CE - Sentencia 11001031500020250309200 de 2025

Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-15-000-2025-03092-00

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03092-00

Demandante: FRANCISCO ANDRÉS MANOTAS POLO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Tema: Tutela por d erecho a la salud y al trabajo. Declara carencia actual de objeto por situación sobreviniente

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

OBJETO DE LA DECISIÓN

La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud de amparo

El 22 de mayo de 20251 el señor Francisco Andrés Manotas Polo, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra la Presidencia de la República , por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la salud y al trabajo.

Lo anterior, con ocasión de la solicitud de concepto favorable sobre la convocatoria a

propio, promovió acción de tutela contra la Presidencia de la República , por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la salud y al trabajo.

Lo anterior, con ocasión de la solicitud de concepto favorable sobre la convocatoria a la consulta popular de carácter nacional impulsada por la autoridad accionada ante el Congreso de la República el 19 de mayo de 20252.

1.2. Pretensiones

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia pidió:

[…]

1. PRIMERA: Que se declare la vulneración del derecho fundamental de la salud, por cuenta de la consulta popular impulsada por LA NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA

1 Acción de tutela promovida a través de la ventanilla virtual del Consejo de Estado, el 29 de enero de 2025 a la cual se le asignó la secuencia 680. 2 La consulta se elevó ante el Senado de la República el 19 de mayo de 2015 sin la firma del Presidente de la República, por lo que el mandatario radicó el documento firmado el 26 de mayo del mismo año.Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-15-000-2025-03092-00

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REPÚBLICA, toda vez que por tratarse de temas vedados a competencia del CONGRESO DE LA REPÚBLICA me diante trámite de ley estatutaria, previsto por el artículo 152 de la Constitución Política de Colombia, no es susceptible de ser abordada

REPÚBLICA, toda vez que por tratarse de temas vedados a competencia del CONGRESO DE LA REPÚBLICA me diante trámite de ley estatutaria, previsto por el artículo 152 de la Constitución Política de Colombia, no es susceptible de ser abordada mediante dicho mecanismo de participación so pena de violar la competencia del legislador y con ello el núcleo esencial del antedicho derecho fundamental.

2. SEGUNDA: Que se declare sin valor ni efecto la consulta popular impulsada por LA NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, EN SU INTEGRIDAD por las razones expuestas en los fundamentos fácticos y jurídicos esbozados en esta presente acción constitucional.3

1.3. Hechos

La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará:

El actor refirió que con ocasión de las facultades delegadas al ministro de salud por parte del presidente de la República, previstas en el Decreto 0506 del 9 de mayo de 2025 el pasado 19 de mayo de 2025 se radicó ante el Senado de la República una solicitud de concepto favorable sobre convocatoria a consulta popular de carácter nacional, dentro de cuyo texto existen 12 preguntas que ya fueron improbadas por el Senado de la República en la consulta anterior, aunado a que, 4 de estos tocan asuntos relativos a derechos fundamentales que deben regularse por medio de una ley estatutaria.

1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo

El accionante alegó inicialmente la falta de competencia del ministro de Salud, como delegatario del primer mandatario, para iniciar la consultar al pueblo, pues a su juicio,

1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo

El accionante alegó inicialmente la falta de competencia del ministro de Salud, como delegatario del primer mandatario, para iniciar la consultar al pueblo, pues a su juicio, ello contradecía lo dispuesto en el artículo 104 de la Constitución Política, no obstante, mediante escrito aportado por el actor el 27 de mayo del presente año denominado como «reforma a la acción de tutela» indicó que, este yerro se subsanó, dado que la consulta fue radicada nuevamente por el presidente de la República el día 26 de mayo de la misma anualidad, cumpliendo así el requisito previsto en la referida normativa.

Explicó que, dado que las materias objeto de la solicitud de concepto favorable de consulta popular gozan de reserva legal en tanto tocan derechos fundamentales, este no puede ser el mecanismo para su trámite, pues ello desconoce el artículo 152 de la Constitución Política que otorgó la facultad exclusiva al Congreso de la República.

Para el actor, si bien la consulta popular es un derecho político que puede convocar el Gobierno Nacional para someter ante el pueblo preguntas de carácter general relacionadas con actuaciones administrativas, ello no puede usarse para la aprobación de textos normativos o reformas constitucionales o legales y menos para reglamentar temas referentes a derechos fundamentales.

3 Transcripción original del texto con posibles errores.Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-15-000-2025-03092-00

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Por lo anterior consideró que se vulneró el derecho fundamental a la salud, pues por medio de la consulta popular se pretende regular temas como la producción nacional de medicamentos, el acceso a los mismos, la regulación de precios y la reindustrialización farmacéutica, los que ya se encuentran contemplados en el Decreto 489 de 2024 que establece el giro directo desde la ADRES a hospitales y clínicas sin intermediación de las EPS, así como las Leyes 1438 de 2011 y 1751 de 2015.

A su turno indicó que se transgrede el derecho al trabajo ya que lo referente a las condiciones laborales se encuentra plasmado en el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo.

En conclusión, indicó que, al tratarse de temas relativos a derechos constitucionales, la consulta popular es inconducente, impertinente e inútil dado que los temas a tratar ya se encuentran regulados en la normativa vigente.

1.5. Trámite de la acción de tutela

El 27 de mayo de 20254, la magistrada ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte accionante5 y como accionada a la Presidencia de la República6.

Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso, al Ministerio de Salud7 y al Congreso de la República8.

1.6. Intervenciones

1.6.1. Presidencia de la República9

del proceso, al Ministerio de Salud7 y al Congreso de la República8.

1.6. Intervenciones

1.6.1. Presidencia de la República9

La entidad arribó pronunciamiento en documento del 6 de junio de 2025 en el que solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa ya que las pretensiones del actor no están orientadas a la protección de un derecho fundamental propio, sino a la defensa de intereses colectivos, como lo serían los miembros del electorado en general, lo que contraría la exigencia de que la tutela se promueva por el titular de la garantía presuntamente transgredida.

Por otro lado, indicó que el accionante no demostró ni siquiera de forma sumaria que se hayan quebrantado los derechos fundamentales invocados, sino que fundamenta su petición en una posible vulneración abstracta de los derechos del electorado en general, por lo que solicitó que se niegue el amparo.

4 Índice 005 de Samai. 5 Índice 010 de Samai. La notificación fue remitida al correo: famanotasp@gmail.com. 6 Índice 010 de Samai. La notificación fue remitida al correo: contacto@presidencia.gov.co notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co. 7 Índice 010 de Samai. La notificación fue remitida al correo: notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co. 8 Índice 010 de Samai. La notificación fue remitida al correo: juridica@senado.gov.co judiciales@senado.gov.co y notificacionesjudiciales@camara.gov.co 9 Índices 013 y 014 de Samai.Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo

Demandado: Presidencia de la República

judiciales@senado.gov.co y notificacionesjudiciales@camara.gov.co 9 Índices 013 y 014 de Samai.Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-15-000-2025-03092-00

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Además, indicó que los argumentos del actor lo único que denotan es un inconformismo con el hecho de que se haya presentado un nuevo proyecto de consulta popular, lo que deriva la improcedencia de este mecanismo.

A su juicio, la consulta popular cumple con los requisitos del artículo 104 de la Constitución Política, que permite al primer mandatario convocar consultas sobre asuntos de trascendencia nacional, siempre que : (i) lleve la firma de todos los ministros; (ii) cuente con el concepto favorable del Senado, y; (iii) no se convoque en concurrencia con otra elección.

Explicó que el trámite se desarrolla con base al citado artículo constitucional, y a su vez, en las disposiciones de la Ley 134 de 1994 y la Ley Estatutaria 1757 de 2015 , por tanto, una vez el presidente con la firma de todos sus ministros presente ante el senado el texto de la consulta que se someterá a decisión del pueblo queda en dicho órgano legislativo la emisión del concepto sobre su conveniencia dentro del plazo legal.

1.6.2. Pese a que el Ministerio de Salud y el Congreso de la República fueron debidamente notificados, decidieron guardar silencio.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

legal.

1.6.2. Pese a que el Ministerio de Salud y el Congreso de la República fueron debidamente notificados, decidieron guardar silencio.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer de la acción constitucional del asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 12 el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.

2.2. Problema jurídico

De conformidad con los hechos expuestos, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico:

¿La Presidencia de la República vulneró los derechos fundamentales a la salud y al trabajo del actor por haber radicado la solicitud de concepto previo para consulta popular el 26 de mayo de 2025 ante el Congreso de la República?

Para resolver tales problemas jurídicos, resulta pertinente analizar los siguientes temas: (i) las generalidades de la acción de tutela; (ii) el caso concreto.

2.3. Naturaleza de la acción de tutela

Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión deDemandante: Francisco Andrés Manotas Polo Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-15-000-2025-03092-00

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las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable10.

2.4. Caso concreto

El señor Francisco Andrés Manotas Polo alegó que sus derechos fundamentales a la salud y al trabajo se vulner aron por parte de la Presidencia de la República, con ocasión de la solicitud de concepto favorable sobre la convocatoria a la consulta popular de carácter nacional impulsada ante el Congreso de la República.

Como fundamento de lo anterior indicó que los temas objeto de la referida consulta tienen relación con derechos fundamentales como la salud y el trabajo, por lo que no puede el presidente de la República, por medio de este mecanismo, usurpar una función que es exclusiva del Congreso de la República quien detenta la facultad para regular los asuntos que se refieran a garantías constitucionales vía ley estatutaria.

Aunado a lo anterior, alegó que las preguntas objeto de ese mecanismo de

función que es exclusiva del Congreso de la República quien detenta la facultad para regular los asuntos que se refieran a garantías constitucionales vía ley estatutaria.

Aunado a lo anterior, alegó que las preguntas objeto de ese mecanismo de participación en temas como el derecho a la salud se refieren a cuestiones como la producción, acceso y regulación de medicamentos y «el giro directo de la ADRES a hospitales y clínicas, sin la intermediación de las EPS» los que ya se encuentra n regulados en las Leyes 1438 de 2011 y 1751 de 2015. A simismo, refirió que los interrogantes que tratan sobre las condiciones laborales están reglamentados en el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo, por lo que el mecanismo que pretende el primer mandatario se torna inconducente, impertinente e inútil.

En el informe allegado por la autoridad accionada se explicó que la consulta popular cumple con los requisitos del artículo 104 de la Constitución Política, y que se está desarrollando bajo los parámetros dispuestos en la Ley 134 de 1994 y la Ley Estatutaria 1757 de 2015 pues esta se radicó con la firma de todos los ministros ante el Senado para que este impart iere el concepto favorable o no sobre la misma, asimismo, que no se convocó con concurrencia a otra elección.

Ahora bien, la Sala advierte que las circunstancias fácticas que originaron la presente tutela variaron en atención a la negativa del Senado de la República del pasado 17 de junio11, a la iniciativa de consulta popular radicada por el primer mandatario el 26 de

tutela variaron en atención a la negativa del Senado de la República del pasado 17 de junio11, a la iniciativa de consulta popular radicada por el primer mandatario el 26 de

10 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 11 Consultado en la página oficial del Congreso de la República de Colombia: https://www.senado.gov.co/index.php/el-senado/noticias/6563-senado-vuelve-a-hundir-la-consultapopular-del-gobierno-petro.Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-15-000-2025-03092-00

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mayo del presente año, con el fin de convocar a consulta popular para decidir sobre temas relativos a la reforma laboral y a la salud.

La Corte Constitucional ha señalado que la carencia actual de objeto opera cuando la causa que motivó la solicitud de amparo se extingue o ha cesado en el trascurso de la acción de tutela, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que hace inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes no tendría efecto alguno o caería en el vacío12.

En efecto, actualmente el tribunal constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos de hecho: (i) por hecho superado, (ii) por daño consumado, y (iii) por una situación sobreviniente.

proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos de hecho: (i) por hecho superado, (ii) por daño consumado, y (iii) por una situación sobreviniente.

Respecto de la última categoría, ha indicado que se configura cuando: (i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora; (ii) un tercero distinto al accionante y a la entidad demandada logra que la pret ensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis.13

Entonces la situación sob reviniente se configura en aquellos eventos en los que el fundamento que dio lugar al inicio de la acción de tutela desaparece luego de su interposición por una circunstancia que es ajena a la autoridad accionada , como ocurre en el caso concreto, en el que el actor consideraba que el inicio y trámite de la consulta popular afectaba sus derechos fundamentales, no obstante, el pasado 17 de junio del año en curso, tal iniciativa se negó por parte del Senado de la República.

Se advierte que dicha decisión fue proferida por una autoridad del orden nacional, en el marco de un mecanismo de participación ciudadana, cuya iniciativa radicó en el presidente de la República, por lo que co nstituye un acto general de contenido electoral susceptible de control judicial. Prueba de ello es que , se adelantan medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra la elevada el 1° de mayo de 2025.

Sin embargo, como lo pretendido era evitar la continuidad del trámite tal circunstancia

de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra la elevada el 1° de mayo de 2025.

Sin embargo, como lo pretendido era evitar la continuidad del trámite tal circunstancia ya acaeció, p or tanto , desapareció la causa que motivo la presente acción y en consecuencia se hace innecesaria la intervención del juez constitucional, dado que las ordenes que se impartan carecerían de efecto. En consecuencia, se declarará la carencia actual de objeto por la configuración de una situación sobreviniente.

12 Sentencia T -179 de 2024. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquer a. Postura reiterada en las sentencias T-010, T-011, T-047, T-050, T-088, T-161, T-181, T-229, T-233, T-286 de 2023 y T-002 y T075 de 2024. 13 Sentencia SU-522 del 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.Demandante: Francisco Andrés Manotas Polo Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-15-000-2025-03092-00

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Aunado a lo anterior, cabe resaltar que, esta Sección ha sostenido que ante el concepto previo desfavorable por parte del Senado de la República frente a una consulta popular del orden nacional

III. DECISIÓN

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

consulta popular del orden nacional

III. DECISIÓN

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente en el presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.