CE - Sentencia 11001031500020250305900 de 2025

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03059-00

Accionante: Obdulia Vargas Avellaneda

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección F

Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Decisión: Declara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

I. ASUNTO

1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela interpuesta 1 por la señora Obdulia Vargas Avellaneda, quien actúa por intermedio de apoderado judicial en contra del Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, el mínimo vital, la igualdad y la seguridad jurídica, ocurrida con ocasión de las providencias expedidas el 3 de septiembre de 2024 y el 26 de marzo de 2025 al interior del medio de control de

los derechos fundamentales al debido proceso, el mínimo vital, la igualdad y la seguridad jurídica, ocurrida con ocasión de las providencias expedidas el 3 de septiembre de 2024 y el 26 de marzo de 2025 al interior del medio de control de nulidad y res tablecimiento del derecho con radicado núm. 11001 -33-42-0482023-00012-00 [01].

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

2. La señora Obdulia Vargas Avellaneda fue vinculada como docente nacionalizada en la Secretaría de Educación de Cundinamarca el 1.º de febrero de 1972. Mediante Resolución 001487 del 17 de agosto de 2010, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció el derecho a la pensión de jubilación, equivalente al 75 % de los factores salariales cotizados durante el último año de servicio.

3. Posteriormente, tras la aceptación de su renuncia, la señora Vargas Avellaneda solicitó al Ministerio de Educación y al FOMAG la reliquidación de su pensión, y a la Secretaría de Educación de Cund inamarca la realización de descuentos por seguridad social sobre todos los emolumentos percibidos. Sin

1 21 de mayo de 2025.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03059-00

Accionante: Obdulia Vargas Avellaneda

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

2 embargo, el Ministerio de Educación y el FOMAG guardaron silencio, y la

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

2 embargo, el Ministerio de Educación y el FOMAG guardaron silencio, y la Secretaría de Educación de Cundinamarca negó su solicitud mediante oficio del 19 de julio de 2022.

4. En consecuencia, la señora Obdulia Vargas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, con el fin de que se declarara configurado el silencio administrativo positivo, se anulara el oficio del 19 de julio de 2022, y a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento y pago del reajuste pensional correspondiente.

5. El proceso fue asignado al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, quien admitió la demanda y notificó la actuación el 10 de abril de 2023. Sin embargo, durante el trámite, la Secretaría de Educación de Cundinamarca expidió la Resolución No. 4478 del 6 de junio de 2023, por medio de la cual negó el reconocimiento de la reliquidación pensional.

6. No obstante, el juzgado, mediante sentencia del 3 de septiembre de 2024, desestimó dicha actuación por extemporánea y accedió parcialmente a las pretensiones, ordenando la reliquidación pensional con inclusión únicamente de la asi gnación básica y la bonificación mensual. Así mismo, declaró la prescripción de las mesadas anteriores a la reclamación administrativa.

7. Por su parte, e l Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de

la asi gnación básica y la bonificación mensual. Así mismo, declaró la prescripción de las mesadas anteriores a la reclamación administrativa.

7. Por su parte, e l Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de apelación alegando la interrupción del tiempo de servicio y la inaplicación de la Ley 100 de 1993.

8. Pese a lo anterior , la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 26 de marzo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, al advertir que los argumentos expuestos en el recurso no fueron objeto de discusión en la demanda inicial, contrariando el principio de congruencia procesal.

2.2. Fundamento jurídico

9. La parte accionante señaló que las autoridades judiciales accionadas omitieron incluir en la reliquidación pensional los factores previamente reconocidos en la pensión de jubilación. Esta omisión, a su juicio, constituye un desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005, así como de lo establecido en las sentencias proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 3 de marzo de 2025, dentro del expediente radicado bajo el número 11001 -03-15-000-2024-06521-01, y el 13 de febrero de 2025, en el proceso identificado con radicado 25000-23-42-000-2019-01210-01.

10. Aunado a lo anterior, manifestó que se desatendió la providencia dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de marzo de 2025, correspondiente al expediente radicado

10. Aunado a lo anterior, manifestó que se desatendió la providencia dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de marzo de 2025, correspondiente al expediente radicado bajo el número 11001-33-35-007-2024-00185-01. En consecuencia, advirtió que dicha actuación vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, y contrarió los principios cons titucionales de favorabilidad, seguridad jurídica y protección del erario público.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03059-00

Accionante: Obdulia Vargas Avellaneda

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

3 2.3. Pretensiones

11. Con fundamento en lo anterior, solicitó:

«(…) PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “F”, en la providencia de fecha 26 de marzo de 2025 que CONFIRMO lo ordenado en la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO CUARENTA Y

OCHO (48) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL

DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 03 de septiembre de 2024, mediante la cual se ACCEDIERON PARCIALMENTE a las suplicas

OCHO (48) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL

DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 03 de septiembre de 2024, mediante la cual se ACCEDIERON PARCIALMENTE a las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001334204820230001201.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIB UNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN – Fa proferir sentencia CONFIRMANDO el fallo emitido por el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá y ORDENANDO al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de la señora OBDULIA VARGAS AVELLANEDA , incluyendo TODOS los factores salariales devengados a la fecha del retiro del servicio, además de los ya reconocidos cuando se reconoció el derecho pensional, es decir, la mesada pensional debe de in cluir los factores salariales de: (ASIGNACION SALARIAL, AUXILIO DE TRANSPORTE, BONIFICACION MENSUAL, PRIMA DE NAVIDAD, PRIMA DE VACACIONES Y PRIMA DE ALIMENTACION». (Sic a toda la cita)

2.4. Intervenciones

12. La acción de tutela fue admitida mediante auto del 23 de mayo de 2025, mediante el cual, se ordenó notificar al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F como a ccionados y a la Nación – Ministerio de

mediante el cual, se ordenó notificar al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F como a ccionados y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Secretaría de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como terceros interesados en el resultado del proceso.

13. El Ministerio de Educación Nacional mencionó que la acción de tutela carece de relevancia constitucional debido a que se centra en un debate económico. Por lo tanto, solicitó que se declare la improcedencia de la misma y que se desvincule a la entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva.

14. La Fiduprevisora S.A indicó que las autoridades judiciales no vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante. En consecuencia, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y que se desvincule de este proceso.

15. No se presentaron informes.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03059-00

Accionante: Obdulia Vargas Avellaneda

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

4

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

16. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.

3.2. Cuestión previa

competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.

3.2. Cuestión previa

17. Si bien la parte accionante no identificó de manera expresa los presuntos defectos en los que habría incurrido la autoridad judicial accionada, esta Sala infiere que se alegan los siguientes: defecto sustantivo, violación directa de la Constitución Política y desconocimien to del precedente judicial. En consecuencia, y siempre que se acredite el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad, se procederá al estudio de fondo de la acción de tutela con base en tales cuestionamientos.

18. Por otro lado, se advierte que el Minis terio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A. solicitaron su desvinculación del presente trámite, argumentando falta de legitimación en la causa por pasiva. Sin embargo, su vinculación en esta acción de tutela se sustentó en su calidad de entidades demandadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual permitió garantizar su derecho fundamental al debido proceso. En ese contexto, resulta evidente que ostentan un interés directo en el resultado de la presente actuación, razón por la cual se anticipa que su solicitud será denegada.

3.3. Problema jurídico

19. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe en determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad. En el evento en que así sea, se deberá establecer si el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en el defecto sustantivo,

el evento en que así sea, se deberá establecer si el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en el defecto sustantivo, violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del procedente judicial al proferir la s decisiones judiciales del 3 de septiembre de 2024 y el 26 de marzo de 2025, respectivamente, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-048-2023-00012-00 [01].

3.4. Procedencia de la acción de tutela

20. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puedeAcción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03059-00

Accionante: Obdulia Vargas Avellaneda

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

5 afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como

Bogotá D.C. – Colombia

5 afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

21. De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

22. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de c iertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad

de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

3.4.1. Del requisito de subsidiariedad

23. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política consagró el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial» , precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

24. Así las cosas, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.

25. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia2.

2 En sentencia T-313 de 1 de abril de 2005, se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan (sic) un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines

un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela,Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03059-00

Accionante: Obdulia Vargas Avellaneda

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

6

26. No obstante, es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, puesto que los recursos pueden ser ineficientes o inadecuados, momento en el cual la tutel a se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior.

3.6. Caso concreto

27. La parte accionante señaló que las autoridades judiciales accionadas omitieron incluir en la reliquidación pensional los factores prev iamente reconocidos en la pensión de jubilación. Esta omisión, a su juicio, constituye un desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2005, así como de lo establecido en las sentencias relacionadas en el acápite «fundamentos jurídicos». En consecuencia, refirió que dicha actuación vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, y a los principios constitucionales de favorabilidad, seguridad jurídica y protección del erario.

28. Sin embargo , esta Sala de Subsección observa que , frente a la sentencia

al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, y a los principios constitucionales de favorabilidad, seguridad jurídica y protección del erario.

28. Sin embargo , esta Sala de Subsección observa que , frente a la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá el 3 de septiembre de 2024 , la parte demandante no interpuso recurso de apelación ni solicitó su aclaración, pese a contar con la oportunidad procesal para exponer su inconformidad , omisión que no puede ser atribuida a las autoridades judiciales accionadas, sino a una inactividad procesal injustificada.

29. De conformidad con lo expuesto, se advierte que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la parte demandante contaba con medios ordinarios de defensa judicial idóneos para controvertir las decisiones que ahora cuestiona, pero optó por no hacer uso de ellos dentro de los términos procesales previstos.

30. Esta omisión procesal impide activar válidamente la competencia del juez constitucional, por cuanto la acción de tutela no puede ser utilizada como mecanismo sustitutivo de los recursos ordinarios, ni como una instancia adicional para reabrir debates que debieron ventilarse ante la jurisdicción ordinaria o contenciosa, máxime cuando no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, ni se argumentó la existencia del mismo.

31. Sobre este punto , la jurisprudencia constitucional 3 ha sido reiterativa al señalar que el acceso a la acción de tutela requiere el agotamiento previo de los recursos ordinarios y extraordinarios establecidos por el ordenamiento jurídico,

31. Sobre este punto , la jurisprudencia constitucional 3 ha sido reiterativa al señalar que el acceso a la acción de tutela requiere el agotamiento previo de los recursos ordinarios y extraordinarios establecidos por el ordenamiento jurídico, salvo que se demuestre su ineficacia para la protección inmediata de d erechos fundamentales. De lo contrario, se desnaturaliza la finalidad subsidiaria de la tutela y se afecta el principio de seguridad jurídica.

32. De tal modo, al no comprobarse la inminencia, ni existencia de un perjuicio

que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones». 3 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03059-00

Accionante: Obdulia Vargas Avellaneda

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

7 irremediable, no resulta procedente un estudio de fondo , pues dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le

porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta a los jueces constitucionales.

33. En ese orden de ideas, esta Sala procederá a declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta, al verificarse el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Ello, por cuanto la parte accionante contaba con mecanismos judiciales ordinarios idóneos y eficace s para controvertir la decisión que hoy cuestiona, pero no los ejerció oportunamente, sin que se haya demostrado la existencia —ni la inminencia — de un perjuicio irremediable que justificara la intervención excepcional del juez constitucional.

34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

I. FALLA

PRIMERO: DECLARA la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, de conformidad con los motivos expuestos en la presente providencia.

SEGUNDO: De no ser impugnada, REMITIR el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.