CE - Sentencia 11001031500020250322500 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá D.C., primero (1.°) de julio de dos mil veinticinco (2025).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: GABRIEL EDUARDO MONTAÑO DUARTE

Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA UNA LEY – Procedencia excepcional/ REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCI ÓN CONSTITUCIONALSUBSIDIARIEDAD - No se satisface el requisito al no haber hecho uso de los medios de defensa contemplados en el ordenamiento jurídico.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Gabriel Eduardo Montaño Duarte contra el Congreso de la República y el presidente de la República – Gustavo Francisco Petro Urrego, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19911.

I. A N T E C E D E N T E S

La demanda

1. El 27 de mayo de 2025, el señor Gabriel Eduardo Montaño Duarte, quién actúa en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Congreso de la República y el presidente de la República – Gustavo Francisco Petro Urrego, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la pensión.

en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Congreso de la República y el presidente de la República – Gustavo Francisco Petro Urrego, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la pensión.

Hechos relevantes

2. Desde el año 2000, el accionante informó que comenzó a cotizar pensión, debido a que tenía un empleo formal en el que realizaban aportes a salud, pensión, parafiscales, riesgos profesionales, entre otros.

3. Posteriormente2, el actor trabajó de manera inde pendiente y actualmente tiene 52 años. El tutelante mencionó que debe continuar con el pago de los aportes al sistema de seguridad social. Sin embargo, en su criterio, la Ley 2381 del 2024

1 Que ingresó para fallo el 9 de junio de 2025. 2 No especifica desde qué fecha trabaja de manera independiente.Radicación: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

2 impediría acceder a su ahorro pensional de manera libre y afectaría a quienes cotizan entre 1 y 2.3 SMLMV, sin que pueda obtener una pensión digna.

Pretensiones

4. Solicita la parte accionante lo siguiente (transcripción textual):

“Muy respetuosamente le solito señor juez que suspenda la implementación el 1° de julio de 2025 de esta ley: LEY PENSIONAL 2381 de 2024; Ley de Reforma Pensional; hasta que se nos permita conocer el fallo final de las acusaciones e investigaciones en contra del señor Presidente del congreso de la república en el periodo año 2024

hasta que se nos permita conocer el fallo final de las acusaciones e investigaciones en contra del señor Presidente del congreso de la república en el periodo año 2024 IVÁN LEONIDAS NAME VASQUEZ; donde se aprobó esta ley; este señor actualmente está en calidad de detenido. Para que se nos garantice el debido proceso y el derecho a no estar de acue rdo con leyes nocivas con el ciudadano de menores ingresos con aspiraciones a pensionarse con su ahorro mensual al aporte a pensión que no debe ser tomada por el gobierno de turno”.

Fundamentos de la demanda de tutela

5. La parte accionante alegó que acudió a este mecanismo de protección con el fin de reclamar la protección de sus derechos fundamentales porque resultan amenazados por la norma impugnada y las autoridades públicas o particulares que deben aplicarla. De conformidad con lo establecido con el art ículo 86 de la Constitución Política, el actor presentó la solicitud de amparo contra la Ley Pensional 2381 de 2024 que establece un nuevo sistema de protección social integral para la vejez en Colombia, misma que entrará en vigencia a partir del 1° de julio de 2025.

6. Con base en lo anterior, el tutelante expuso que los regímenes especiales de pensión son esquemas que fueron modificados y se aplican únicamente a grupos específicos. A su vez, expresó que esta Ley afecta a los colombianos que cotizan entre 1 y 2,3 SMLMV, mientras que los demás trabajadores son privilegiados con fueros pensionales especiales, como sucede con el Congreso de la República, la Rama Judicial, los trabajadores de Ecopetrol, Fecode, los trabajadores de las

entre 1 y 2,3 SMLMV, mientras que los demás trabajadores son privilegiados con fueros pensionales especiales, como sucede con el Congreso de la República, la Rama Judicial, los trabajadores de Ecopetrol, Fecode, los trabajadores de las Universidades Públicas, las Fuerzas Armad as, los sindicatos, entre otros, que no serán afectados por esta Ley.

7. Asimismo, expresó que el gobierno tiene un déficit económico por sus teorías económicas de los años 50, sin que se hubiere ahorrado para pagar las respectivas pensiones. Además, el act or señaló que ahora los fondos privados tienen unos recursos equivalentes a $467.67 billones de pesos que “el gobierno de turno” busca

“dilapidarlos”.

8. El actor afirmó que los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, quienes aprobaron y firmaron la Ley 2381 de 2024, se encuentran “detenidos por presuntamente haber recibido dineros”. En consecuencia, consideró que la ley impugnada debe ser derogada.Radicación: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

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9. Por último, puso de presente que la elección del magistrado Héctor Carvajal Londoño genera dudas respecto de su designación y mencionó las sentencias T398/13; T-107/02; T-289 de 2024; T-376 de 2021; T-176 de 2002 y T-457 del 2022, las cuales, según el actor, se relacionaban con su caso.

Trámite en primera instancia

398/13; T-107/02; T-289 de 2024; T-376 de 2021; T-176 de 2002 y T-457 del 2022, las cuales, según el actor, se relacionaban con su caso.

Trámite en primera instancia

10. Mediante auto del 29 de mayo de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la Presidencia de la República y al Congreso de la República como accionados.

Intervenciones

11. El Senado de la República precisó que uno de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela es la subsidiariedad. Esta exigencia significa que la demanda de amparo de derechos se puede utilizar, siempre y cuando no existan otros medios judiciales idóneos y efec tivos para la protección del derecho fundamental invocado. Al respecto, citó la Sentencia T -1008 de 2012, la cual estableció que no se puede abusar del amparo constitucional ni tampoco vaciar de la competencia a la jurisdicción ordinaria.

12. Con base en la Sentencia C-132 de 2018, que reitera sentencias como la T-373 de 2015 y T -630 de 2015, la entidad demandada alegó que es deber del afectado acudir a los mismos de manera principal sin utilizar la acción de tutela. En el presente caso esto no ocurre, ya que no se evidencia una amenaza a los derechos fundamentales ni un riesgo inminente derivados del Congreso o Senado de la

República.

13. También, explicó que no todos los sujetos mencionados en la demanda de tutela se deben considerar como accionados o vinculad os con responsabilidad en la presunta vulneración de sus derechos fundamental de acuerdo a i) la integración

República.

13. También, explicó que no todos los sujetos mencionados en la demanda de tutela se deben considerar como accionados o vinculad os con responsabilidad en la presunta vulneración de sus derechos fundamental de acuerdo a i) la integración del Congreso fijada en el artículo 7 de la Ley 5 de 1992; ii) las atribuciones del mismo y iii) la libertad de configuración como facultad para dis eñar, estructurar y desarrollar normas dentro de su competencia siempre que respete los límites que impone la Constitución Política de 1991, a través del a) El reconocimiento del margen de acción del legislador y b) los límites constitucionales, por lo que se puede determinar que no ha realizado ninguna conducta omisiva que atribuya la vulneración de los derechos de la parte accionante y cualquier alegación carece de fundamento, por lo que puede existir una falta de legitimación por pasiva.

14. Por último, argumentó que el señor Gabriel Eduardo Montaño Duarte tiene otras opciones para cuestionar la Ley 2381 de 2024, como la acción de inconstitucionalidad sobre dicha norma, la cual ya se encuentra bajo la revisión de la Corte Constitucional.Radicación: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

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15. La Presidencia de la República sostuvo que el término para responder en trámites de tutela notificados por medios electrónicos debe contarse desde el segundo día hábil posterior al envío del mensaje, según la Ley 2213 de 2022 y la Sentencia SU-487 de 2024; po r tanto, al recibirse la notificación el 3 de junio de

trámites de tutela notificados por medios electrónicos debe contarse desde el segundo día hábil posterior al envío del mensaje, según la Ley 2213 de 2022 y la Sentencia SU-487 de 2024; po r tanto, al recibirse la notificación el 3 de junio de 2025, el término vencía el 9 del mismo mes.

16. El demandado señaló que la tutela resulta improcedente, ya que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos específicos para controvertir la constitucionalidad de normas legales, como la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución. Sobre el particular, informó que actualmente cursan varias demandas contra la Ley 2381 de 2024, una de ellas con ponencia del magistrado Jorge Enrique Ibáñez. Además, afirmó que la tutela debe negarse, dado que la ley impugnada contempla un régimen de transición que protege los derechos de quienes hayan cumplido ciertas condiciones al 30 de junio de 2025, lo cual demuestra que no existe omisió n por parte del Ejecutivo.

Finalmente, insistió en que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues existen otros medios judiciales idóneos, y recalcó que no basta con alegar un perjuicio irremediable sin demostrar su inminencia, gravedad y urgencia, aspectos que deben cumplirse para activar la intervención del juez constitucional.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

Competencia

17. La Sección Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del

Competencia

17. La Sección Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de

20193.

Problema jurídico

18. Corresponde a la Sala determinar la procedibilidad de la acción de tutela propuesta por el actor, quien sostiene que la Ley Pensional 2381 de 2024, resulta lesiva de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social. De superar este requisito, se determinará si la Ley pensional 2381 de 2024 transgredió sus derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social.

Del requisito de la subsidiariedad

19. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en la presente acción, por cuanto no se cumple con el requisito de subsidiariedad como se explicará a continuación.

3 Reglamento interno de esta corporación, específicamente el artículo 13 que indica la “ distribución de los procesos entre las secciones”.Radicación: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

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20. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la tutela es procedente cuando el afectado no cuente con mecanismo de defensa judicial o, a pesar de la existencia de éste, la intervención del juez constitucional sea indispensable para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, evento en el cual procederá de manera

el afectado no cuente con mecanismo de defensa judicial o, a pesar de la existencia de éste, la intervención del juez constitucional sea indispensable para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, evento en el cual procederá de manera transitoria o si los mecanismos de defensa judicial no resultan idóneos o eficaces para lograr la protección de los derechos conculcados, caso en el cual procederá de manera definitiva.

21. La Corte Constitucional ha indicado reiterativamente que el artículo 86 de la Constitución Política prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial. El principio de subsidiariedad parte del supuesto de que las acciones y recursos judiciales ordinarios están diseñados para proteger la vigencia de los derechos fundamentales y, por lo tanto, los jueces ordinarios son quienes tienen el deber preferente de garantizarlos4.

22. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede en dos supuestos excepcionales5. Primero, como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el mecanismo judicial ordinario es idóneo si “es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales”6. Por su parte, es eficaz si “ está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados ”7 (eficacia en abstracto), en consideración de las circunstancias en que se encuentre el solicitante

(eficacia en concreto )8. Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela se utiliza con el

(eficacia en concreto )8. Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela se utiliza con el propósito de evitar un perjuicio irremediable.

23. Ahora bien, la Corte Constitucional ha definido unos criterios para identificar el perjuicio irremediable cuando se trate de un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, por lo que resultaría indis pensable la intervención del juez de tutela siempre y cuando provenga de acciones que sean contrarias a la Ley y afecten de manera grave los derechos fundamentales. Estos presupuestos apuntan a que se trata de un perjuicio

4 Ver, Corte Constitucional, sentencia SU-691 de 2017. 5 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-071 de 2021. 6 Ver, Corte Constitucional, sentencia SU -379 de 2019. En la Sentencia T -213 de 2016, la Corte aplicó las reglas para verificar la existencia de medios de defensa judicial idóneos y eficaces, así como la posible configuración de perjuicio irremediable, con el fin de evaluar la subsidiariedad en acciones de tutela dirigidas a cuestionar leyes. En el caso particular, la Corte concluyó que los alegatos pres entados por los actores se concentraron en evidenciar la existencia de un peligro inminente y grave que requeriría de una intervención urgente e impostergable del juez de tutela. En su opinión, el único recurso idóneo sería la acción de tutela como mecanis mo transitorio. Además, la Sala de Revisión precisó que el objeto de la acción versaba sobre una norma de contenido general

su opinión, el único recurso idóneo sería la acción de tutela como mecanis mo transitorio. Además, la Sala de Revisión precisó que el objeto de la acción versaba sobre una norma de contenido general y abstracto, por lo que, al no pretenderse la declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de la Ley 1776 de 2016, sino su inaplicación frente al caso concreto, se cumplieron con todos los requisitos generales de procedencia de la acción exigidos por la jurisprudencia constitucional. 7 Ibidem. 8 Decreto 2591 de 1991, art. 6. “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan o tros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.Radicación: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

6 irremediable cuando “ (i) que se p roduce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que produce un daño inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condici ón de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección

protección para que el sujeto supere la condici ón de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”9.

24. Sin embargo, en el caso concreto, el accionante no ofrece argumentos sólidos, para afirmar que se está ante un perjuicio irremediable por la amenaza de los derechos fundamentales invocados ni ofrece razones constitucionalmente relevantes para avizorar que está en imposibilidad material de presentar una acción de inconstitucionalidad.

25. En ese contexto, la parte accionante indicó que Ley pensional 2381 de 2024 desconoce su derecho fundamental de igualdad y pensión. Sin embargo, la Sala advierte que el señor Gabriel Eduardo Montaño Duarte tenía a su disposición el medio de control de acción pública de inconstitucionalidad, como mecanismo idóneo y eficaz para controvertir la legalidad y/o constitucional de la Ley con el fin de discutir la constitucionalidad de la Ley pensional frente a la cual se encuentra inconforme.

26. Dicho mecanismo, se e ncuentra estipulado el artículo 241 de la Constitución Política10, mediante el cual se determina que la Corte Constitucional es la que puede decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contras las leyes cuando haya unos vicios de procedimientos en su formación. La idoneidad y eficacia de este medio salta a la vista. Incluso, la Corte Constitucional activó su control y tomó una primera decisión sobre la Ley 2381 de 2024 mediante

contras las leyes cuando haya unos vicios de procedimientos en su formación. La idoneidad y eficacia de este medio salta a la vista. Incluso, la Corte Constitucional activó su control y tomó una primera decisión sobre la Ley 2381 de 2024 mediante el Auto 841 de 2025. En esa decisión, se devolvió dicho estatuto al Congreso de la República para que se subsanaran y se corrigieran los vicios de procedimiento identificados en el trámite de la ley.

27. Con base en lo anterior, al analizar la Ley 2381 de 2024 “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones" se trata de una norma que a juicio del señor Gabriel Eduardo Montaño Duarte afecta el orden constitucional, es decir, dispone de este mecanismo para cuestionarlo. Por tanto, no es posible que el juez constitucional emita un pronunciamiento al respecto, cuando la parte accionante contaba con los medios idóneos y eficaces contemplados en el ordenamiento jurídico y las peticiones que t rae ante el juez de tutela, puede planteárselas a la Corte Constitucional para su análisis, debate y eventual revisión.

28. Al respecto, es necesario resaltar que la causal de improcedencia de la acción consistente en la existencia de otros medios de defensa tiene el propósito de

9 Corte Constitucional, Sentencia T-694 de 2014. 10 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes

10 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.”Radicación: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

7 respetar la división de competencias que la Constitución Política ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, invadir la órbita de competencia del juez natural de la causa implica desconocer el e ncargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, función para la cual fueron revestidos de autonomía e independencia.

29. De otro lado, es importante mencionar que el accionante puso de presente las sentencias T-398 del 2013, T-107 de 2002, T -289 de 2024, T -376 de 2021, T -176 de 2002 y T-457 de 2022, dado que, según él, se relacionaban con su caso.

30. No obstante, en criterio de la Sala, el razonamiento jurídico requiere algo más que la simple alegación de la transgresión de derechos fundamentales. En realidad, es imprescindible explicar con precisión la forma en que se afectaron sus derechos y cómo estas sentencias son relevantes para su caso en concreto, así como su respectiva aplicación.

que la simple alegación de la transgresión de derechos fundamentales. En realidad, es imprescindible explicar con precisión la forma en que se afectaron sus derechos y cómo estas sentencias son relevantes para su caso en concreto, así como su respectiva aplicación.

31. Así las cosas, de conformidad con lo anterior, la Subsección declarará improcedente la acción de tutela presentada por el señor Gabriel Eduardo Montaño Duarte en contra de la Presidencia de la República y el Congreso de la República.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

R E S U E L V E

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Gabriel Eduardo Montaño Duarte contra la Presidencia de la República y el Congreso de la República.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: En caso de no ser impugnada, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZRadicación: 11001-03-15-000-2025-03225-00

Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

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Accionante: Gabriel Eduardo Montaño Duarte Accionado: Presidencia de la República y otro Referencia: Acción de tutela

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Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.