida valoración de los hechos que sustentan la demanda contenciosa, fundado en la configuración del defecto por violación directa de la Constitución, no cuenta con la carga argumentativa para ser estudiado, en el marco de la trasgresión de derechos fundamentales, porque además de ser una reiteración de lo ya resuelto en sede ordinaria, no desvirtúa el análisis realizado por el tribunal frente a la determinación del origen del daño, particularmente que éste devenía de un acto administrativo. Al respecto, se destaca que el tribunal sustentó la decisión que confirmó la determinación de indebida escogencia del medio de control y caducidad al detallar que, si bien la parte actora relató que no pretende la nulidad de ningún acto, una de las pretensiones de la demanda busca que se excluyan de sus efectos al demandante9, de lo cual el ad quem concluyó que el accionante sí cuestionó la legalidad del acto administrativo del cual se predican los perjuicios. Ahora, el accionante a lo largo de la solicitud de amparo reitera que no cuestiona la legalidad de las decisiones de la administración, máxime cuando la resolución en mención «no ostenta los atributos de un acto administrativo en sentido material, es decir, se trata de una caricatura que no resiste ningún análisis de legalidad, para materializar simplemente una vía de hecho que fue instrumentalizado para satisfacer oscuros compromisos entre funcionarios de la Administración Municipal de La Vega, […]». En este orden de ideas, se advierte que el tutelante pretende reabrir el debate legal y busca que el juez de tutela imponga una interpretación distinta a la que asumió

vía de hecho que fue instrumentalizado para satisfacer oscuros compromisos entre funcionarios de la Administración Municipal de La Vega, […]». En este orden de ideas, se advierte que el tutelante pretende reabrir el debate legal y busca que el juez de tutela imponga una interpretación distinta a la que asumió el juez natural de la causa. Además, se considera que no se cumple con los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado este presupuesto, en atención a que no se justificó la presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales del tutelante, sino que, por el contrario, se advierten argumentos con el fin de intentar acreditar la procedencia del medio de control de reparación directa, para a su vez, disentir del análisis probatorio efectuado por la autoridad judicial de segundo grado, el cual, prima facie, no se evidencia arbitrario o irrazonado. 9 El tribunal determinó que lo pretendido por el accionante es: «1) que se declare que ha sido víctima en la expedición de la licencia de construcción 0178 de 2018. 2) - Ordenar a la Administración Municipal de La Vega, Cundinamarca, ajustar los contenidos y disposiciones de la Licencia de Construcción vertida en la Resolución 0178 de 5 de octubre de 2018 proferida por la Secretaría de Planeación e Infraestructura, de tal manera que excluya, sin afectar en manera alguna al demandante. 3) El pago de los perjuicios materiales irrogados, derivados de emisión de los actos administrativos antijurídicos y consecuencialmente ilegales y arbitrarios relacionados en precedencia, atribuibles a la

Administración Municipal del municipio de La Vega, Cundinamarca, por la expedición de la licencia de construcción».Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

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De manera que, al aplicar las consideraciones expuestas ut supra a la controversia planteada por el accionante, la Sala advierte que esta no se encuentra ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional, máxime cuando sus argumentos fueron resueltos por el juez natural de la causa, lo que implica que la tutela se torna improcedente. En este sentido, para esta Sección, resulta claro que este asunto se circunscribe a una inconformidad de la parte tutelante, de modo que la situación descrita es «de competencia exclusiva del juez ordinario»10 y por ello, al funcionario constitucional no le corresponde dirimir aspectos de esta naturaleza. 2.6. Conclusión Así las cosas, se declarará improcedente el mecanismo de la referencia por falta de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3. FALLA: PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación que radicó el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá SEGUNDO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por el señor Rigoberto Gaitán Lugo. TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. CUARTO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado

10Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005.Radicado: 11001-03-15-000-2025-02961-00 Demandante: Rigoberto Gaitán Lugo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx