CE - Sentencia 11001031500020250321701 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

Accionante: Yara Jasith Morales Ortega

Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena.

Temas: Derechos al debido proceso , acceso a la administración de justicia y seguridad social . Sentencia revoca decisión de primera instancia y declara prescripción extintiva de la sanción

moratoria. REVOCA SENTENCIANIEGA AMPARO.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación presentada por la señora Yara Jasith Morales Ortega, en nombre propio , en contra de la sentencia del 17 de julio de 202 5 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES

La accionante pretende el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social , los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Magdalena , al proferir la sentencia del 26 de marzo de 2025 , dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-33-33-009-202300289-00 [01].

HECHOS

Narra la actora que estuvo vinculada al magisterio y que fue retirada del servicio

nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-33-33-009-202300289-00 [01].

HECHOS

Narra la actora que estuvo vinculada al magisterio y que fue retirada del servicio «luego de varias décadas de trabajo».

Que en marzo de 2017 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas ante la Secretaría de Educación del Distrito de Santa Marta, la entidadRadicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

2 accedió a las pretensiones mediante la Resolución 0360 del 4 de mayo de ese año.

Que la Secretaría de Educación del Distrito de Santa Marta envió el acto administrativo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) para su cancelación. Afirmó que el pago superó el término de 45 días hábiles que establece la Ley 1071 de 2006.

Que el 16 de octubre de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la Secretaría de Educación del Distrito de Santa Marta, quien remitió la petición al FOMAG; sin embargo, nunca recibió respuesta alguna.

Que presentó solicitud de conciliación extrajudicial, por reparto le correspondió a la Procuraduría Judicial 12 para Asuntos Administrativos de Bogotá, que pasados 3 meses dicha entidad no fijó fecha de diligencia, por lo que, atendiendo a lo dispuesto en la Ley 640 de 2001 y el Decreto 1716 de 2011 interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que el Juzgado 9º Administrativo de Santa Marta mediante sentencia del 26 de

dispuesto en la Ley 640 de 2001 y el Decreto 1716 de 2011 interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que el Juzgado 9º Administrativo de Santa Marta mediante sentencia del 26 de noviembre de 2024 accedió a las pretensiones y el Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia del 26 de marzo de 2025 revocó la decisión de primera instancia y negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.

Considera que la decisión del Tribunal desconoce que: 1) se demanda un acto ficto o presunto, por lo que «el silencio negativo permite acudir a demanda sin que aparezca caducidad de acción o prescripción de la pretensión» y 2) el pago de las cesantías tardó más de 190 días, por lo que se configuró el derecho al pago de la sanción moratoria.

Señaló como normas desconocidas por el Tribunal los artículos 83 y 161 del CPACA.

PRETENSIONES

La accionante solicita el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 26 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA

El 30 de mayo de 2025 el consejero sustanciador de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia , vinculó como terceros interesados al Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Santa Marta, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

acción de tutela de la referencia , vinculó como terceros interesados al Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Santa Marta, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al distrito de Santa Marta y ordenó notificar a la autoridad judicialRadicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

3 accionada.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Magdalena señaló que la sanción morat oria, empezó a correr a partir del 1º de julio de 2017 y la accionante radicó la reclamación el 16 de octubre de 2018 ; de ahí que, el término para interponer la demanda se extendió hasta el 16 de octubre de 2021, no obstante, la señora Yara Morales radicó la demanda hasta el 25 de julio de 2022.

Por lo anterior, la Sala al analizar el caso concreto declaró probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria, por «haber transcurrido entre la fecha en que se hizo exigible el derecho y la presentación de la petición y la demanda más de tres (3) años».

Alegó que no se advierte que la actuación realizada por el Tribunal hubiera incurrido en la violación de los derechos que invoca la accionante.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

El Ministerio de Educación Nacional adujo que la acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, ya que se trae como debate una controversia de naturaleza económica, «un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela».

el requisito de relevancia constitucional, ya que se trae como debate una controversia de naturaleza económica, «un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela».

Además, manifestó que la señora Yara Morales no demuestra que las vulneraciones a las garantías procesales comprometan gravemente su existencia o supervivencia ; razón por l a que debe declararse improcedente la acción de tutela.

Por otro lado, pidió su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.

La Alcaldía de Santa Marta solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser la responsable de la presunta violación de los derechos alegados.

SENTENCIA IMPUGNADA

El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante fallo del 17 de julio de 2025 declaró improcedente la acción de tutela, considerando que en el caso concreto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional en tanto los argumentos que plantea la accionante pretenden controvertir lo resuelto por el juez ordinario y reabrir el debate ya zanjado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

4 El Juez constitucional de primera instancia destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que

demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Adicionalmente, indicó que la accionante en la tutela no alude a que el juez ordinario se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso.

IMPUGNACIÓN

El accionante impugnó la sentencia de 17 de julio de 2025, para lo cual reiteró los argumentos de la acción de tutela encaminados a alegar la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, con ocasión de la sentencia del 26 de marzo de 2025 que profirió el Tribunal Administrativo del Magdalena.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

A la Sala le corresponde en segunda instancia analizar si la decisión del juez constitucional de primera instancia se ajusta a derecho, para lo cual abordará la siguiente temática: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de

protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así:

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

5

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción

extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...).»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la

sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

6 g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU -215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes,

independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentació n de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

En síntesis, la accionante manifestó su desacuerdo con la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, esto es, que el Tribunal Administrativo del Magdalena le

instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, esto es, que el Tribunal Administrativo del Magdalena le

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

7 transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, mediante la sentencia del 26 de marzo de 2025 que negó reconocimiento y pago de sanción moratoria.

Ahora, si bien la accionante no señaló de manera expresa en qué defecto incurrió el Tribunal Administrativo del Magdalena, lo cierto es que su argumento, de que el Tribunal desconoció los artículos 83 y 161 del CPACA, por no tener en cuenta que se demanda un acto ficto o presunto y, por lo tanto, no opera la «caducidad de acción o prescripción de la pretensión», encaja en el error sustantivo.

Frente al requisito de relevancia constitucional, la Sala considera que contrario a lo expuesto por el juez constitucional de primera instancia la acción de tutela sí satisface este requisito, pues está dada por los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la presunta configuración del defecto sustantivo.

Así las cosas, observa la Sala que la acción de tutela contra la providencia del 26 de marzo de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia

invocados como vulnerados por la presunta configuración del defecto sustantivo.

Así las cosas, observa la Sala que la acción de tutela contra la providencia del 26 de marzo de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia constitucional está dada, conforme a lo expuesto anteriormente, l a demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, fue notificada el 20 de mayo del año en curso y quedó ejecutoriada el 27 de igual mes y año y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

El Tribunal Administrativo del Magdalena en la sentencia cuestionada señaló que mediante los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, modificó la Ley 244 de 1995, se fijaron los siguientes plazos para el reconocimiento y pago del auxilio de las cesantías: 1) l a entidad tiene 15 días hábiles para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías ; 2) 10 días de ejecutoria del acto administrativo y 3) 45 días para efectuar el pago ; es decir, 70 días hábiles siguientes a la radicación de la petición. Posición unificada por el Consejo de Estado en Sentencia del 28 de agosto de 2018.

Descendiendo al caso concreto el Tribunal señaló que se encuentra probado lo siguiente:

Solicitud de reconocimiento y pago del auxilio de las cesantías Acto Administrativo Pago de las cesantías

Descendiendo al caso concreto el Tribunal señaló que se encuentra probado lo siguiente:

Solicitud de reconocimiento y pago del auxilio de las cesantías Acto Administrativo Pago de las cesantías 14 de marzo de 2017 Resolución núm. 0360 del 4 de mayo de 2017 17 de agosto de 2017Radicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

8 Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal concluyó que tanto el reconocimiento como el pago del auxilio de las cesantías se realizó de forma extemporánea ; de ahí que, la sanción moratoria se hará exigible a partir de los 70 días siguientes contados desde la fecha en que se radicó la solicitud de liquidación de la prestación social.

Seguido a lo expuesto, la autoridad judicial accionada determinó el problema jurídico a resolver, así: la parte actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el no pago oportuno de las cesantías reclamadas, en caso afirmativo, establecer si opera o no la prescri pción extintiva de la sanción moratoria, por haber sobrepasado el término de 3 años siguientes al momento en el que se causa el derecho, tal y como lo dispone el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

Al analizar el caso concreto el Tribunal encontró, lo siguiente:

Solicitó el reconocimiento de las cesantías 14 de marzo de 2017 Los 15 días para expedir el acto administrativo Vencieron el 5 de abril de 2017 Los 10 días de ejecutoria transcurrieron Hasta el 21 de abril de 2017

Solicitó el reconocimiento de las cesantías 14 de marzo de 2017 Los 15 días para expedir el acto administrativo Vencieron el 5 de abril de 2017 Los 10 días de ejecutoria transcurrieron Hasta el 21 de abril de 2017 Los 45 días para el pago de la obligación Vencieron el 29 de junio de 2017

El Tribunal adujo que se generó a favor de la señora Yara Jasith Morales Ortega la sanción moratoria, la cual se configuró entre el 1º de julio y el 14 de agosto de 2017, es decir que, «fueron 47 días entre el día siguiente a la fecha límite en la que debió realizarse el pago de las cesantías y el día anterior en que fuieron (sic) efectivamente cancelados los dineros a favor del actor (sic)».

Frente a la prescripción extintiva expuso que dado que la sanción moratoria empezó a causarse a partir del 1º de julio de 2017 (día siguiente al vencimiento de los 70 días) y la reclamación de la sanción fue presentada el 16 de octubre de 2018 se interrump ió así el conteo de la prescripción, teniendo hasta el 16 de octubre de 2021 para demandar; sin embargo, la accionante radicó la demanda hasta el 25 de julio de 2022.

Por lo anterior, el Tribunal estimó que había lugar a declarar la prescripción de la sanción, porque entre la fecha en que se hizo exigible el derecho, la presentación de la petición y la demanda transcurrieron más de 3 años.

En consecuencia, la autoridad judicial accionada decidió revocar la sentencia del 26 de noviembre de 2024 que profirió el Juzgado 9º Administrativo de Santa

de la petición y la demanda transcurrieron más de 3 años.

En consecuencia, la autoridad judicial accionada decidió revocar la sentencia del 26 de noviembre de 2024 que profirió el Juzgado 9º Administrativo de Santa Marta y, en su lugar, declarar probada la figura de la prescripción frente a las peticiones de la demanda.

Téngase en cuenta que la prescripción y la caducidad son diferentes, el primero, es el fenómeno mediante el cual un derecho se extingue con el solo transcurso del tiempo, mientras que el segundo se refiere al vencimiento del términoRadicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

9 perentorio establecido para promover los medios de control.

Aclarado lo anterior, encuentra la Sala que no le asiste razón a la accionante cuando aduce que «[s]e descarta la prescripción ya que no hubo respuesta que pudiese ser notificada y controvertida, y el silencio negativo permite acudir a demanda sin que aparezca caducidad de acción o prescripción de la pretensión».

Lo anterior, porque la accionante se refiere a los fenómenos de la caducidad y la prescripción indistintamente, sin percatarse que el silencio administrativo incide en la oportunidad de presentación de la demanda, es decir, en la caducidad, pero no en el fenómeno prescriptivo del derecho, que es la pérdida de este por el solo paso del tiempo sin que se haya reclamado; tal como lo explicó el Tribunal en la providencia cuestionada.

Vale aclarar que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 dispone que la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de prescripción o caducidad, lo que

providencia cuestionada.

Vale aclarar que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 dispone que la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de prescripción o caducidad, lo que no significa que equipare dichos fenómenos, sino que ambos se suspenden durante el trámite ; sin embargo, tal suspensión no se da si para cuando se presenta la solicitud ya se ha vencido el término de prescripción, como ocurre en este caso, teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria se realizó el 16 de octubre de 2018 y la solicitud de conciliación se radicó el 17 de febrero de 2022.

Así las cosas, la autoridad judicial accionada no desconoció los artículos 83 y 161 del CPACA , pues en ningún momento la controversia gir ó en torno a la caducidad y estos postulados normativos no se refieren a la prescripción , tema que sí fue objeto de debate en el proceso.

En consecuencia, se negará el amparo invocado por no configurarse el defecto sustantivo ni cualquier otro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: REVOCAR la sentencia del 17 de julio de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: NEGAR la tutela solicitada por la señora Yara Jasith Morales Ortega.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto

de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: NEGAR la tutela solicitada por la señora Yara Jasith Morales Ortega.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03217-01

10

Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente