CE - Sentencia 11001031500020250343401 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Once (11) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03434-01

Accionante: Carlos Andrés Gutiérrez Manrique

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección C

Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Relación laboral encubierta.

Contrato realidad.

Decisión: Confirma decisión de primera instancia. Improcedente por falta de inmediatez

La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 17 de julio de 2025 por la Sección Cuarta de esta corporación, mediante la cual declaró improcedente la acción de la referencia.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 4 de junio de 2025, Carlos Andrés Gutiérrez Manrique, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social.

2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar parcialmente sin efectos la Sentencia proferida el 21 de agosto de 2024 por la Subsección C de la Sección

sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social.

2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar parcialmente sin efectos la Sentencia proferida el 21 de agosto de 2024 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-013-2022-0017101, para que, en su lugar, se profiriera una providencia de reemplazo, en la que se reconozca «la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad desde el 4 de septiembre del año 2008 al 4 de enero de 2022 sin interrupciones superiores a 30 días hábiles, sin lugar a prescripción de derechos laborales, con el consecuente pago de los aportes de seguridad social a pensión y el pago de los factores salariales y prestaciones sociales que le corresponden al trabajador».

3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, el accionante afirmó que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social para que se declarara la nulidad de los Oficios No. S2022019836 de 2 de marzo de 2022 yRadicado: 11001-03-15-000-2025-03434-01

Accionante: Carlos Andrés Gutiérrez Manrique

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co S2022031101 de 25 de marzo de 2022, mediante los cuales se le negó el

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co S2022031101 de 25 de marzo de 2022, mediante los cuales se le negó el reconocimiento de una relación laboral entre el 4 de septiembre de 2008 y el 4 de enero de 2022 y el correspondiente pago de las acreencias laborales , como consecuencia de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad.

4. El 17 de abril de 2024, el Juzgado 13 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al encontrar acreditado que el demandante prestó sus servicios entre el 4 de septiembre de 2008 y el 4 de enero de 2022, desempeñando funciones propias de un auxiliar administrativo, grado 09 y 11. Aclaró que si bien hubo 14 interrupciones en su vinculación, todas fueron menores a 30 días hábiles, por lo que no se configuró solución de continuidad y no operó la prescripción sobre las prestaciones reclamadas.

5. La entidad demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. Para el efecto, sostuvo que el fallo de primera instancia incurrió en una incorrecta valoración de las pruebas, tanto desde el punto de vista legal como jurisprudencial, ya que el demandante no logró demostrar la existencia de todos los elementos necesarios para que se reconozca una verdadera relación laboral.

6. Indicó que los contratos suscritos entre el actor y la entidad están amparados en lo dispuesto por el artículo 32, numeral 3 , de la Ley 80 de 1993,

todos los elementos necesarios para que se reconozca una verdadera relación laboral.

6. Indicó que los contratos suscritos entre el actor y la entidad están amparados en lo dispuesto por el artículo 32, numeral 3 , de la Ley 80 de 1993, norma que faculta a las entidades estatales para contratar personas naturales para el desarrollo de actividades específicas, cuando no cuentan con personal de planta suficiente. En ese sentido, insistió en que la naturaleza de dichos contratos no genera, por sí sola, derechos laborales ni el reconocimiento de prestaciones sociales.

7. Asimismo, señaló que la coordinación y supervisión del contrato por parte de la entidad no puede interpretarse como subordinación, pues es una obligación legal del Estado ejercer control sobre la ejecución contractual. Afirmó también que el simple hecho de que las actividades contratadas se asemejen a las de un servidor público no prueba la existencia de una relación laboral.

8. El 21 de agosto de 202 4, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, para (i) declarar no probadas las excepciones de mérito formuladas por la parte allí demandada; (ii) declarar la nulidad de los oficios cuestionados y la existencia de una relación laboral entre las partes del 4 de septiembre de 2008 al 2 de febrero de 2011 y del 15 de mayo de 2012 al 4 de enero de 2022, (iii) declarar parcialmente prob ada la excepción de prescripción de las prestaciones correspondientes al primero de los mencionados interregnos (salvo por aportes pensionales); y (iv) condenar a la entidad demandada a pagar los

de 2022, (iii) declarar parcialmente prob ada la excepción de prescripción de las prestaciones correspondientes al primero de los mencionados interregnos (salvo por aportes pensionales); y (iv) condenar a la entidad demandada a pagar los respectivos emolumentos por el segundo de los aludidos períodos.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03434-01

Accionante: Carlos Andrés Gutiérrez Manrique

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9. Lo anterior, al encontrar acreditado que el actor desempeñó las actividades contratadas bajo subordinación, pues además de que debía cumplir un horario de trabajo, se le ordenaba realizarlas de determinada manera y correspondían a las mismas tareas que desarrollaban los servidores públicos que la boraban en la Secretaría Distrital de Integración Social. Ad icionalmente, aclaró que debía declararse la prescripción de las prestaciones del 4 de septiembre de 2008 al 2 de febrero de 2011, comoquiera que no se allegó un contrato de prestación de servicios 2011-646 del 1 de enero de 2011, lo que impedía determinar si aconteció una relación laboral en ese lapso, por lo que hubo una interrupción de más de 30 días, lo que derivó en ese fenómeno conforme a la sentencia de unif icación del 25 de agosto de 2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado1.

10. Como fundamentos de derecho, el accionante afirmó que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al expedir

agosto de 2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado1.

10. Como fundamentos de derecho, el accionante afirmó que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al expedir la Sentencia del 21 de agosto de 2024, incurrió en defecto fáctico puesto que no tuvo en cuenta que entre las pruebas allegadas al expediente ordinario obraba una certificación en la que se acreditaba que fue contratista del 7 de febrero de 2011 al 6 de mayo de 2012, de manera que no hubo la interrupción advertida por la autoridad accionada y, por ende, tampoco era dable declarar la prescripción de las prestaciones comprendidas entre el 4 de septiembre de 2008 y el 2 de febrero de

2011. Además, señaló que si no obraba en el expediente el contrato de prestación de servicios 2011-646, la autoridad accionada debió requerirlo de manera oficiosa, pero ello no aconteció, lo que afectó sus derechos fundamentales.

11. Por otro lado, en relación con el requisito de inmediatez, indicó que si bien habían trascurrido más de 9 meses desde que se notificó la sentencia cuestionada, ese lapso no era desproporcionado, pues la tutela no estaba sometida a un término de caducidad y la vulneración de sus derechos fundamentales se mantenía en el tiempo.

Intervenciones2

12. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que en la providencia censurada puede verificarse que no vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante, ya que su decisión la adoptó bajo un análisis fáctico y jurídico del caso.

de Cundinamarca afirmó que en la providencia censurada puede verificarse que no vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante, ya que su decisión la adoptó bajo un análisis fáctico y jurídico del caso.

13. El Juzgado 13 Administrativo de Bogotá, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, indicó que la sentencia de primera instancia se profirió conforme a derecho, se rige por los principios de objetividad, imparcialidad e independencia del juez y en ella quedaron expuestos todos los fundamentos fácticos, jurídicos y jurisprudenciales.

1 Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01. 2 El 9 de junio de 2025, la Sección Cuarta de esta corporación admitió la acción de tutela en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vinculó al Juzgado 13 Administrativo de Bogotá y a la Secretaría de Integración Social.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03434-01

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14. La Secretaría Distrital de Integración Social adujo que el demandante empleó la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, lo que desconoce el principio de la autonomía judicial y el carácter excepcional del mecanismo de amparo. Agregó que en la sentencia cuestionada tampoco se configuró alguna irregularidad procesal que amerite la intervención del juez constitucional.

desconoce el principio de la autonomía judicial y el carácter excepcional del mecanismo de amparo. Agregó que en la sentencia cuestionada tampoco se configuró alguna irregularidad procesal que amerite la intervención del juez constitucional.

15. Además, resaltó que el tutelante no manifestó durante el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la existencia de alguna anomalía en el proceso, ni solicitó la adición o aclaración de la sentencia controvertida, omisión que no puede ser subsanada a través de esta acción constitucional.

Sentencia impugnada

16. El 17 de julio de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela porque consideró que no se encontraba satisfecho el requisito general de inmediatez, comoquiera que la acción de tutela se presentó el 4 de junio de 2025, es decir, 9 meses después de haberse notificado (22 de agosto de 2024) la providencia aquí cuestionada.

17. Adicionalmente, precisó que si bien la tutela no está sujeta a un término perentorio, el accionante no justificó la razón por la cual no la promovió dentro de los seis meses posteriores a la notificación de la sentencia, ni demostró la existencia de alguna circunstancia que le impidiera hacerlo. También aclaró que no es posible presumir una vulneración continua de derechos fundamentales, ya que ello requiere un análisis de fondo que no procede ante la falta de inmediatez. En todo caso, indicó que no se evidencia a primera vista una afectación a las garantías fundamentales derivada de la providencia cuestionada.

Impugnación

un análisis de fondo que no procede ante la falta de inmediatez. En todo caso, indicó que no se evidencia a primera vista una afectación a las garantías fundamentales derivada de la providencia cuestionada.

Impugnación

18. La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia . Para el efecto, manifestó que el juez de primera instancia aplicó de manera restrictiva el requisito de inmediatez, comoquiera que si bien es cierto que transcurrieron nueve meses desde la notificación de la sentencia que se cuestiona, este plazo no resulta desproporcionado, ya que solo excedió en tres meses el término «estándar», el cual, además, no está previsto en la ley ni en la Constitución Política.

19. Indicó que la Corte Constitucional ha sostenido que la exigencia de inmediatez debe analizarse bajo los criterios de proporcionalidad y flexibilidad considerando situaciones particulares del caso. Para justificar la razonabilidad del plazo, explicó que el 8 de mayo de 2025 solicitó información a la Secretaría Distrital de Integración Social sobre los antecedentes administrativos de los contratos de prestación de servicios y los motivos por los cuale s estos documentos no fueronRadicado: 11001-03-15-000-2025-03434-01

Accionante: Carlos Andrés Gutiérrez Manrique

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportados al proceso y tampoco le fueron entregados al momento en que presentó la reclamación laboral en febrero de 2022.

20. Asimismo, alegó la existencia de un perjuicio irremediable, actual y

www.consejodeestado.gov.co aportados al proceso y tampoco le fueron entregados al momento en que presentó la reclamación laboral en febrero de 2022.

20. Asimismo, alegó la existencia de un perjuicio irremediable, actual y continuo, relacionado con la afectación a su derecho a la seguridad social. Afirmó que se produjo una prescripción arbitraria de sus derechos laborales, lo cual impide el reconocimiento de semanas cotizadas al sistema pensional, lo que constituye una vulneración persistente a derechos fundamentales como el mínimo vital, la seguridad social y el debido proceso.

21. Adicionalmente, sostuvo que la providencia judicial cuestionada incurrió en defecto fáctico, al establecer de manera arbitraria una interrupción de 317 días en la relación laboral sin sustento probatorio, imponiendo así una tarifa legal probatoria en un sistema que se rige por el principio de libertad probatoria.

22. Por lo expuesto, solicitó que el juez de tutela revise su caso por relevancia constitucional, ya que involucra derechos fundamentales de especial protección y, en consecuencia, adopte las medidas necesarias correspondientes para salvaguardar sus derechos.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

23. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Problema jurídico

24. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, especialmente, el

para conocer del proceso de la referencia.

Problema jurídico

24. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, especialmente, el requisito de inmediatez , si la Subsección C de la Sección Segunda d el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al expedir la Sentencia del 21 de agosto de 2024 incurrió en defecto fáctico y, por ende, vulneró los derechos fundamentales del accionante.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

25. La Sala confirmará la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por no haberse acreditado el requisito de inmediatez3, de acuerdo con las razones

que pasan a exponerse:

3 Sobre el requisito de inmediatez, puede consultarse: Corte Constitucional, Sentencia SU-184 de 2019Radicado: 11001-03-15-000-2025-03434-01

Accionante: Carlos Andrés Gutiérrez Manrique

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26. Revisadas cada una de las actuaciones judiciales adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala observa que el 21 de agosto de 2024, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado 13

Administrativo de Bogotá.

27. En esa medida, se repara en que la providencia mencionada fue notificada por mensaje de datos el 22 de agosto de 2024 , por lo que el término de ejecutoria

Administrativo de Bogotá.

27. En esa medida, se repara en que la providencia mencionada fue notificada por mensaje de datos el 22 de agosto de 2024 , por lo que el término de ejecutoria empezó a correr el 27 de agosto de 2024 y finalizó el 29 de igual mes y anualidad4.

28. Ahora, si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, su interposición debe darse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del hecho generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales. Lo anterior, en aras de i) proteger derechos de terceros, ii) impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y iii) evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello su finalidad5.

29. Así, en Sentencia de 5 de agosto de 2014 6, el Consejo de Estado, Sala Plena, acogió como regla general un plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejercía oportunamente. Lo anterior, luego de explicar que la inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, por encontrarse en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

30. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela

amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, por encontrarse en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

30. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela finalizaba el 1 de marzo de 2025 ; sin embargo, la solicitud de amparo, según la información que reposa en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, fue instaurada hasta el 4 de junio de 2025 , por lo que, en el mismo sentido que lo coligió el juez de primera instancia, el accionante superó el término prudencial de 6 meses establecidos jurisprudencialmente para cuestionar a través de este mecanismo una providencia judicial.

31. No obstante, como el solo paso del tiempo no habilita al juez constitucional para considerar incumplido el requisito general de inmediatez, debe determinarse si la tardanza en la interposición de la acción de tutela estuvo justificada por una causa válida que hubiera imposibilitado su presentación en un límite razonable. Por tanto, le corresponde al operador judicial determinar, en cada caso, si existen

4 Código General del Proceso, artículo 302. Ejecutoria. «Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la prov idencia que resuelva los interpuestos» y la Ley 2213 de 2022, artículo 8, inciso 3.°«la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes

al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuándo el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje». 5 Corte Constitucional. Sentencias T-936 de 2013, T-1063 de 2012 y T-328 de 2010. 6 Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ)Radicado: 11001-03-15-000-2025-03434-01

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7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones válidas para la inactividad, si permanece la vulneración o amenaza de derechos fundamentales y/o si la parte actora se encuentra en un estado de debilidad manifiesta que haga desproporcionada la exigencia en cuestión7.

32. Al respecto, se advierte que la parte accionante, en el escrito de impugnación, afirmó que el requisito de inmediatez debe flexibilizarse por cuanto el 8 de mayo de 2025 solicitó información a la Secretaría Distrital de Integración Social sobre los antecedentes administrativos de los contratos de prestación de servicios y los motivos por los cuales estos documentos no fueron aportados al proceso y tampoco le fueron entrega dos al momento en que presentó la reclamación laboral en febrero de 2022.

33. Sin embargo, este argumento no está llamado a prosperar, comoquiera que la petición que se invoca para justificar la tardanza en la radicación de la acción de tutela se formuló luego de finalizado el término de los 6 mese s, por lo que no se

33. Sin embargo, este argumento no está llamado a prosperar, comoquiera que la petición que se invoca para justificar la tardanza en la radicación de la acción de tutela se formuló luego de finalizado el término de los 6 mese s, por lo que no se demostró ninguna circunstancia que le hubiese impedido al accionan te radicar la solicitud de amparo dentro del plazo establecido jurisprudencialmente.

34. En todo caso, debe precisarse que al juez de tutela le corresponde analizar la decisión adoptada con base en los elementos probatorios que obraban para el momento en que se profirió la providencia que pretende controvertirse en esta sede, ya que es con fundamento en ellos que la autoridad judicial accionada adoptó la decisión que se reprocha.

35. Sin perjuicio de lo anterior, en caso de que el actor considere que los documentos solicitados a través de la petición del 8 de mayo de 2025 son determinantes o podrían incidir en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca , aquel dispone de otro mecanismo de defensa judicial, como lo sería el recurso extraordinario de revisión.

36. Por otra parte, en relación con el reparo del accionante sobre la supuesta ocurrencia de un perjuicio irremediable por la declaratoria de prescripción de las prestaciones laborales correspondientes a l período comprendido entre el 4 de septiembre de 2008 y el 2 de febrero de 2011, la Sala aclara que la vulneración que se alega reside en la expedición de la Sentencia del 21 de agosto de 2024, pues fue a través de esta que se modificó parcialmente la sentencia de primera instancia, por lo cual resulta evidente que la supuesta conculcación aconteció en ese momento

se alega reside en la expedición de la Sentencia del 21 de agosto de 2024, pues fue a través de esta que se modificó parcialmente la sentencia de primera instancia, por lo cual resulta evidente que la supuesta conculcación aconteció en ese momento y, de esta forma, es plenamente aplicable el requisito de inmediatez, a partir del día siguiente de la fecha en que adquirió ejecutoria el proveído censurado, como quedó expuesto en precedencia. En todo caso, no se advierte la ocurrencia de dicho menoscabo, toda vez que la excepción de prescripción no se declaró frente a los aportes a pensión.

37. En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 17 de julio de 2025 por la Sección Cuarta de esta corporación, al no haberse satisfecho el

7 Corte Constitucional. Sentencia T-619 de 2017.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03434-01

Accionante: Carlos Andrés Gutiérrez Manrique

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito general de procedencia aquí estudiado ni acreditado siquiera sumariamente alguna circunstancia que justificara su inactividad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de julio de 2025 por la

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de julio de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por Carlos Andrés Gutiérrez Manrique en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.