CE - Sentencia 11001031500020250335800 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03358-00

Accionante: E.S.E. Hospital Eduardo Santos de Istmina

Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión.

Tema: Acción de tutela contra providencia judicial. Embargo de recursos. Principio de

inembargabilidad. DECLARA IMPROCEDENCIA.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la E.S.E. Hospital Eduardo Santos de Istmina , mediante apoderada, en contra del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de D ecisión, con ocasión del auto del 30 de abril de 2025 proferido en el proceso ejecutivo con radicado 27001-33-33-002-2014-00488-00/01.

ANTECEDENTES

La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la salud, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, « al mínimo vital institucional» y a la «legalidad presupuestal y autonomía administrativa».

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguien te manera:

institucional» y a la «legalidad presupuestal y autonomía administrativa».

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguien te manera:

Que fue condenada mediante sentencia proferida en el año 2012 en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho , por lo cual en el año 2019 se celebró un acuerdo transaccional.

Que el 3 de septiembre de 2023 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó libró mandamiento de pago en su contra , por la suma de dinero que resultara de liquidar la condena impuesta en el acuerdo referido.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03358 -00

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Que el 21 de noviembre de 2023 , el Juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución y el 23 de abril de 2024 aprobó la liquidación del crédito realizada el 12 de ese mes y año, por la suma de $879.095.910,59, por concepto de capital e intereses moratorios.

Que el 18 de noviembre de 2024, la parte ejecutante solicit ó el decreto de medida cautelar consistente en el embargo de cuentas que tenía inscritas en el banco de Bogotá y el 27 de igual mes y anualidad, el Juzgado decretó el embargo y la retención de los recursos de las cuentas de ahorros, corrientes o cualquier otro título bancario o financiero que tuviera.

Bogotá y el 27 de igual mes y anualidad, el Juzgado decretó el embargo y la retención de los recursos de las cuentas de ahorros, corrientes o cualquier otro título bancario o financiero que tuviera.

Que el 21 de enero de 2025, solicitó al Juzgado que se abstuviera de hacer efectivas las órdenes de embargo de las cuentas de ahorros, debido a su inembargabilidad , conforme a la Constitución y a la ley, pero el 11 de febrero de 2025, el Juzgado negó la petición con el argumento de que no se demostró que los recursos fueran inembargables, por lo cual el 18 de febrero de 2025 interpuso recurso de apelación en contra de dicho proveído.

Que el 11 de marzo de 2025 radicó incidente alegando el carácter inembargable de las cuentas y solicitó al despacho abstenerse de hacer efectivas las órdenes de embargo y la retención de los recursos , pero no fue resuelto, por lo cual el 20 y el 31 de ese mes y año reiteró su petición.

Que el 30 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de negar el desembargo.

Que en el auto previamente señalado se incurrió en defecto fáctico y sustantivo . Para el efecto, afirmó que en las sentencias SU -157/02, T-456/20, T-081/21, SU1219/01 y C -354/97, la Corte Constitucional sostuvo que el embargo de recursos públicos destinados a garantizar derechos fundamentales requiere un análisis estricto de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, pese a lo cual en el caso no se

1219/01 y C -354/97, la Corte Constitucional sostuvo que el embargo de recursos públicos destinados a garantizar derechos fundamentales requiere un análisis estricto de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, pese a lo cual en el caso no se acreditó que los recursos no correspondieran a salud ni que existieran otros mecanismos menos lesivos o que el beneficio de la medida superara el daño a la comunidad.

Que dicha Corte ha establecido criterios claros para embargar recursos públicos, exigiendo prueba rigurosa y un análisis proporcional, y a su vez en el artículo 594 del Código General del Proceso se previó que deben invocarse excepciones legales de forma motivada cuando se pretenda afectar recursos estatales.

PRETENSIONES

Que se suspenda el embargo decretado en los autos del 11 de febrero y 30 de abril de 2025 proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, respectivamente ; y se ordene un nuevo análisis del incidente con aplicación del test de proporcionalidad.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03358 -00

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ACTUACIÓN PROCESAL

El 5 de junio de 2025 el magistrado sustanciador admitió la tutela de la referencia y vinculó al señor Harvey Córdoba Aguilar, como tercero con interés.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, por intermedio

vinculó al señor Harvey Córdoba Aguilar, como tercero con interés.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, por intermedio del magistrado ponente del auto cuestionado, indicó que efectuó un análisis minucioso de las pruebas, la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso, por lo cual no incurrió en los defectos invocados ni vulneró los derechos fundamentales del peticionario del amparo.

Que el accionante desconoció el examen que realizó sobre las excepciones a la prohibición de embargo de recursos públicos , acorde con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, las cuales se presentaban en el asunto.

Que los argumentos expuestos por el actor evidencian que pretende utilizar la tutela como una tercera instancia para proponer una discusión eminentemente legal y lograr una decisión contraria a la adoptada en el proceso ordinario por el juez competente, por lo cual esta es improcedente , ante el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

En consecuencia, solicitó negar el amparo pedido.

POSICIÓN DEL VINCULADO

El señor Harvey Córdoba Aguilar, a través de apoderado, manifestó que el actor no solo no precisó los requisitos generales ni los defectos exigidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C -590 de 2005 , por lo que la acción no es procedente, sino que además la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues se está tramitando uno de los varios recursos ordinarios que la ESE interpuso frente a la decisión adoptada por el Juzgado.

Agregó que en el proceso ejecutivo no se ha incurrido en alg ún defecto, pues se

pues se está tramitando uno de los varios recursos ordinarios que la ESE interpuso frente a la decisión adoptada por el Juzgado.

Agregó que en el proceso ejecutivo no se ha incurrido en alg ún defecto, pues se aplicó la jurisprudencia según la cual la inembargabilidad no es absoluta y se respetaron los derechos y garantías de la accionante.

Que no pueden desconocerse sus derechos en el proceso ejecutivo , pues busca cobrar deudas salariales y prestacionales porque la hoy actora se ha sustraído de cumplir sus obligaciones contenidas en decisiones judiciales y ahora pretende utilizar la tutela como una tercera instancia , por lo cual solicitó declarar improcedente la acción.

Se decidirá previas las siguientes,Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03358 -00

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CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de

protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde d efinir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se

partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03358 -00

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hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la

enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03358 -00

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especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto

En síntesis, la accionante considera que el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo en el auto del 30 de abril de 2025 porque no realizó un análisis estricto y motivado de idoneidad, necesidad y proporcionalidad frente al embargo de sus recursos, conforme al artículo 594 del Código General del Proceso y a las sentencias SU -157/02, T456/20, T-081/21, SU-1219/01 y C-354/97 proferidas por la Corte Constitucional, en la medida que no estaba acreditado que los recursos no correspondían a salud, que existían otros mecanismos menos lesivos o que el beneficio de la medida superara el daño a la comunidad.

A esta Subsección le corresponde, en primer lugar, verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la providencia de segunda instancia controvertida, por ser la que puso fin al proceso, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos.

Se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales

Se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en los defectos invocados; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues el auto discutido fue notificado el 6 de mayo de 2025 mientras la tutela fue instaurada el 3 de junio de esta anualidad ; iii) no se está invocando una irregularidad procesal que podría tener un efecto decisivo en la decisión, por lo que no hay lugar a su estudio ; vi) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.

4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03358 -00

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Sin embargo, no ocurre lo mismo con el requisito de subsidiariedad, puesto que con posterioridad al auto del 30 de abril de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó profirió el proveído del 4 de junio de 2025, en el que se pronunció sobre los memoriales allegados por la hoy accionante en los que este solicitó, entre otros aspectos, realizar el test de proporcionalidad « con un respectivo análisis

sobre los memoriales allegados por la hoy accionante en los que este solicitó, entre otros aspectos, realizar el test de proporcionalidad « con un respectivo análisis estricto de idoneidad, necesidad y proporcionalidad » respecto al embargo de sus cuentas, con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional , y alegó que, a su juicio, no se resolvieron los incidentes que formuló el 11, 20 y 31 de marzo y 4 de abril de 2025 , en los que se opuso a la medida de embargo y retención de los dineros.

En dicho auto el Juzgado determinó que dichos memoriales fueron remitidos al superior para que fueran tenidos en cuenta al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 11 de febrero de 2025, lo cual ocurrió en el auto del 30 de abril de 2025, por lo cual ordenó estarse a lo allí resuelto.

La hoy accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación en contra de ese proveído porque estimó que el Juzgado debió resolver los incidentes propuestos, por tratarse de una discusión nueva y con base en « importantes elementos probatorios» con los que no contaba.

El 13 de junio de 2025, el Juzgado consideró que debía acatar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, sobre las solicitudes de levantamiento de la medida de embargo, por lo cual negó las peticiones, concedió el recurso de apelación interpuesto y ordenó remitir inmediatamente el expediente a ese Tribunal, lo cual ocurrió el 18 siguiente y a la fecha se encuentra pendiente de resolución.

Lo expuesto permite advertir que actualmente sigue en trámite la discusión

inmediatamente el expediente a ese Tribunal, lo cual ocurrió el 18 siguiente y a la fecha se encuentra pendiente de resolución.

Lo expuesto permite advertir que actualmente sigue en trámite la discusión planteada en esta sede por la accionante respecto al inembargabilidad de los recursos, por lo cual mal podría este juez constitucional obviar dicha situación y pronunciarse sobre el particular, pues ello implicaría desconocer el requisito de subsidiariedad y el principio de juez natural , máxime cuando no se observa la existencia de un perjuicio irremediable. En consecuencia, se declarará improcedente la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. DECLARAR improcedente la acción, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03358 -00

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Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente