CE - Sentencia 11001031500020250326001

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: ANA MERCEDES PACHECO RAMÍREZ

Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN A Tema: TUTELA CONTRA FALLO DE TUTELA. CONFIRMA FALLO IMPUGNADO. Se declara improcedente la acción de tutela porque no se probó la cosa juzgada fraudulenta.

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 19 de junio de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA

1. La señora Ana Mercedes Pacheco Ramírez solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 23 de enero de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela con número de radicación 11001-03-15000-2024-05392-01.

de enero de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela con número de radicación 11001-03-15000-2024-05392-01.

II. HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA

2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente:

2.1. Adujo que presentó la acción de tutela núm. 11001-03-15-000-2024-05392-01 contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca para que se protegiera su derecho fundamental al debido proceso y se dejara sin efectos la sentencia de 19 de junio de 2024, proferida por la autoridad judicial indicada dentro de l proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con núm. 76-001-3333-012-2021-00026-01.

2.2. Precisó que la acción de tutela mencionada fue repartida en primera instancia a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, autoridad judicial,2

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

que, mediante sentencia de 7 de noviembre de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo.

2.3. Expuso que impugnó la decisión de primera instancia y que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de providencia de 23 de enero de 2025, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, negó la acción de tutela.

la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de providencia de 23 de enero de 2025, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, negó la acción de tutela.

2.4. Sostuvo que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en “[…] desconocimiento abierto de la Constitución y del precedente judicial de la Corte Constitucional […] las sentencias SU-769 de 2014 y T-219 de 2021 […]”.

2.5. Indicó que “[…] conforme a lo establecido por la Corte Constitucional, impedir la acumulación de tiempos públicos (sic) y privados para el Acuerdo 049 de 1990, es violar directamente el artículo 53 de la Constitución, dado que este artículo establece el principio de favorabilidad y el operador legal debe aplicar la norma mas (sic) favorable al pensionado y en mi caso, la norma mas (sic) favorable era el citado Acuerdo que me permitía (sic) acumular tiempos privados y públicos (sic) y ordenar la reliquidación de mi mesada pensional. Por lo que entonces el Consejo de Estado en sus sentencias de tutela y el Tribunal Administrativo del Valle, violan directamente la Constitución […]”.

2.6. Manifestó que “[…] el Tribunal se equivocó al considerar que el precedente judicial de la SU - 769 de 2014 no era aplicable a mi caso, porque como bien lo considero en la sentencia T -219-21, el precedente de la Corte esto es, que se pueden acumular los tiempos públicos y privados, se aplica independientemente si se trata del reconocimiento por primera vez de la pensión de vejez o de la reliquidación de la mesada pensional como es el mi caso […]”.

III. PRETENSIONES

pueden acumular los tiempos públicos y privados, se aplica independientemente si se trata del reconocimiento por primera vez de la pensión de vejez o de la reliquidación de la mesada pensional como es el mi caso […]”.

III. PRETENSIONES

3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones:

“[…] PRIMERO: Tutelar mi derecho fundamental al debido proceso.

SEGUNDO: Que en vista de lo anterior, se ordene al Consejo de Estado revocar los fallos de tutela 11001 -03-15-000-2024-05392-00 y el radicado 11001-03-15-000-2024-05392-01.

TERCERO: Que en vista de lo anterior, se ordene al Consejo de Esto que le ordene al Tribunal Administrativo de Cali que revoque en su totalidad la sentencia del 19 de junio del 2024, dentro del radicado 76 -001-3333-012202100026-01. Para que en su lugar conceda cada una de las presentaciones de la demanda […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA

4. Mediante auto de 30 de mayo de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad3

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

de terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali y a la Administradora

de terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali y a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

V. INTERVENCIONES

5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas,

se allegaron los siguientes informes:

5.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de tutela “[…] en razón de la naturaleza idéntica de los procesos […] la señora Ana Mercedes Pacheco no expuso situaciones de fraude o cosa juzgada fraudulenta que avizoren la vulneración de los derechos fundamentales invocados […]”.

5.2. El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cali señaló que “[…] De lo esbozado en el escrito de tutela, contrastado con lo acontecido en el proceso, no se advierte vulneración del derecho fundamental que aduce la parte accionante por parte de este Despacho […]”.

5.3. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto “[…] no puede constituirse en una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate […]” y “[…] el trámite alegado en la presente tutela, ya había sido objeto de estudio por otro Juez el cual no accedió a las pretensiones solicitadas por el accionante, por lo que la presente acción de tutela debe ser declara improcedente ante la existencia de la cosa juzgada […]”.

VI. EL FALLO IMPUGNADO

otro Juez el cual no accedió a las pretensiones solicitadas por el accionante, por lo que la presente acción de tutela debe ser declara improcedente ante la existencia de la cosa juzgada […]”.

VI. EL FALLO IMPUGNADO

6. Mediante fallo de tutela de 19 de junio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por dirigirse contra una sentencia de tutela.

VII. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

7. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, con base en los siguientes

argumentos:

“[…] En primera medida, el fallo emitido comete un error jurídico, dado que no se realizó ni siquiera un análisis aproximado de los argumentos presentados en el escrito de tutela. Esto, porque —contrario a lo señalado en el fallo de tutela del diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) — el fallo atacado sí constituye un fraude, ya que fue proferido en abierto desconocimiento del precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-273 de 2022, T-219 de 2021 y SU-769 de 2014.4

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

Dicho desconocimiento configura una violación flagrante del numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, el cual establece con claridad que la Corte Constitucional es el único órgano autorizado para fijar el precedente judicial en materia de tut ela. En consecuencia, el Honorable Consejo de

artículo 241 de la Constitución Política, el cual establece con claridad que la Corte Constitucional es el único órgano autorizado para fijar el precedente judicial en materia de tut ela. En consecuencia, el Honorable Consejo de Estado, en sus distintas Secciones, no está facultado para apartarse ni para emitir criterios contrarios a los establecidos por la Corte Constitucional […]”.

[…]

“[…] De modo que la Corte Constitucional, en la sentencia referida, deja en evidencia cómo el Tribunal de Cali —tanto el a quo como el ad quem en el fallo de tutela del diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)— vulneraron el precedente judicial de la Corte Constitucional, lo cual constituye un fraude, toda vez que la Corte dejó claro que dicho precedente no se aplica únicamente en los casos de reconocimiento de la pensión de vejez, sino también en aquellos en los que se solicita la reliquidaci ón de la mesada pensional, como es mi caso […]”.

[…]

“[…] En consecuencia, al configurarse varias de las causales de procedencia de la tutela contra providencia judicial —como el defecto sustantivo, la violación directa de la Constitución y el desconocimiento del precedente judicial —, se produjo una vulneración al debido proceso […]”.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA

VIII.1. Competencia de la Sala

8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm.

tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20245.

VIII.2. Problemas jurídicos

9. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado6, la Sala debe establecer:

a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Y, si ello es así, se deberá:

1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado.

del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.5

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

b) Determinar si la autoridad accionada vulner ó el derecho fundamental invocado por la parte accionante.

10. Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: (i) procedencia de la acción de tutela; (ii) los presupuestos para que proceda la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto; para posteriormente; y (iii) resolver el caso concreto.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad

11. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia.

12. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte

judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia.

12. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales:

13. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

14. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución9.

7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González.

7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial.6

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

15. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

15. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”10 que encaje en dichos parámetros.

16. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

17. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 1100103-15-000-2012-02201-01.

VIII.4. El caso concreto

18. La señora Ana Mercedes Pacheco Ramírez solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 23 de enero de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo

18. La señora Ana Mercedes Pacheco Ramírez solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 23 de enero de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de la ac ción de tutela con número de radicación 11001 -03-15000-2024-05392-01.

19. Teniendo en consideración lo anterior, para el abordaje del caso concreto se estudiará la improcedencia de la acción de tutela por dirigirse contra un fallo proferido en un proceso de idéntica naturaleza.

VIII.4.1. De la improcedencia de la acción de amparo por dirigirse contra una sentencia de tutela

20. Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra una sentencia dictada en otro proceso de tutela, se destaca que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, unificó criterio y precisó lo siguiente:

“[…] 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige

Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr.

normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo.7

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.

4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.

4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional.

4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver

manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación […]”.11. [Negrilla fuera del texto].

21. Esta Sección considera que la presente acción constitucional es improcedente porque se dirige contra una sentencia de tutela y no se demostró que la decisión mencionada haya sido expedida con ocasión de un fraude; sino que lo pretendido por la parte accionante es que se expida una nueva sentencia de tutela favorable a sus intereses.

22. Con fundamento en lo anterior , la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela en razón a que se dirige contra una sentencia dictada en otro proceso de igual naturaleza y no está acreditado el supuesto previsto en la sentencia SU-627 de 2015.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de junio de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

11 Corte Constitucional. Sala Plena. Exp. T4.496.402, M.P. Mauricio González Cuervo; 1 de octubre de 2015.8

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03260-01

Accionante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.